小区体征：城市社区治理指数的底层逻辑

张晓栋 熊易寒

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

一、 问题缘起

城乡社区是中国社会治理的基本单元，城乡社区的治理与建设直接关系着群众的切身利益与城乡基层的和谐与稳定，历来受到党和国家的高度重视。国务院于2017年制订并出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出要健全、完善城乡社区治理体系，充分发挥基层党组织领导核心作用和基层政府主导作用，统筹社会力量，注重发挥基层群众性自治组织的基础作用，不断提升城乡社区治理水平，补齐城乡社区治理短板。

新中国成立以来，我国构建起区、街道、居委会三级城市基层政权组织体系，城市居民委员会开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷等工作，为社区建设奠定了基础。近年来，我国社区治理方式由政府管理向协商共治转变、社区服务内容由政务向居务转变、社区参与由被动向主动转变、社区联动由松散向紧密转变，社区治理主体日趋多元化，治理体系日益复杂化。(1)向德平、华汛子：《中国社区建设的历程、演进与展望》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第3期。

然而，当前中国城市社区建设仍然面临诸如治理主体失衡、治理体制欠缺、服务供需失调等诸多困境，城区的快速扩张又导致了社区空间的破碎化与公共空间的拥挤化。(2)杨磊、刘建平：《中国城市社区建设的困境及转变路径——基于社会空间的分析视角》，《武汉理工大学学报》(社会科学版)2014年第5期；陈燕、郭彩琴：《中国城市社区治理:困境、成因及对策》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2016年第6期。在经济发达、人口稠密的超大城市(3)根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城市常住人口1000万以上的城市为超大城市。目前我国共有北京、上海、广州、深圳、天津、重庆6个超大城市。中，社区治理中的矛盾与问题也更为突出。如何完善社区治理，及时、快速发现治理中的痛点难点变得尤为重要。如果可以建构一套实时、动态的社区治理指数，这个指数如同人体的生命体征，能够准确地反映人体的健康程度，那么，社区治理就实现了现代化、科学化。

社区治理指数实现了对治理情况的量化衡量与比较，为客观反映小区治理现状、明确发展方向提供了更为直观的评估手段，其直观、简便、可操作性强的特点使其成为定位社区治理痛点、实现精细化社区治理的理想工具。自住房商品化改革以来，城市小区呈现出阶层聚居的特征，同一小区业主内部的社会经济地位趋同，不同阶层在居住空间上出现明显的分化与区隔，城市社区治理呈现出较高的差异化与复杂化特征。如何在资源禀赋、区位条件相去甚远的小区之间进行科学有效的横向比较已经成为一个亟待解决的重要问题。

另一方面，随着信息技术的高速发展，以大数据、云计算、人工智能为代表的新技术已经开始在社会治理领域崭露头角，成为治理现代化、智慧化的重要媒介，为城市社区治理模式的创新提供科技支撑。大数据驱动下的智慧化治理强调数字化与互动性，通过对海量社会治理数据的高效搜集、处理与分析，进而感知事件态势的演化过程，实现态势感知与预警功能。在科技赋能的背景下，社区治理指数也需要实现快速、可互动的智慧化升级，由单一的评测工具向兼具风险预测功能的社区治理助手转型。

二、 文献梳理

世界银行于1996年提出了“世界治理指数”(WGI)，从公民表达与政府问责、政治稳定与杜绝暴力、政治效能、监管质量、法治和腐败控制等六个维度对全球215个国家和地区进行评分与排名。WGI的提出成为国际治理评估研究的主要开端。此后，治理指数的概念逐渐成熟，评价维度不断丰富，指标设计不断细化。截至2006 年，根据世界银行的统计，可供使用的综合治理指标已经达到140余种。

总的来说，治理评价研究主要呈现出两个特征：(1)评价体系的构建多由各类国际组织牵头；(2)研究主要集中在国家层面的国际比较，关于社区等微观层面的讨论较少。在这种模式下开展的研究常从第三方视角出发进行跨国横向比较，研究结果具有较强的通用性，不同国家可以在一个通用的尺度下衡量各自治理状况。然而由于国际组织的业务通常有所限定，其研究也往往具有较强的目的性，所选取的维度主要集中在某一专业领域；(3)虽然近年来大数据的发展为这一领域的研究注入了活力，但治理指数体系研究在近年的西方学界仍较少被涉及，已有的研究也主要关注社会安全、社会公平、参与治理等特定环节的绩效评估，较多聚焦微观而缺少足够的宏观视野。(4)Jeroen Boelhouwer, “Social Indicators and Living Conditions in the Netherlands,” Advances in Quality of Life Research 2001 (2002): 89-113.; Anona Armstrong, and Ronald Francis, “Social Indicators-Promises and Problems: A Critical Review,” Evaluation Journal of Australasia 3.1 (2003): 17-26; Goran Hyden, Julius Court and Kenneth Mease, “Making Sense of Governance: The Need for Involving Local Stakeholders,” ODI Discussion Paper (2003); Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, “The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues1,” Hague Journal on the Rule of Law 3.2 (2011): 220-246; Enrico di Bella, Lucia Leporatti and Filomena Maggino, “Big Data and Social Indicators: Actual Trends and New Perspectives,” Social Indicators Research 135.3 (2018): 869-878.

我国的治理评估研究起步于20世纪末本世纪初。俞可平在《中国治理评估框架》中提出了包含12个维度的评价指标体系(5)俞可平：《中国治理评估框架》，《经济社会体制比较》2008年第6期。，建立了一套在我国语境下评价现代国家治理体系的原则性纲要。之后，俞可平团队又发布了更为完善的中国社会治理评价指标体系(6)“中国社会管理评价体系”课题组、俞可平：《中国社会治理评价指标体系》，《中国治理评论》2012年第2期。，设立了人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与等6个评价维度各异的二级指标及35个三级指标。国内政治学与公共管理学界从体系、能力、文化等多方面入手，将静态评估与动态评估相结合、客观评估与主观评估相结合，不断完善国家治理评估指标，改进国家治理评价体系。(7)何增科：《中国治理评价体系框架初探》，《北京行政学院学报》2008年第5期；包国宪、周云飞：《中国公共治理评价的几个问题》，《中国行政管理》2009年第2期；陈志勇、卓越：《治理评估的三维坐标:体系、能力与现代化》，《中国行政管理》2015年第4期；杨琛、王宾、李群：《国家治理体系和治理能力现代化的指标体系构建》，《长白学刊》2016年第2期。

地方治理评估研究也逐步细化，针对省市一级的研究主要关注社会保障、社会安全、公共服务、公民参与、党建引领等维度，构建更为细致、微观的治理指数体系。(8)施雪华、方盛举：《中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计》，《政治学研究》2010年第2期；过勇、程文浩：《城市治理水平评价:基于五个城市的实证研究》，《城市发展研究》2010年第12期；南锐：《精细化视角下省域社会治理绩效的组合评价——基于29个省域的实证研究》，《北京交通大学学报》(社会科学版)2017年第4期；田发、周琛影：《基于因子分析法的省域社会治理水平评估》，《北京邮电大学学报》(社会科学版)2017年第2期；张锋、罗翔：《特大城市社会治理评估体系构建研究——以上海为例》，《城市发展研究》2018年第9期。治理层级越高，治理目标越侧重公平性、合法性；而治理层级越低，治理目标越侧重社会效率。(9)郁建兴：《辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理》，《光明日报》2019年9月11日。在区县、街镇、社区层面，治理评估的颗粒度更加精细，对具体社会事务、社会问题的处置能力和治理效果所占的权重相应增大，也更为强调市场、公民、社会组织等主体在治理过程中的参与。(10)樊红敏、张玉娇：《县域社会治理评价体系:建构理路与评估框架》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2017年第1期；陈丽君、郁建兴、董瑛：《中国县域社会治理指数模型的构建》，《浙江社会科学》2020年第8期。

总体而言，微观单元特别是社区层面的治理指数研究相对较少，尚处在起步阶段。以往的社会治理指数，往往具有以下不足：(1)追求全面，有欠精准；(2)偏重静态，动态不足；(3)数据库的结构单一，采集的数据不具有预测功能和预警功能；(4)指标设计中较少考虑参评对象的异质性。传统的社会治理指数的构建往往依托于专门的大规模数据采集与问卷调查，不仅成本高昂，且容易给社区工作者带来额外负担，其本身采集数据的过程也非常冗长，指数维度的丰富度与更新的频率往往成反比。由于指数不是基于实时动态数据，故往往滞后于实际工作的需要。此外，传统治理指数设计中极为依赖的各类社会经济统计数据也难以应用在社区治理评测中：其一，此类统计数据的颗粒度较大，通常无法细化到小区层面；其二，此类数据天然偏向禀赋优渥的小区，在“千区千面”的社区治理领域中难以实现科学的测量。

三、 城市社区治理指数的构建目标与路径

城市社区具有高度的异质性与复杂性，如何才能对这些千差万别的社区进行横向比较，如何才能科学地评估社区治理的质量？随着中国超大城市的数字化转型，动态化的城市运行数据已逐步融入城市常规治理和应急管理，治理评估研究也应当及时跟进数字化转型的大趋势。然而，现有的治理指数往往偏重静态且成本高昂，使得传统治理指数设计呈现出“定期体检”式的特征，面面俱到却缺乏灵活性与时效性。

本文基于上海市浦东新区的案例构建了一套以“小区体征”为设计核心的城市社区治理指数，通过挖掘与发现“体征”，在测评小区治理绩效的同时也为小区勾勒出一幅专有的“社区画像”，从而对高度异质性的城市社区进行科学的评价与比较。同时，依托大数据平台，以数据的可及性、时效性为标准对“小区体征”进一步筛选，提出一套“健康监控”式的治理评价解决方案：轻量、灵活，且能常态化运作。

本文设计了数量合理又覆盖全面的子指数，避免面面俱到所导致的系统臃肿与数据更新困难。首先，本课题尽可能采用实时动态数据，而不是静态数据；其次，把线上生成的数据与线下采集的数据结合起来，尽可能采用自动生成的第三方数据，而不只是传统的统计方式归集的数据；再次，形成更加简洁、具有预见性和可比性的指数体系；最后，社会治理指数应当基于对社区的分类研究，寻找不同类型社区的痛点，而不是建立一个单一的指数。指数体系包含普遍化指数和类型化指数，各个指数具有科学性和稳定性：一是要直接考察社区的治理能力；二是要具有较强的可复制性和可比性；三是综合宏观、中观和微观三个层次。

围绕“小区体征”，社区治理指数的构建路径如下：

第一，先进行小区分类，再进行指数构建，最后是指标测量。浦东新区各类小区形态复杂，房屋性质和特征千差万别。截至2019年底，浦东新区共有各类小区2790个，总建筑面积1.78亿平方米(占全市总量的26%)，总户数194.8万户。其中，老旧住宅小区建筑面积3669万平方米，小区数1200个；商品房小区建筑面积1.4131亿平方米，小区数1590个。科学的分类不仅可以提高小区之间的可比较性，也有助于提高指数的精准度。

第二，动态数据与静态数据相结合。静态数据反映了小区的结构性特征，而实时动态数据则反映了小区治理的发展趋势。静态数据有利于我们理解小区的基本体征，动态数据则突出了社区治理指数的预测和预警功能。

第三，线上生成的数据与线下采集的数据相结合，问卷调查数据与观测数据相结合。一方面，充分利用社区云、城运中心、大数据中心、联勤联动、12345、110等平台的数据资产；另一方面，在体系构建阶段本研究也将采用深度访谈、问卷调查等方法收集第一手数据，但实际运行评估阶段中的线下采集数据全部采用现有的权威问卷与评估，避免实施额外的线下数据采集工作。在有条件的情况下，本研究尽量采用自动生成的第三方数据，而不是传统的统计方式归集的数据。

第四，基于对小区的分类研究形成社区治理指数。寻找不同类型小区的痛点，而不是建立一个单一的指数体系。指数体系的设计需要周全估计到各类小区在人口结构、住房性质、区位特征等各方面的禀赋差异，各个指数都应具有科学性和稳定性：既要直接考察社区的治理能力，也要具有较强的可复制性和可比性。

四、 前期调研：城市社区治理中的痛点与难点

从小区分布上看，浦东多个类型小区在街道和镇存在较大差异：(1)大型居住区、各类保障性住房大多分布在镇域；(2)在老旧公房数量上，街道辖区高于镇域；(3)一般商品房和高档商品房的数量，镇域超过街道辖区。我们从浦东新区的各街镇中选取了36个涵盖老旧公房小区、商品房小区、动迁房小区、保障性住房小区等各大类，且具有一定代表性的小区进行了前期调研。前期调研采取深入访谈与问卷调查相结合的方式，一方面对居民、居委会干部、社区民警、社工、业委会成员、街镇干部进行走访，了解相关各方的主观感受，深入评估社区治理现状；另一方面则利用系统性且标准化问卷调查，为社区治理中的难点痛点、居民参与情况、绩效和满意度以及存在的问题等方面获取可横向比较的数据，我们最终回收了19个小区的问卷。

表1 问卷调查对象小区存在的最突出问题

停车难是调研社区中所面临的最突出问题，仅有1个高档商品房小区认为停车目前暂不构成突出问题。因车位稀缺所引发强占车位等停车矛盾也同样严重。在深度访谈中，我们还了解到停车难所引发的连锁问题往往还会延伸至小区之外，例如周边地面道路违章停车，超出了社区治理主体的管辖范围，进一步增大了问题的解决难度。社区人口特征复杂所导致的管理困难则是另一个显著的共性问题，19个小区中的16个都认为流动人口、人户分离、特殊人群等问题显著增大了社区管理的难度。而老旧小区及建造时间较早(一般为20年左右)的其他类型小区则普遍存在着房屋设施老化的问题，共15个小区反映存在不同程度的房屋设施老化问题。

表2 问卷调查对象小区目前的最迫切需求

(续表)

在社区需求这一方面，问卷所涉及的19个社区没有表现出明显的共性，需求差异性较大。各类养老服务成为调查对象小区最迫切需求的类别。随着上海市步入深度老龄化阶段，绝大部分受访小区都对居家养老、养老日托、老年教育等养老服务有较为迫切的需求。绝大部分受访社区已经开展了送餐上门、老伙伴帮扶等措施加以回应，但相比于旺盛的需求，资源缺口还比较大。城市社区在养老服务的需求也溢出了小区的边界，周边医疗设施的缺乏、公共交通“最后一公里”的缺失都会给老人带来诸多不便。此外，以老旧小区与动迁房小区为典型代表，超过七成的小区认为监控、门禁等公共安全设施尚有待加强。政策咨询与法律援助、文体服务项目配备与小区硬件设施的升级也是多数小区的迫切需求。

通过前期调研我们发现，上海城市社区居民日益强大的消费能力、日趋成熟的维权意识、快速增加的老龄人口以及复杂化的人口结构，对居委会“保姆式”治理模式提出了巨大的挑战，社区公共服务体系所面临的压力尤其突出。发现社区治理痛点，实现精准、科学的社区服务供给，建立智慧化、精细化的社区治理体系迫在眉睫。

五、 指标体系构建的科学性论证

设计社区治理指数的难点在于：小区的规模小、数量多，内部的异质性大，要形成一个统一的指标体系极其困难；现有的公开数据库及统计资料极少能覆盖到居村或小区这个颗粒度；政府各部门、各系统的数据资源开放共享机制也尚未完善，“数据烟囱”和“信息孤岛”问题仍然存在。

为了使治理指数不依赖调查问卷且能动态更新，实现健康监控式常态评估的根本目的，我们对各类可获取的既有数据进行了多轮海选，并在以往的学术研究成果基础上进行筛选与去重，初步获得了35项在居村或小区层面兼具可及性与差异性的指标。在9名社区治理研究专家的帮助下，我们结合德尔菲法与亲和图法(KJ法)对所有指标进行了归纳，最终确立浦东新区“小区体征”的四大维度，形成了管理精细指数、社群活力指数、居民满意指数、能力进步指数等4个二级指标。

(一) 管理精细指数

精细化管理和精准化服务是社区管理的发展方向，体现的是社区组织的管理能力和服务水平。小区是推进社会治理精细化的基本单元。小区直接面对群众、服务群众，如何应对居民的个性化需求，做到“千人千面”，实现“绣花一样精细”的管理便显得尤为重要。

本文借鉴国内外大都市社会治理、社区治理领域指数构建的相关经验，整合与评估了问卷调查、实地访谈与深度访谈所获得的数据与信息，为管理精细指数设计了“服务精准指数”及“管理成效指数”2个三级指标，从多方位、多角度综合评价社区组织的管理能力、组织能力与服务水平。

“服务精准指数”重在考察社区工作人员的工作积极性与责任意识。这里所谓的社工是广义上的，包括居民区书记、居委会成员和居委会工作人员。为居民提供个性化、定制化的服务，对社区内部的矛盾冲突进行有效管理，“人”的因素始终是不可或缺的。同时这部分还评价了社区“三驾马车”日常运作的规范化水平，是衡量社区治理现代化、系统化、法制化的标准。“服务精准指数”包含了5个四级指标，从多方面综合衡量了社区工作人员在各类社区工作中所完成的工作量及所体现出的积极性。顾名思义，“管理成效指数”就是对社区整体管理成效的考察。这份“社区成绩单”是衡量城区管理精细化程度的最直观指标，指标设计体现了社区治理“有序”、“干净”、“安全”等全方位要素。“管理成效指数”共包括7个四级指标，对社区内在的、外部的各方面管理成效进行了评估。其中“人口登记准确率”等指标从“有序”维度出发、“垃圾分类绩效”等指标从“干净”维度出发、“是否平安小区”等指标从“安全”维度出发，依托各治理要素对社区管理效果进行全方面的评价；最后，“是否文明小区”等则依托各类现有的权威社区测评体系，对荣获市级或区级文明小区的参评社区加分，为社区评价指数提供专业的第三方数据支持。

(二) 社群活力指数

社区管理水平与社区活力指数是相辅相成的，管理水平越高，社区的秩序与活力就越能够达成平衡。社区越是具有活力，社区管理的质量往往也越高，高频率的互动创造了更多的社会资本及更强的组织承诺。党建活动、志愿者服务、公共空间的活跃度、邻里之间的信任与合作，都体现了社区的活力。只有当居民对小区有了归属感、认同感，积极参与社区公共事务，地理意义上的小区才能转变为社群。社区活力指数包括“党建引领指数”和“居民参与指数”2个三级指标。

“党建引领指数”考察的是社区党组织的规范化运作程度、对群众的组织和引领能力。我们的调研发现，兼具活力与秩序的社区通常都有一个强有力的党组织，党组织能够将社区能力和广大群众紧紧团结起来，并通过志愿活动、社会交换等方式激活居民的参与动机。具体的四级指标包括业委会党组织是否组建、在职党员参与率与党员志愿者占比等等。

“居民参与指数”考察的是居民对小区公共事务的关心与参与，社区的健康运作不仅需要专业化的人员，更需要小区居民的持续关注、参与和监督。主要的指标有是否成立业委会与业委会规范化是否运作、“评议会、听证会、协调会”开展频次、是否制订业主公约等等。这部分的四级指标主要指向了居民的集体行动能力、共同生产的能力。如果一个社区能够主要通过居民的自发行动实现社区公共物品与服务的供给，那么这个社区无疑是极具活力的。

(三) 居民满意指数

坚持以人民为中心，提高人民群众的满意度、获得感、安全感是社区治理的根本。较高的社区满意度往往不仅代表居民对社区管理与社区服务的认可，更能激发居民对社区的归属感，促进社区的良性发展。

居民的满意度取决于两个方面：(1)政府的管理能力和服务水平；(2)小区内部的关系，包括居民与居委会之间、居民与物业之间、邻里之间的关系。高效的社区管理能够满足人们对于美好生活的向往，让居民拥有更高的获得感。

精细化、现代化的社会治理在提升社区满意度上起着至关重要的作用。居民满意指数的影响因素除了硬件设施等社区固有体征的“硬件”因素外，也存在着精准服务、温情关怀、社区认同所带来的“软件”因素。科学的社区管理应能满足人民对于美好生活的向往与需求，让居民拥有更高的获得感。

在居民满意指数部分，本文采用了“主观满意指数”与“客观投诉指数”2个三级指标，从主客观两方面入手，衡量居民对社区管理的满意度。“主观满意指数”包含“家门口服务情况满意度”等3个四级指标，依托面向群众的满意度评价问卷，调查居民对社区管理、社区服务的主观满意度。“客观投诉指数”则包含3个反映居民各类投诉量的指标，包括物业管理纠纷、110报警、12345政府服务热线投诉等。相较于居民对于社区正面的、积极的评价，负面的、投诉性质的回应往往拥有更完善、更客观的数据。特别是随着近年来党和国家大力推广“互联网+治理”、加快大数据部署、深化大数据应用，以“12345政府服务热线”为代表的一大批新平台为“客观投诉量”指标提供了海量优质数据，使基于大数据的分析成为可能。

(四) 能力进步指数

社区之间不仅需要进行横向比较，也需要进行纵向比较。禀赋各异的小区所面临的治理问题自然是各不相同的，但通过不断发现与解决治理痛点，找出符合小区自身特性的治理路径应是所有小区共同的治理目标。经得起时间考验的自我成长与能力进步是实现高水平社区治理的重要证明。

旨在评价小区纵向成长的“能力进步指数”包含“社区韧性指数”与“自我成长指数”2个三级指标。“社区韧性指数”侧重评价小区在面对突发应急情况时的应对能力。“社区韧性”即社区治理体系能承受风险冲击并在非常态下保障治理功能持续的能力，这已经成为基层治理现代化和治理能力建设的重要组成部分；而“自我成长指数”则考察了小区的自我能力的成长。每个小区的资源禀赋、区位条件是不同的，各个小区的发展历程同样存在差异，而小区治理有一定的路径依赖。不仅要考察小区治理的绝对水平和相对水平，还需要考察小区的自我成长。

“社区韧性指数”的核心是小区为非常态冲击下的承受能力与潜力提升所做的努力，包括“应急演练频次”、“宣传培训频次”等指标。“自我成长指数”的核心是小区的“自我成长”，即小区在时间维度上的变化与提升。其中“管理精细指数变化”、“社群活力指数变化”与“居民满意指数变化”依托本指标体系中的另外3项二级指标，体现小区自身在这3个主要维度上纵向的成长。“群众满意度变化”基于面向社区居民的问卷调查，直接反映居民对社区进步的主观感受。“新获区级以上荣誉” 则是小区综合实力的集中体现，反映了小区治理在街镇、区、市乃至全国范围内的相对水平。

六、 浦东新区社区治理指数的测评方法

浦东新区社区治理指数由4个二级指标、8个三级指标与35个四级指标构成(见表3)，并根据每个指标的上、下限阈值来计算指数，也就是无量纲化的测评思路。无量纲化测算不仅使指数具备横向维度，还顾及了参评小区间的纵向比较；既实现了各小区间在指标层面的可比性，又确保了指数评测体系真正体现浦东新区的发展程度与特色。无量纲化的测评思路也被运用于联合国开发计划署人类发展指数、中国社会治理评价指标体系等一系列权威课题研究。浦东新区社会治理指数对一级分类中的老旧公房小区、商品房小区、动迁房小区、保障性住房小区各自独立测评，互不影响，为禀赋相异的各类型社区实现精准测评。

(一) 指标阈值的确定方法

指标上下限阈值的确定，通常有两条路径：一是从所有参评小区数据中确定上下阈值，此方法需预先获得所有数据，体量庞大，缺乏灵活性，不利于后期数据的调整与优化；二是先行随机抽出一部分样本确定上下阈值，此方法可在全面开展评价前先行确定指数体系，更有利于在工作过程中对体系中的各数值进行进一步的调整和优化。本文采取第二种方法，从四个一级分类中随机抽出一部分样本小区搜集数据并确定阈值。例如浦东共有商品房小区1590个，从中随机抽出91个样本小区(95%可信度下置信区间10%)先行收集相关数据，并将这些数据中的最大值与最小值分别顺延10%作为上下阈值。这样的一套上下限阈值系统能很好地体现参评小区在浦东所有小区中所处的位置。

上下限阈值的基期参考值确定采用简单移动平均(SMA)法，即样本小区过去三年数据的平均值。移动平均法擅长消除短期波动，突出长期趋势，使数据变得更平滑，这些特性都有助于指标体系实现科学、连续、长期的评价。

(二) 指标值的计算方法

其中，正指标无量纲化计算公式为：

逆指标无量纲化计算公式为：

在分类指标和总指标的合成上，所有子指标的值相加合成后即为上一级指标的值。在指数合成时需要将评价指标体系中某一类的所有指标无量纲化后的数值与其权重按以下公式计算就得到上级类指标，公式为：

再将指标体系中的所有指标无量纲化后的数值与其权重进行计算就得到社会治理指数，公式为：

(三) 指标权重的设定方法

作为一级指标，浦东新区社会治理指数满分计100分，对于4个二级指标，分别给予25分权重；对于三级指标和四级指标，则采用了平均分配法以确保最终指数构成的多元性与公平性。具体来说，每个二级指标之下的所有四级指标均分其25分权重，相应四级指标权重相加，则获得其上三级指标权重。

最终浦东新区社区治理指数的各指标及其权重，以及指标所采用的变量类型如表3所示。

表3 浦东新区社区治理指数

七、 讨论与结论

社区是最小的社会治理单元，是联系党和政府与人民群众的“最后一公里”，然而以往对于社会治理水平的衡量往往是以区县乃至城市为基本单元。从测量的角度看，实体的规模越大，越容易用简单的指标加以测量；实体规模越小，越需要相对复杂而具体的指标。在基层治理中，一个居委会可能对应着多个小区，而小区之间在房屋形态、居民社会经济地位、物业管理等方面又存在着较大的差异。本研究中浦东新区社区治理指数的建构是为禀赋各异的小区提供一套具有可复制性、可比性、可动态更新的治理评价体系，并可以与各类大数据驱动下的数字治理平台对接，实现常态化运作，进一步提升我国城市治理的精细化、科学化水平。

本文以上海的浦东新区为案例，以城市社区当下所面临的实际矛盾为出发点，以具体社区治理事项为依托构建各级指标，并抛弃了基于问卷调查的传统指标数据收集形式，在现有大数据平台数据资产与现有调查数据的基础上设计了四级共35项、四大类指标，以兼顾现代城市社区异质性与复杂性的科学测评。在不增加基层工作人员负担的前提下，为公共部门提供了一套比较社区治理绩效、定位社区治理痛点的工具。

本文认为，发现和提炼“小区体征”是科学制订城市社区治理指数的基础。基于小区分类和小区体征所形成的社区治理指数不依赖传统的问卷调查，将静态数据与动态数据、线上生成数据与线下采集数据结合起来，不仅可以更加科学、全面地评估社区治理绩效，而且具有一定的风险预测功能，实现定期体检式的评测工具向健康监控式治理助手的转型。本文的治理指数具有“实战管用”的特点，具有较为广泛的应用前景，管理精细、社群活力、居民满意、能力进步等“小区体征”在数字化社会治理的大趋势下具有较普遍的参考价值。结合各地实际情况对四级指标进行相应微调后，可望在其他地区得到应用，对社区治理能力进行科学性评价、系统性考察和综合性诊断。而随着评测对象的不断扩展与运行数据的不断增加，本指数体系也能随之不断改进与迭代，进一步提升测评的科学性、精准性与适应性，形成科研-应用-反馈的良性循环。

以“小区体征”为核心的社区治理指数不仅可以丰富社区治理绩效评估的理论认知，还具有以下实践意义：

首先，有利于科学地评价与考察街镇、居委会、小区三个层次的治理能力和治理成效。对街镇、居委会、小区的考核既要全面，又要精准；既要注重过程，也要注重实效；既要给基层一定的压力，又要避免给基层增加不必要的负担。编制具有动态性特征的社区治理指数，并把小区的体征与能力做一个相对科学的区分，可以全过程地考察基层的运作状况，既看到先进典型的示范价值，也看到后进的进步与改善，从而避免强者恒强、弱者恒弱的评价误区。

其次，有助于社区问题的综合性诊断。社区治理工作通常具有微观性、琐碎性的特点，本研究为社区治理的现状提供了一个全景式、指标式的展现，有利于政府公共部门从整体而不是局部，全方位地对当前社区治理中存在的突出问题加以梳理和诊断性分析。这样的分析不同于经验主义的归纳，而是基于科学分类和系统分析。

最后，有助于促进社区治理创新成果的扩散，形成可复制、可推广的创新模式。社区治理指数基于对社区的科学分类，结合四大“体征”维度下各指数对“社区画像”的勾勒，在一定程度上为超大城市社区提供了一个坐标系和参照系，即本小区属于什么类型，具有什么特征，面临哪些共性问题和个性问题，同类小区有什么样的经验、方法、模式可资借鉴。在多级指标结构与无量纲化测算的支持下，政府公共部门将能快速定位高分社区的成功经验，从而促进成功案例的推广与复制。

必须承认，本研究虽然为我国城市社区提供了一套可长期运作的持续性治理评估工具，但社区治理指数在构建过程中仍然面临数据不足的问题，动态数据所占的比例也有待提高。因此，政府大数据资产的价值更加彰显。即使没有精细至小区颗粒的具体数据，也可以通过大数据清洗、算法构建等方式梳理出可用的元数据。