新场景下江苏城市更新的路径选择

□ 闵学勤

国家统计局公布的数据显示，2021年江苏常住城镇人口比率已达73.94%，城市化率来到历史高点。2021年住建部公布第一批21个城市更新试点城市，南京、苏州位列其中。近日，江苏首批48个省级城市更新试点项目也已出台。面对新场景、新起点，作为城市经济社会发展的重镇，在既往传统城市更新基础上，开拓富有江苏特色、符合时代要求的现代化城市更新之路具有重要意义。

江苏城市更新起步较早，大致经历了旧城改造、空间整治、风貌控制和功能提升等四个过程。省委省政府最早于2007年发布的《关于加强城乡建设工作的意见》就指出“要加强城市景观设计，在城市更新改造中把延续和创造特色作为设计创造的一项原则，精心塑造城市形象，使城市兼具历史风貌与时代特征。”2016年在《江苏省“十三五”规划纲要》中明确提出“推行城市更新、城市填充和精明增长模式”，强调“保护开敞空间和舒适环境，提高综合承载能力”，“十三五”期间江苏城市更新围绕新型城镇化建设、产业发展、宜居城市、养老服务、科学用地、建筑安全、历史文化保护等多维度进行了探索，其中无锡、徐州、淮安和泰州分别出台了《城市更新实施意见》，南京“小西湖”、南京颐和路历史文化街区、苏州平江路历史文化街区、扬州仁丰里街区、徐州“汉兴1978”和江苏园博园等城市更新项目也成为全国学习的典范。总体而言，江苏在历史文化保护片区、城市街区和社区、产业园区和城市重点片区等不同类型的城市更新实践中进行了有益探索，并在政府部门常学常新、重视历史文化保护、搭建多元共治平台、倾听公众参与意见、激励奖励政策并举、赋能产业发展和着眼长远规划等方面表现出江苏城市更新的特色和优势。但相比国内国际城市更新快速发展的进程，江苏城市更新在体制机制、观念站位、运维模式、有机更新、多元整合、社区转向、引领效应等方面还有待进一步提升和加强。

围绕党的十九届五中全会提出的“加快推进城市更新行动，加强城镇老旧小区改造和社区建设”和国家“十四五”规划纲要提出的“实施城市更新行动”战略，江苏的城市更新以省第十四次党代会精神为践行方向，在《江苏省“十四五”规划纲要》和省委办公厅、省政府办公厅最新印发的《关于实施城市更新行动的指导意见》的引导下，可从如下方面对城市更新进行更高质量的路径探索。

推广有机更新，倡导产城融合。在城市更新实践中，真正视城市为有机体推进城市更新的案例并不多，我们应从理论到实践全面推广有机更新，循序渐进地盘活存量土地、以点带面地修复城市生态，步步推进地完善服务设施，并通过激活、培育和孵化与城市、街区、园区匹配的高价值和高集聚产业来带动产城善治，建构城市自主的造血机制，实现城市功能的全面改善和升级，推进综合性、整体性和前瞻性的城市更新发展。评选、树立优秀有机更新示范区或实验区。

强调城市设计，完善多规合一。存量时代即为“在城市上建城市”，这比以往任何时候都需要城市设计。城市设计不是单纯地依靠规划师或建筑师去做城市更新单一规划，而需要从城市价值观、城市定位、城市产业、城市运营、城市生态、城市社会、城市人文和城市生活等多方面进行创意设计。我们应全方位引入创新型的城市设计理念、培育多学科汇合的城市设计力量、搭建多规一体的“城市更新设计与治理平台”，让城市更新从传统的“旧城、旧村、旧厂”改造，转向宏观、中观和微观并举、时间与空间叠加、建筑与人文相融、地方特色与现代技术相结合的，富有弹性和美感的城市更新。同时还应聚焦苏南、苏中、苏北的区域经济、社会和人文差异，采取针对性的、适应性的城市更新策略，充分考虑轨道交通、生态空间、人居生活、历史文化保护等因素，从产业发展、用地结构、开发强度、业态配比、公共服务设施配套要求、市政基础设施建设、空间景观、交通衔接等多方面进行综合更新。

延续城市文脉，留住历史记忆。城市文脉是城市沿革过程中形成的、区别于他地的独有历史文化印记，是城市风土人情和经济社会发展交汇下的气质呈现。以往城市更新实践中切断、破坏城市文脉的案例不胜枚举。我们应从最大程度保护百姓的“城愁”出发，建构一整套延续城市文脉、活化历史记忆的城市更新制度、机制、技术和实践模板，创建每个城市的“文脉大数据库”，形成城市文脉的科学保护和活化系统，并妥善处理保护与发展、共性和个性的关系、政府和市场、文化保护和居民生活之间的关系，并充分运用多元协商、多方共治的方式，在城市更新行动中营造特色人文空间、塑造城市品牌、增强城市软实力。

导入众创思维，拓宽融资渠道。进入城市更新“下半场”，既走过了政府全盘兜底的时代，也走过了开发商主导的时代，如何多方引入社会资本、优化投资供给结构、并形成中长期有营收的活力更新模式是城市更新中非常重要的课题。城市更新中可以导入众创思维，尽快研究支持社会资本参与城市更新、支持有条件的企业在多层次资本市场开展融资活动、支持更新主体享受城市更新政策机制，加快建立可持续的多方成本分担和利益均衡机制，畅通社会资本参与路径，鼓励省属、市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。

推进社区更新，创建美好生活。社区既是城市更新计划覆盖的人们工作和生活的地方，也往往是城市微更新、自主更新的源发地。特别在近三年抗击新冠肺炎疫情的过程中，社区不断被推到国人聚焦的最前沿，作为承载人们美好生活愿景的都市空间，社区在参与城市更新中扮演着越来越重要的角色。可以通过政策引领和行动计划掀起城市社区的更新浪潮，鼓励各设区市创设专门的“社区更新基金池”或“社区更新行动计划”，推进多元融合的“十五分钟社区生活圈”建设、探索建立社区规划师、社区营造师制度、规模化地拓展社区共享公共空间、培育社区更新多方共担筹资方式、建构花园社区和全龄友好社区等，来创建“小尺度、大更新”的城市更新模式。

吸纳社会参与，探索城市共治。城市更新的终极目标是服务于城市人，公众的需求满足和生活品质提升是检验城市更新的重要指标。我们要强化公众参与城市更新的意识和举措，确保城市更新从立项、规划、设计，到落地实施均能广泛吸纳公众意见，有效协调不同主体间的目标需求，建立健全政府、市场与社会并举的合作参与模式和城市共治平台，通过多方参与、共同治理和共同营造来推进新场景下的城市更新。

开启数字更新，创建智慧城市。城市更新必须回应政府、市场和社会的全方位数字转型。我们要加快城市更新的数字化建设，包括在城市更新实践中广泛运用移动互联网、物联网、大数据、区块链和人工智能技术等数字技术，推进城市信息模型（CIM）平台建设、建构城市运营大数据平台、打造智慧城市的操作系统、推动智能建造与城市建筑的协同发展、加快推动城市经济、生活和治理的全面数字化转型。除此之外，随着数字技术的发展，由数字技术产生的虚拟空间与客观存在的物理空间会出现“重合空间”，数字更新或虚拟更新将结合空间、结合历史、结合时代、结合体验、结合可持续的技术自治，带来从路径到方法的质的转变，让城市空间更新在付出较少物质成本的同时，更好地实现以人民为中心发展的时代需求，并成为一种崭新的极具灵活性和开放性的城市更新模式。