城市更新助力社区适老化改造

□ 包咏菲

当前，国内城市发展已进入增量开发与存量更新并重的新阶段。践行高质量发展的时代主题，存量提升已经成为共识，城市更新成为实现土地节约集约利用、城市发展转型、城市功能完善、城市品质提升和历史文化传承的重要选择。与此同时，城市社区发展也开始从生存型转向功能型的存量更新时期。江苏是全国较早进入老龄化社会的省份，也是人口老龄化程度较高的省份，老年人口呈现高基数、高增长、高寿龄、多需求等特征。社区作为基本空间治理单元，其老龄化趋势严峻、用地资源匮乏、空间利用低效等特征，加重了养老供需矛盾、制约着社区空间治理效能。老龄化进程的加快导致城市建设开始倾向于创造适宜老年人生活的建成环境。适老化社区成为实现老年人健康生活、就地养老的理想空间。因此，适老化社区改造与城市空间提质增效的有效结合，将成为城市更新响应老龄化城市建设的重要举措。

把握城市更新内涵的新变化

2021年我国常住人口城镇化率已达到64.72%，中国城镇化率已达到历史高点。伴随着城市化后半程的不断深入，中国城市更新潮也同步来临，相比以城市开发建设为主的早期城市化进程，城市更新的目标更多元、路径更复杂。基层对空间美化、精准治理的需求开始井喷、城市更新的资本撬动量大面广，公众积极参与到城市更新的实践中……与此同时，党中央对城市化中后期城市更新战略作出明确顶层设计。实施城市更新行动，是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确的重大工程项目。2021年全国两会期间，“城市更新”首次写入政府工作报告。各级政府也将城市更新视域下社区更新和公众美好生活建构列入发展规划。江苏省“十四五”规划对下一阶段城市更新工作做了详细部署，尤其重视城市功能的发挥和城市品质的提升。今年3月，江苏出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，成立省级工作领导小组，围绕老旧住区宜居改善工程等进行部署。

在高质量发展的时代背景下，推进城市更新要采取渐进式、微改造的形式，遵循城市发展规律，统筹城市空间功能，理顺城市文化脉络。我国城市中存有大量老厂区、老街区、老社区，特别是老旧社区存量巨大，是实现社区居家养老的重要载体和依托。但由于建造年代久远，住区内存在建筑老旧、基础设施落后、服务设施单一、存量空间低效利用等“老龄化”现象。无论从功能配套还是生活环境上，都无法满足数量庞大的老年人未来的基本生活需求。此外，老旧社区内部同时具有高度老龄化的特征，进一步增加了社区空间治理的难度。在城市转向内涵式发展的总体背景下，存量空间资源再配置、既有空间使用效能提升成为核心议题，“双重老化”的老旧社区无疑将成为推进适老化更新的重点。以改善居住环境、应对老龄化社会、增进邻里关系、强调公众参与为目标的渐进式适老化改造是城市更新的一种可持续发展方式。

社区居家养老驱动城市适老化改造

城市人口的老龄化是城市发展的趋势，老年人口的快速增长已成为一种突出的、持续的、全球的社会现象。我国特有的快速城镇化和快速老龄化交织的特征，加之人口老龄化由“未富先老、未备先老”转向“边富边老、即备即老”，老年人服务需求从保障生存型向品质生活型转变的现实，给同步解决面广量大的适老化社会需求问题提出了更高要求。“七普”数据显示，江苏60岁以上老年人口达1850.53万、65岁以上老年人口达1372.65万，占总人口比例分别为21.84%、16.20%，老龄化率达到23.5%，已进入中度老龄化社会。全省常住人口中，居住在城镇人口占73.44%；居住在乡村的人口占26.56%。城市居民老龄化进程加快，促使城市建设开始加快创造适宜老年人生活的环境。老旧社区适老化规划改造对改善老年人的居住环境、提升生活品质，缓解老年人因身体机能衰退导致的生活自理能力差等问题具有现实意义，通过住区的整体适老化规划改造，可以降低老年人在日常生活中面临的不便和危险程度，提升老年人自我照护能力，并减轻子女兼顾工作家庭和照料的压力，促进老人在熟悉、友善、健康、安全和可负担得起的环境中高质量、高品质地持续生活，从而帮助大多数老年人实现居家养老的愿望。

早在2015年，江苏以“居住宜老、设施为老、活动便老、服务助老、和谐敬老”为理念，在全国率先开展适宜养老住区建设试点示范工作。2018年，在适老住区的基础上增加宜居内容，提出推进省级宜居示范居住区建设，创建了400多个省级宜居示范居住区。2019年，提出美丽宜居城市建设，将适老化建设工作融入住区综合整治、街区整体塑造、建筑品质提升等试点项目中系统推动。2020年以来，在全省面上推进城镇老旧小区改造工作，把适老化改造纳入重点改造内容。在老旧小区改造过程中，按照“基础类、完善类、提升类”三类，把改造或建设小区及周边适老化设施、无障碍设施、体育健身设施、文化休闲设施等纳入“完善类”改造内容；将养老、助餐、便民服务等社区专项服务设施纳入“提升类”改造内容。此外，还将无障碍设施纳入基本建设程序，在城市管理工作中加强对适老化设施的管理，修订完善一系列技术指引。

“十四五”及今后一个时期，我省城市更新工作都将持续与区域发展、基础设施建设、社会治理水平提升等密切相关。省委、省政府把老龄事业作为建设“强富美高”新江苏的重要内容，部署打造“苏适养老”服务品牌，各地各部门细化发展举措，推动老龄工作体制机制改革创新。系统谋划适老化和无障碍设施建设，全面推动老龄友好城市建设，并将老龄友好城市作为高质量发展的重要内容。在此框架背景下，适老化改造成为老旧社区空间治理、应对社会老龄化的重要手段。

城市更新应注重集约提质与适老化并举

当前，我国城市更新内涵不断深化，整体处于由外部建筑提升转向内部功能提升阶段。人口结构老龄化、城市社区空巢化、物质环境老旧化的现象，促使我省城市中年代久远、设施退化、功能滞后的老旧社区成为城市更新治理的重点实践对象。在“十四五”发展周期内，针对城市社区中存量空间资源低效利用与适老化空间需求不断增长的配给矛盾，在老年友好城市建设框架背景下，社区适老化改造是老旧社区空间治理、应对社会老龄化的重要手段。以往仅靠物质空间更新的老旧社区改造难以应对老龄化带来的动态、复杂、高难度治理需求，需转向以空间为载体、以“双重老化”为问题导向的全面强化社会属性的创新治理模式，构建系统性、可持续、全要素的适老化社区支持体系，进而有效地应对我国适老化改造中存在的困境。

强化城市更新和适老化功能改造二者结合的共识，增强政策制定及执行过程中的系统性、协同性，让高标准的适老化改造成为城市更新的重要内容。要坚持以人为核心，以适老化为导向，推进城市更新向注重社会效益与可持续的方向转型，更加重视城市功能的发挥和城市品质的提升，不断满足老年人日益增长的养老服务需求。从政策制度、物质空间、社会人文等全维度回应老龄化社区的更新需求，才能在未来面向存量的内涵式发展周期中高效、快速地实现城市的高质量发展与高水平治理。

以城市更新为抓手，多维度助力适老化改造

以城市更新为抓手，从政策、空间、财政、标准等维度助力适老化改造，全力建设老年友好城市。通过供给高质量、普惠高水平、享老高品质，提供发展模式适合、服务供给适当、情景体验适意，契合经济社会发展阶段特征和广大老年人意愿与追求的养老服务供给方式。

将城市社区的适老化改造纳入城市更新的整体行动。适老化改造涉及部门广、工程量大、政策性强、协调困难、实施难度大，相关部门应加强政策制定过程中的协同性，使适老化制度与城市更新制度相互促进，共同助力适老化更新。居家养老制度作为城市适老化建设的“上位规划”，推动了城市更新的适老化制度设计；而城市更新制度则从调整城市结构、增进城市居住职能等宏观层面，促进存量资源的整合利用，多维度保障适老化更新历程的不断推进。要进一步加强统筹协调，尤其是政策措施亟须系统集成。应以“整合+扩充”的原则，将涉及适老化更新的城市发展、养老、土地、规划等方面的文件及实施管理条例等各类政策进行整合，创新综合更新政策平台。

以城镇社区为更新单元推动存量空间适老化再生。在城市存量活用阶段，适老化更新针对地域内低效利用的存量空间进行资源整合，着力改善老旧化的居住环境，满足多样化社会需求。在社区层面，应以现有社区空间结构为基础，调配整合所有存量空间资源，通过对其更新模式的适宜性评价，嵌入医疗、保健、娱乐等普惠服务，在全面覆盖社区老年人多层次需求的基础上实现存量空间的可持续再生。在具备条件的老城区，建设综合护理系统支撑的现代养老社区。以现代化信息技术作为支撑，以科技引领适老化服务体系，大力提升城市中心区的智慧养老水准。

加大财政资金投入力度，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道融资机制。当前，居家社区养老适老化改造项目仍属于政府的惠民工程，资金来源主要来自于政府公共财政预算。民间资本的实质性参与尚处在起步阶段。应探索搭建投融资对接服务平台，引导和撬动社会资本加大投入。

不断完善城市更新中的养老设施建设与服务标准。当前，国家层面针对养老的规范标准主要集中在养老设施及建筑方面，面对大量居住在老旧住区中居家养老的老年人，针对他们居住环境的适老化改造的相关技术没有统一规范和标准。因此，加快养老服务领域标准的制修订工作，构建统一的养老服务质量标准、等级评定与认证体系，鼓励地方和社会组织制定养老服务领域标准，用标准去规范和引导养老服务机构发展，以其刚性要求最大程度保障群众利益，推动养老服务实现高质量发展。市场监督部门制定“标准文本”质量体系，建立健全适老化改造标准体系，建立老旧住宅区的住宅内部及公共服务设施区域无障碍改造标准，建立老街区、老厂区适老化改造标准体系，制定适老化改造产品质量安全标准，制定适老化服务标准，结合智慧化进程以及老龄群体特点制定智能产品系统或平台应用的标准。