边界功能视阈下俄罗斯对千岛群岛的政策调整：内涵与成效

吕 平

(大连外国语大学 国际关系学院,辽宁 大连 116044)

千岛群岛地处北太平洋—北极航道、东亚—北美航线交汇点，是俄罗斯阻遏美日向鄂霍次克海渗透的地缘屏障。由于日本坚持向俄索取“北方领土”，俄始终将加强安全部署、反击日方渗透作为其对千岛群岛的政策重点。2015年以来，俄联邦着力在千岛群岛启动对外经济合作，加强民生基础设施建设，并与日本就在争议岛屿开展旅游业、渔业、农业合作达成一系列协议。相关合作的启动标志着俄罗斯打破了日本政府对本国企业参与千岛群岛开发的限制，对两国关系的影响不容小视。俄日争议岛屿邻近白令海及阿留申群岛，俄罗斯对千岛群岛的经营与维权对俄日关系，乃至美俄亚太博弈、中国北极航道安全都具有重要影响，引发国内外学界的关注。

一方面，学界对俄罗斯千岛群岛政策关注集中于对俄日经济合作本身及其影响的分析。马斌认为“开发经济资源是俄罗斯南千岛群岛政策基本内容。如果俄日关系一直处于脆弱、落后状态，俄罗斯的东北亚战略不能说是完整的或成功的”[1]。陈梦莉认识到日本对俄日开展联合经济存在顾忌，担忧会为俄罗斯依据本国法律在争议领土裁定争端提供机会。[2]另一方面，学界对俄罗斯千岛群岛政策研究成果主要从俄国内区域平衡视角出发加以展开。В.К. 扎乌萨耶夫认为包括千岛群岛在内的远东地区生产费用高昂主要源于以下四方面原因：距离国内主要市场遥远；地处边陲；地处北方；开发具有拓荒性质，导致当地经济活动只能靠补贴维持运转。他主张应借鉴日本经验，实行税收优惠吸引资源开采企业向深度加工方向发展，加强当地基础设施建设。[3]刘锋、刘涛注意到俄正在启动建设针对落后地区的创新活动和投资的区域增长极，联邦政府划出一定的支柱区域，提供优惠发展条件，鼓励其发展内外经济联系。[4]

综上所述，目前对俄罗斯调整千岛群岛政策的研究尚未实现对俄内外动因的有效结合。从俄日关系视角出发关注千岛群岛政策的研究存在两方面问题：其一，难以解释为何俄方在认识到日方利用经济合作扩大对争议岛屿影响的情况下，依然选择与之开展合作。这与争议领土实际控制方着力排除主权竞争者影响的惯例并不一致。其二，不足以解释俄方持续开放相关岛屿的动因。如将千岛群岛置于俄罗斯区域发展规划的一般性内容，则会忽视其作为“争议领土”的特性，这也是其有别于其他远东超前发展区的关键。作为国家安全的重要组成部分，“领土边界安全是指国家对其主权范围内领土的可控制和保卫的程度”[5]。安全考量是引导俄罗斯对千岛群岛建设构想的重要线索，“无论联合经济发展的进展如何，俄罗斯更优先于战略目标，而不是任何与日本在岛上实施经济合作相关的承诺”[6]。更何况千岛群岛的战略重要性异常突出，俄对相关岛屿建设的战略考虑势必随之增加。因此，对俄罗斯在千岛群岛边界政策调整的解读必须同时考虑到经济、安全、政治等多方面因素。鉴于此，本文尝试从“边界”概念出发，观察其内在功能差异，阐释俄罗斯对千岛群岛政策调整的内涵，并对其效果进行评估。

一、“边界”的开放需求及其主要功能、类型

近代以来，国家即使控制了存在主权争议的地区，也必须在当地驻扎军队并维持一定居民规模，以确保维护主权，进而重塑边界邻近地区的社会、经济生活。对于存在主权争议的地区，实际控制方必须通过增加防务投资，防止主权受到其他声索国削弱。由此，对边界的持续投资成为当事国的财政负担，引发边界地区与内地在国家投资分配的矛盾。更为重要的是，对定居在边界地区的民众来说，自身发展所受到的局限及经济机会的稀缺也会降低其留居当地的积极性，由此造成的人口流失必然削弱实际控制方对争议地区的治理效果，为邻国的渗透提供可乘之机。

因此，确保边界邻近地区拥有不弱于内地的经济活力与就业机会不仅是缓解国家财政负担的主要路径，也是确保边界地区总体安全与稳定的关键。考虑到生产性投资需要以持续的资金投入，而持续资金投入更多是以市场行为驱动为主，保持边界适度开放，利用边界两侧资源要素禀赋差异，扩大边贸规模，显然可以改善边界地区的经济活力，为边民提供更多就业机会。在这种情况下，保持并调节开放程度成为各国边界政策的重要内容。

随着各国相互依赖趋势日渐显著，学界对关注边界开放认识更趋学理化。威廉·查特曼(I William Zartman)建立“深度”(Depth)概念，诠释边界两侧的差异程度，即深度差异的黑白模式、相互沟通的灰色模式以及介于其间的中介模式(如缓冲地带)。[7]约翰·麦克勒(John McCallum)统计美加边界贸易数据，证明即使在高度融合国家之间，边界依然导致两侧经济数据呈现出明显差距。[8]“边界与其说是实体性的，不如说是结构性的存在……能够起到包围、关联、促进和分隔的作用，也可能产生促进或者阻碍移动的效果。”[9]在边界邻近地区施行有别于内地的优惠制度、政策，不仅可以提高相关地区的经济活力，提高边民留居积极性，而且可以为国家总体对外合作布局服务。

汤建中、张兵、陈瑛根据开放程度将边界划分为封闭型、边贸型、发展型、开放型。边贸型边界两侧双方存在明显的政治、经济差异，有明确的关税、边检限制，通过边贸通道和口岸进行边境贸易；而发展型边界两侧经济有明显差异，但互补性强，经济落后方着力在边境设立开发区以吸引发达方的资金和技术。[10]曾向红、罗金则将边界功能细化为政治功能、安全功能、经济功能，“政治功能是边界的确定象征着国家主权的完整性与独立性的确立，也影响着国家身份的构建，因此边界的政治功能不可或缺。安全功能是边界作为两国边境地区的屏障，对于边境地区的和平稳定具有重要作用。经济功能是边界区间往往存在梯度差异，使得两个区域间具有经济上的互补性”[11]。

结合边界的功能侧重，我们可以认为国家对封闭型边界的建构着力凸显边界安全与政治功能；边贸型边界侧重于安全与政治功能，同时从满足边民基本需求出发，局部发挥边界的经济功能；发展型边界侧重于发挥经济功能，带动相关区域的发展，同时促进安全与政治功能；而开放型边界则在确保国家主权政治功能的前提下，侧重于保障边界两侧资源流通。

二、俄罗斯调整千岛群岛政策的动因

由于自身边境的开放性，19世纪俄国在其扩张阶段对边界地区与邻国的经济联系抱持着灵活的态度。[12]对东西伯利亚、阿拉斯加等存在主权争端，进行大规模移民及开发具有难度的地区，帝俄倾向于限制当地与外国的大规模贸易，边界管理侧重类似于“封闭型边界”，从而塑造了苏联对千岛群岛管理突出政治、安全功能的总体思路。[13][14]

1945年8月苏联解放千岛群岛，将日本居民全部驱逐。由于地处苏美、苏日对峙前线，当地驻军规模曾一度超过万人。[15](P229,247)同时，苏联加大移民力度。1949至1952 年苏联对加入千岛群岛集体农庄人员每人提供2000 卢布补贴，携带家属亦可获得300 卢布补贴。[16]至1989年千岛群岛居民增加到29000余人，主要从事林业、渔业生产。[17]至苏联解体前夕，千岛群岛人口密度已远高于远东其他地区。[18]同时，苏联对破坏自身主权的活动十分警觉。1945至1976年间，苏联以“越境捕鱼”为由扣押日方船只数量多达1534艘，先后扣押了12742名日方渔民，[19](P225)管理之严格可窥一斑。

由此，千岛群岛成为苏联在冷战期间确保鄂霍次克海对美日闭锁态势的关键，得以在海军舰艇数目、吨位皆落后美日的情况下，有效地维护其海洋权益。发挥相关岛屿政治与安全功能对苏联区域安全布局起到了重要的支撑作用。当然，这种功能侧重导致千岛群岛未能发挥邻近日本市场的优势，对中央政府补贴依存度过高成为当地经济发展的核心问题。[20]

苏联解体后，千岛群岛民生供给出现较大缺口。群岛所属的萨哈林州人均发电量只有4175千瓦时，只相当于俄罗斯人均发电量的58%。在农业方面，当地只能植马铃薯和蔬菜，肉类、牛奶自给率只有50%～60%，粮食完全从外地调入。[21]1991年冬季，千岛群岛居民不得不依靠日本援助应对食品短缺，1993年甚至出现了日本向争议岛屿提供燃油的严峻状况。[22]受此影响，边民回迁问题更趋严重。至2010年，千岛群岛人口下降到1.5万人左右，仅相当于苏联时期人口的50%。俄军在千岛群岛规模也萎缩至3000人，装备老化问题严重，对美日威慑能力显著下降。在大国兴衰过程中，主动收缩防卫边界是国家节制扩张成本的常用手段。[23]然而，对千岛群岛的控制事关俄与日美博弈大局，边民回迁无疑会削弱俄在相关岛屿的管理力度，降低其区域影响力。鉴于此，俄罗斯在发展千岛群岛经济、扭转当地民生凋敝情况的同时，提高对美日遏制力度，巩固在争议领土问题上的绝对主导地位。

表1 俄罗斯发挥千岛群岛边界功能的阶段性演进

结合俄罗斯领导人表态、政策文件及相关举措，本文认为2015年以来俄罗斯对千岛群岛政策着重突出俄日边界“经济功能”，通过设立“超前发展区”塑造“发展型边界”，发挥当地邻近日本且资源丰富的优势，激活相关岛屿经济活力。同时，俄加强当地军事部署，确保太平洋—北极通道安全，通过明确美国在领土问题解决方面发挥的负面作用，影响美日合作议程，发展千岛群岛新的“安全功能”。最后，俄罗斯通过加强对日合作监管，改善基础设施，维持岛屿定居民众规模，巩固对争议岛屿的管理，并取得一定收效。

三、俄罗斯发挥千岛群岛“经济功能”的政策内涵

苏联解体前后千岛群岛与日本互动有所增加，千岛群岛与北海道曾就医疗救助、原岛民扫墓及两地民众免签入境达成一系列合作协议，这些合作框架促使千岛群岛呈现向“边贸型边界”方向发展的趋势。[24]在此基础上，2015年以来俄着力发挥千岛群岛“经济功能”，通过设立特殊发展制度，开放内外经济要素特别是日本商业活动进入岛屿，提高当地经济活力。

(一)打造“超前发展区”：制定培育俄日边界“经济功能”的“路线图”

2015年，梅德韦杰夫总理视察千岛群岛期间提出建立涵盖择捉岛、国后岛，以发展渔业、旅游业为主的“超前发展区”。同年，俄联邦发布《千岛群岛社会经济发展目标规划(2016—2025)》，明确了相关区域经济制度创新方向。以此为指导，在萨哈林州已拥有两个“超前发展区”的情况下，联邦政府编列拨款约10亿美元，用于千岛群岛“超前发展区”建设需求。[25]

根据规定，入驻远东“超前发展区”的企业无需缴纳增值税、进口生产所需的原材料、工程和服务等商品税；无需向联邦预算上缴所得税；投资5 年还将免征土地税、利润税和财产税；10 年向地方预算缴纳的所得税减至5%，此后增幅不超过10%；10 年内免征矿产资源开采税；入驻企业享受7.6%的优惠保险金，大大低于现行的30%。[26]2017年8月23日，联邦政府批准在千岛群岛建设超前经济发展区，为启动对日经济合作创造了制度条件。

规划要求“提高千岛群岛活力，促进社会经济发展，提升当地消费者购买力，改善运输和社会基础设施，为加工业发展创造条件”[27]。显然，俄罗斯开发千岛群岛的规划突出服务经济发展需求，着眼于发挥千岛群岛地缘竞争优势及自然资源，培育经济增长的区域发展新模式。该规划的公布标志着俄罗斯已将培育“经济功能”作为对千岛群岛政策的关注重点，相关基础设施建设的服务指向性更加突出，为千岛群岛引进外资，改善当地民生提供了明确的发展路线。

(二)吸引外资参与经济合作：提高千岛群岛开放程度，打造“发展型边界”

尽管日本在克里米亚危机后参与欧美对俄经济制裁，梅德韦杰夫总理在2015年视察千岛群岛时依然表示欢迎其参与争议岛屿开发，从而为俄日经济合作启动创造了条件。次年12月普京总统访问日本，此后两国领导人互访频繁，为俄日经济合作营造了良好的氛围。以此为背景，俄将日本定位为千岛群岛旅游、水产品加工的主要消费市场，推进与日本在争议海域的合作项目，并使之与千岛群岛发展规划相对接。

具体内容包括：由萨哈林州与日本企业合作，在择捉岛、国后岛建立养鸡场。[28]2017年9月，普京总统与安倍首相宣布两国在千岛群岛开展水产养殖、温室农业、垃圾处理和旅游领域、海产品捕捞、风力发电等合作项目。[29]随后，两国围绕为边民提供远程医疗服务，在千岛群岛种植草莓启动联合研究。此后，俄方养殖的扇贝、海胆等产品得以大量出口日本，对岛内经济起到了一定的刺激作用。

同时，俄罗斯积极扩展经济合作对象，分散千岛群岛对日经济依赖。2017年俄罗斯电信选择华为承担“萨哈林岛—千岛群岛”水下光纤通信线路的勘察设计与承包工作。[30]为解决色丹岛水产养殖的电力问题，俄罗斯引入美国卡特彼勒公司参与的柴油发电站建设项目，韩国企业也参与色丹岛港口设计，以及幼儿园和小学等设施建设工程。[31]为扩大招商力度，远东发展部部长加卢什卡强调“外籍投资者也能与俄罗斯人一样的条件利用特区(色丹岛)”，显示千岛群岛开放幅度已超越俄罗斯其他地区。[32]

结合此前日本企业参与哈巴罗夫斯克国际机场建设项目搁浅的情况，可以发现俄罗斯刻意将日方摒除出基础设施建设范围，显然意在防止日本利用合作之际钳制俄方维权行动。此外，俄方多次开拓千岛群岛水产消费市场，并吸引各国游客参观当地旅游资源。2017年9月，副总理特鲁特涅夫暗示没有日本也要开发南千岛群岛。[33]显示俄罗斯对俄日关系冷却导致千岛群岛经济活动搁置已有防范。换而言之，俄方对千岛群岛的开发并不以俄日关系的改善作为前提，显示其对发展相关岛屿是一种基于长期需求的战略部署，也为中国参与相关建设提供了机遇。

四、俄罗斯发展千岛群岛“安全功能”的政策内涵

近年来，北太平洋地缘格局受美俄北极竞争加剧影响更趋复杂。有鉴于此，俄罗斯着手强化在千岛群岛军事部署，隔断美日向鄂霍次克海与白令海渗透，掩护俄太平洋与北冰洋通道安全。同时，俄着力揭穿美国在领土问题中扮演的负面角色，通过分化美日立场，降低美日同盟对自身的安全压力。

(一)掩护太平洋—北极航道安全：打造威慑美日的跨海域战略“突出部”

2016年5月，俄东部军区司令谢尔盖·苏罗维金上将表示：“发展萨哈林岛、千岛群岛和北极的军事基础设施是2020年前的优先国家任务。”[34]由此，俄罗斯对千岛群岛的军事建设、活动进入高潮。在军事部署方面，俄罗斯扩大千岛群岛部队规模。2017年2月，国防部长绍依古宣布将在当年恢复千岛群岛1个师的部署。[35]国防部还对千岛群岛北部的松轮岛进行考察，评估建立军事基地的可能性。此外，俄罗斯在国后岛部署射程为130公里的“舞会”导弹，在择捉岛部署射程为300公里的“棱堡”导弹，形成对北海道东北地区的双重火力覆盖，巩固对根室海峡的绝对控制，以求反制美国在太平洋部署中程弹道导弹的计划。

同时，俄罗斯加强了千岛群岛周边军事活动频率。2016年以来，俄军每年都会在争议岛屿举行两次军事演习，对美日针对性十分明确。俄舰队在千岛群岛周边调动规模也有所扩大。2018年9月3日，俄海军28艘舰艇经宗谷海峡横穿鄂霍次克海，刷新了冷战结束后单次穿越该海峡的舰艇数量纪录。[36]俄罗斯军机出现在日本周边地区的频率也维持在每年350次左右。

考虑到美俄在白令海军机对峙事件不断增加，在千岛群岛的军事部署与北极安全挂钩成为俄罗斯对俄日边界安全功能的重要发展。俄方专家甚至已将千岛群岛的战略价值与加里宁格勒相提并论。[37]俄方举动加强了对日本及驻日美军的威慑能力，有力捍卫了俄罗斯在争议岛屿的主权立场。更为重要的是，俄通过将千岛群岛的军事措施服务于跨域区沟通的战略目标，充分发挥了千岛群岛突出的地缘位置，隔绝美日在北太平洋—北极互动，从而赋予俄日边界以全新的安全内涵。

(二)揭示美国的负面作用：将俄日边界问题转化为影响美日合作的“突破口”

冷战期间，美苏关系的升温与冷却始终决定着苏日关系的发展进程。普京总统对此有着深刻的理解，从而为千岛群岛的安全功能赋予另一内涵，即通过公开揭露美国在日俄领土问题解决进程中的负面作用，分化美日同盟，降低自身安全压力。

一方面，俄罗斯领导人主动揭示美国在俄日谈判中所扮演的负面角色。2016年12月，普京总统在回应日本记者提问时，直言正是因为杜勒斯在1956年威胁日本如果在领土问题上擅自与苏联妥协，将考虑拒绝其收回琉球群岛管辖权的诉求，导致苏日和约落空，苏联向日本移交齿舞、色丹两岛的动议搁置，指出：“鉴于日美特殊关系及《美日安保条约》的承诺，我们不知道这些关系将如何发展”。[38]此外，外长拉夫罗夫也在各种场合揭露美国在俄日合作中扮演的负面角色，明确指出美日同盟对俄日关系改善的限制作用。[39]

另一方面，俄罗斯明确指出美国在日本驻军权是导致俄方无法在领土问题上妥协的重要原因。为解除俄方顾虑，安倍政府曾在2016年尝试说服美方，保证一旦完成争议岛屿交割，将不会在日方接收区域驻军，但未能实现。为此，普京总统与安倍会晤后明确指出，理论上存在俄日移交争议岛屿后美军进驻的可能性，强调“(争议岛屿)出现军事基地或反导系统——对我国来说这是绝对不可接受的”[40]。通过明确立场，俄罗斯将俄日合作可能出现的搁浅与美国扮演角色挂钩，成功地将相关议题转入到美日内部协调。

值得注意的是，此次俄日关系升温的最大特征在于其外在的制约因素——美俄关系自2014年以来始终未能走出低谷。通过与日本的沟通，俄罗斯成功地将自身强化对争议岛屿的安全顾虑与美俄博弈挂钩，促使日方认识到领土问题的解决和自身能否与美国保持距离关系至关重要，有利于拉开争端当事国与其他利用争端谋求私利国家之间的距离，有效地揭露了美国利用争端影响俄日合作进程的用心，削弱了美日同盟对自身的压力。

五、俄罗斯巩固千岛群岛“政治功能”的政策内涵

就动机而言，日本启动对俄经济合作旨在为解决领土问题创造条件，提高千岛群岛对日经济依赖，巩固国内民众对收回“北方领土”的信心；通过建立“特别制度”使争议岛屿与俄罗斯远东其他地区产生疏离感；降低当地民众对“领土移交”的反感。因此，俄罗斯在启动与日本合作时采取了一系列措施，防止日方削弱千岛群岛既有的边界“政治功能”。

(一)改善各岛基础设施：将争议岛屿建设成动员民众支持本国主权立场的“宣传板”

《千岛群岛社会经济发展目标规划(2016—2025)》强调将相关岛屿“变成现代化俄罗斯领土，让民众过上舒适生活”[41]。针对居民所面临的交通难题，规划强调建立定期货运和客运服务，改善岛屿进出条件。内容包括建立以客货轮渡及直升机群为主体，联系千岛群岛与萨哈林岛，大陆和堪察加半岛交通系统；重建库纳施尔岛道路设施；更新灾害评估和预报系统；确保千岛群岛的电信网络通信；在国后岛、幌筵岛、择捉岛和色丹岛建造现代化住房和公共设施；实现千岛群岛能源基础设施的现代化。总体而言，规划内容问题针对性较强且项目规模有限，有利于短时间取得一定成效。

此外，联邦政府增加了对当地民生用地的供给，提高民众定居千岛群岛的吸引力。萨哈林州取消国后、择捉和幌筵岛边防区制度，58块军用土地转入民生用地。[42]同时，远东发展部宣布千岛群岛适用“远东土地1公顷免费赠送”计划，即申请人在土地获得有效开发的情况下，申请人五年后可以将土地转为私有，从而提高相关岛屿对居民的定居吸引力。以此为保障，仅奥斯特罗夫诺伊公司(Gidrostroy)就在色丹岛投资了74亿卢布(约合人民币8.3亿元)，并招聘700多名新员工。[43]相关政策收效显著。

在国际关系实践中，在争议地区屯驻居民，不仅有利于实际控制方反制主权竞争方的渗透行为，还可通过对相关地区资源开发，凸显争议区域对本国经济价值，提高民众对本国主权诉求的认同基础。从这个意义上审视，边界经济功能与政治功能尽管有所差别，却在实践层面紧密相关。因此，俄联邦积极改善千岛群岛居民交通、居住、通信条件，吸引更多民众留在边疆，确保争议领土的俄罗斯“属性”，展示本国经营千岛群岛的坚定立场，提高千岛群岛在国内媒体的能见度，为争取国内民众对政府主权立场的支持具有不可忽视的意义。

(二)坚持对俄日经济合作的主导：将合作转化为向日本社会传递俄方主权立场的“扩音器”

首先，俄罗斯在双边经济合作方向上拒绝与“领土交换”挂钩。早在两国经济合作启动前的2016年5月，普京就强调领土问题不仅独立于经济合作，且与缔结和平条约也无关。[44]此外，外交部长拉夫罗夫、总统新闻秘书佩斯科夫也在不同场合否认任何将争议岛屿移交日本的可能性。[45]

其次，俄坚持在合作范围上突破“争议岛屿”局限。在2016年10月的磋商阶段，俄方提出68项对日合作项目，范围涵盖俄全境。11月4日，日本经济产业相世耕弘成与俄罗斯远东发展部长加卢什卡就日本对远东地区投资18项总价值高达150亿美元的合作项目达成一致后，俄方才在12月宣布启动在千岛群岛与日方的经济合作。通过主导经济合作范围限定，俄方将投资远东作为允许日方参与千岛群岛经济活动的前提，打破了日本将争议岛屿“特殊化”的意图。

最后，俄罗斯坚持在合作进程中防控任何破坏自身主权的行为。俄官员多次强调共同经济活动必须基于俄法律实施。此后，俄罗斯多次对违反其捕捞规定的日本渔船进行处罚。俄罗斯还在千岛群岛部署“海雕”无人机，防控相关海域的非法捕鱼行为。[46]2018年7月，俄方以携带相关设备需经联邦政府批准为名，没收陪同原千岛群岛日方居民扫墓的日本政府人员及随行媒体记者卫星电话。[47]2019年1月，针对安倍有关领土归还及俄日战时财产损失索赔问题等言论，俄方也进行了坚决的回击。[48]对日本破坏主权行为的警觉不言自明。

综上所述，新时期俄罗斯对千岛群岛的“政治功能”，集中于监管日方在经济合作中的越线行为，避免两国经济合作造成其在争议岛屿管辖权的虚化。相关举动有效地巩固了俄罗斯对千岛群岛的绝对主导地位，对俄罗斯在相关海域的开发起到了有效的保障作用。更为重要的是，借助于对在争议岛屿经济合作进程的主导，俄罗斯将自身坚定的主权立场传递到日本社会内部，使日本民众认识到领土问题的复杂性，从而巩固在主权问题上对日本的优势。

六、俄罗斯调整千岛群岛政策的效果评估

2015年以来俄罗斯对千岛群岛政策调整总体实现了其预期目标，千岛群岛经济活力有所增加，当地投资规模显著扩大；俄方在千岛群岛的军事部署对美日威慑作用持续加强，有力掩护了俄太平洋、北极航道畅通，通过揭露美国的“负面角色”，俄在一定程度上降低了日方对自身在千岛群岛加强防御所带来的敌意。同时，俄在千岛群岛民众居住、交通条件均有所改善。然而，提振各岛经济活力，提升民众在争议领土定居积极性仍然是俄对千岛群岛管理的长期课题。

(一)“经济功能”政策效果：各项建设进展顺利，长期成效有待观察

目前，俄《千岛群岛社会经济发展目标规划(2016—2025)》的前期成果已陆续显现。2018年择捉岛温泉旅游设施、新建住宅区及学校陆续竣工，次年2月，色丹岛光纤网络竣工。梅德韦杰夫总理当年视察期间对该岛近年的发展成效多有肯定。[49]在旅游经济方面，自2016年以来，择捉岛已先后接待了韩国、英国、瑞士、新西兰以及中国香港地区游客。[50]在渔业生产方面，多家水产品生产企业已投入生产。千岛群岛出现了自苏联解体以来难得的发展机遇。

2019年 5月15日，俄罗斯远东与北极发展部宣布将增加在千岛群岛实施的经济特区项目。除色丹岛外，还将在北部的幌筵岛推动水产、观光等规模达到总额6.6亿卢布(约合人民币7033万元)的4项投资。[51]梅德韦杰夫总理视察择捉岛时还要求财政部、经济发展部、远东与北极发展部及萨哈林州加强协调，考虑利用包括税收制度创新等政策激活当地经济。[52]联邦政府显然对目前千岛群岛的发展状况较为满意。

然而，上述商业活动及其投资的成效依然有待观察。以旅游项目为例，迟至2019年10月，千岛群岛方才接待第一个日本旅行团40余人，这显然与当地旅游产业发展需求相距甚远。日本国内对领土问题解决鲜有进展的批评声音也有所升高。在此情况下，日方坚决反对俄方关于经济合作人员必须携带护照的要求，俄日合作开发争议岛屿的前景依然不甚明朗，限制了外来经济资源参与千岛群岛开发的规模及深度。在新冠肺炎疫情肆虐全球与日本释放核污水的情况下，外资参与千岛群岛建设的积极性显然无法在短期内获得显著提高。

(二)“安全、政治功能”政策效果：俄对千岛群岛安全、政治需求基本实现

俄方在千岛群岛的军事部署有效地巩固了其地缘利益，确保了北极—太平洋航道安全。一方面，美国正加紧在亚太部署“反导系统”，为拦截“从朝鲜发射到美国的导弹……(防空系统)必须从北海道更往东北部的一个地点进行导弹发射”[53]。俄罗斯在千岛群岛军事部署阻断了美国反导系统链条，对平抑美国的技术优势起到了重要作用。另一方面，面对美国谋划在亚太部署中程导弹的图谋，俄罗斯在千岛群岛部署“棱堡”“舞会”等导弹系统确保了美日海上力量无法向鄂霍次克海渗透，并通过控制叶卡捷琳娜海峡(日称国后水道)，保障了太平洋舰队至北极航道的畅通，为俄罗斯加强在白令海及其周边存在提供了稳定的前哨。

就其前景而言，随着俄方在白令海—堪察加半岛—千岛群岛防线现代化进程的完成，其对美国在北太平洋—北冰洋一线的优势强化形成有效反制。在美国将海空力量集中部署于“印太”的情况下，俄罗斯在千岛群岛的军事部署可以在一定阶段内确保自身与美国的邻近海域博弈处于相对优势，确保其在鄂霍次克海的绝对主导地位。

与此同时，在边界的“政治功能”方面，俄方对千岛群岛相关举措不仅有效地捍卫了自身主权，也大大降低了日方反弹力度。主权作为“一定领土范围内出现的一种集中的权力……高于该领土范围内的其他力量”[54](P342)。存在主权争端的双方通常对竞争对手在争议地区任何行动都会加以反制。然而，普京政府抓住了日方急于扩大对争议地区影响的心理，通过开放日方企业参与千岛群岛经营，开拓了产品外销市场，又利用明确美方所扮演的负面角色转移日方对自身维权措施的关注，避免两国合作搁置。在此状态下，日方对俄罗斯在千岛群岛开发及维权措施所表达的抗议已流于形式，日本社会也体认到俄方坚定的主权立场，俄方对合作节奏的把握更趋稳固。

从俄罗斯自身来看，提升民众定居的积极性仍是一项长期工作。在联邦政府政策鼓励下，俄罗斯国内出现重新审视千岛群岛经济发展机遇的风潮，截至2017年3月，萨哈林州共收到600余份领取千岛群岛“一公顷”土地的申请。由于千岛群岛地缘条件限制，制度创新所带的红利依然有待于区域整体市场环境的改善。换言之，在远东地区经济活力未能获得根本性改善的情况下，千岛群岛经营活动的可持续性不容乐观。扭转千岛群岛人口下滑趋势依然是俄联邦及地方政府的核心任务。

七、结论

俄罗斯凸显千岛群岛边界经济功能，捍卫国家主权的实践，为中国捍卫海洋权益、开发海洋资源，乃至于构建面向邻近各国的海洋命运共同体提供了有益的启示。从主权争议各方互动来看，领土争端是否激化很大程度上取决于争议各方的威胁认知，而非对方所采取维权及经营活动。实际上，领土争端的存在并不必然成为东北亚各国关系升温的障碍。只有当彼此视之为主要安全威胁时，领土争端才可能成为各方动员国内资源的议题而升温。就实践层面而言，在不影响主权的前提下，通过制度创新方便边界两侧人员、资金、信息流通流动，动员本国社会力量参与边疆建设，激活当地经济应成为实际控制方边界政策的重点。

就战略层面而言，我国虽与邻近各国存在着海洋争端，但除日本外其余各国并未将我视为战略威胁。在新冠肺炎疫情扩散、全球经济不确定因素增加的大背景下，拓展海洋经济的合作探索，有利于构建起由邻近各国合作的新平台、新机制，进而压缩域外大国介入争端，逞其霸权私欲的活动空间。从这个层面审视，俄罗斯对千岛群岛俄日经济合作的推进，对我国调动周边国家参与南海建设，降低邻近各国参与美国“印太”战略布局的深度具有一定的借鉴性。

正如前文所述，受俄罗斯调整千岛群岛边界功能的影响，无论是增加外资吸引力，还是在改善民生的基础设施建设方面，中国均可以加强与俄方合作。当前，日本政府积极配合美国“印太战略”，在南海、台湾及钓鱼岛问题上对我国施加压力。考虑到美日在东海、南海合作日渐紧密，为更好地管控争端发展方向，避免局势失控，中国有必要另辟蹊径加以反击。实际上，俄方也曾向中方提出参加千岛群岛在内的萨哈林州渔业合作项目。[55]考虑到俄罗斯对千岛群岛的经营前景及中国参与北太平洋—北极事务的战略需求，中国可以考虑支持本国企业在旅游、渔业等产业参与千岛群岛经济建设，鼓励辽宁、山东等省份与萨哈林州开展地方交流，探索与俄方在千岛群岛及其周边地区展开对北太平洋海域的渔业、自然灾害预防、地质气象等联合研究项目，并可针对日本核废水排放与俄方成立联合监测站，监控相关水域影响，为我国打造开发“冰上丝绸之路通道”，深入参与北极事务的战略节点创造条件。