RCEP框架下中国参与国际科技创新合作的路径

张 颖

在国际关系中，科学技术日益成为不可忽视的变量。近年来，以中国为代表的新兴经济体日益成为全球科技创新合作的重要力量。2021年中共中央对国家科技工作提出“深入研究构建符合国情的科技创新路径”的要求，并以立法形式强调建立国际科技合作机制的重要性。中国与欧盟签署《中欧科技协定》、与中东欧国家启动“中国—中东欧国家科技创新伙伴计划”、与其他金砖伙伴共同制定《金砖国家科技创新框架计划》以及与“一带一路”沿线国家的科技合作，均是通过成熟的多边合作机制中的国家集群优势，以“1+N”的形式展开科技合作项目。事实证明，这一方式深受各方重视且效率高。而2022年生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）则进一步为中国与其他成员国的科技创新合作提供了新的平台和机遇。

国际科技合作的两面性与RCEP框架下混合型科技合作

国际科技创新合作是一种跨国的、以获取科学技术和创新知识为目的的合作，包括新知识的发现或已有知识的转移。这一概念同时包含科学研究合作、技术开发合作和创新合作三个不同的概念，在国际科技交流中，既可以三者独立进行，也可以两者或三者相结合。科技创新作为现代经济增长的核心环节、科技外交的主要内容以及全球治理的重要手段越来越得到国际社会的重视。其无国界性、复杂性及优势互补等特性也成为分析国家间科技交流的重要参考依据。

一、科技交流的两面性：国家间的合作与遏制

科技创新是无国界的，科学发现和技术创新在很大程度上独立于国家的主观意志。然而，国家间的科技交流并不是单纯的学术研究，而是附带政治属性。“技术是仆人，政治是主人”，国家间的科技交流有强烈的两面性，既可以合作创造财富，也可以作为遏制的工具被国家用来寻求权力。所谓科技交流中的遏制即指“一国利用领先的科技创新能力削弱、破坏和延缓竞争对手的科技创新能力提高及先进产业能力的发展”，这在国家间存在“非对称技术优势”时体现得格外明显。美国国际政治经济学学者吉尔平认为，科技创新是大国维系主导地位的根本保障。守成国希望永久保持技术垄断，而当崛起国经济不断增长、技术进步越发明显时，为了维护其非对称技术优势，守成国往往会选择对外限制技术扩散和打压竞争对手、对内大力支持独立研究的国家逻辑。

作为国际社会中科技创新的后发国家，中国一方面因学习西方国家已有的科技成果和自主创新能力的提高而极大地加快了追赶的速度；另一方面，在中美战略竞争态势下，美国“脱钩”策略及对中国科技产业的制裁也给中国带来较大负面影响。为使国际合作收益最大化，并有效规避被遏制的风险，中国不能单一地充当低科技水平国家的领导者或高科技水平国家的跟随者，而是要在国际科技创新合作中不断丰富自身的角色。

二、混合型合作：RCEP成员国之间科技合作的客观要求

政府间科技创新合作通常有三种形式：垂直合作，即研发创新能力相差较大者之间的合作；水平合作，即研发创新能力接近者之间的合作，以能力互补的方式解决某些科技创新问题；混合型合作，即前两者的结合。国家经济规模是衡量一国科技创新能力的重要指标，同等条件下，经济总量更大的国家往往研发投入更多，技术成果产业化的规模更大。基于这一考量，RCEP成员国中既有GDP总量差距悬殊的中国和东盟各国，也有总量相近的日、韩、澳或东盟成员国，符合混合型合作的条件。根据《2021年全球创新指数》，RCEP成员国的创新能力既有排名前十五的韩、新、中、日，也有位列全球后三分之一的文莱、印度尼西亚等国，创新能力参差不齐，这客观上提出了进行混合型合作的要求。

除了形式上的混合，科技全球化也推动了RCEP进行多主体的混合型合作，即国家间合作不再是单一的政府间合作，而是由中央政府、地方政府、企业、科研院所和高校等共同构建的全方位的合作体系和多层次的合作渠道。国家知识产权局数据显示，2020年中国专利申请中有近90.66%的专利权人来自于企业，且78.3%的企业专利权人与上下游企业、同行企业或高校和科研单位开展过科技创新合作。在2020年通过世界知识产权组织《专利合作条约》（PCT）提交国际专利申请的企业中，以华为、三菱电机、三星为代表的中、日、韩企业占据了申请数世界前十企业中的八个席位。这表明企业依托市场已经成为科技创新的中坚力量。除了企业有较强的科技创新能力，在通过PCT提交国际专利申请数量最多的世界前50所教育机构中，中国高校有14所上榜，其所提交的申请量（1867件）占中国2020年在PCT中总申请量的（68720件）近3%，日本和韩国则分别有4所和5所高校上榜。这意味着高校以其特有的学术交流与合作优势，日益成为科技创新的重要主体。而要强化RCEP框架下的科技创新合作，需要不同形式和主体间的交互作用，即多形式、多主体的混合型合作。

中国在RCEP科技创新合作中需处理好三组关系

科技交流的两面性和混合型合作的客观要求使中国需要更加全面地定位其在RCEP科技创新合作中的角色。根据世界知识产权组织发布的全球创新指数排名，中国从2012年的第34位上升到2021年的第12位。中国既是国际前沿创新的重要参与者，也是共同解决全球性问题的重要贡献者。具体到RCEP框架下的科技创新合作，中国需要处理好三组关系。

一是处理好作为东盟主导RCEP体制内的参与者与作为特定科技创新合作项目的引领者之间的关系。由东盟主导的RCEP体制以东盟利益为优先考量，且其运作方式有比较强烈的东盟色彩。“东盟方式”的灵活性、协商一致和政府间合作的原则和特征虽然照顾了各成员国差异性和“珍视主权独立”的需求，但其合作呈现出了“非正式性”和“松散性”的特点，与欧盟的硬性联合相比，东盟更倾向于走“软性区域主义”的路线，大幅降低了合作的效率。中国是东盟长期以来的合作伙伴，东盟的利益是中国在推进RCEP建设过程中的重要考量。但是不同于政治、经济领域的合作需要长期的互动与培养，科技创新领域有很强的时效性，某一科技问题的突破与否不但关系到相关产业乃至经济发展，更可能影响某些非传统安全问题（如粮食安全、医疗卫生等）的全球治理进程，关系千万人的福祉。正因如此，效率是科技创新合作中的重要关切。当合作议题属于中国科技创新中相对优势的领域，或对合作内容有比较迫切的需求时（如新冠肺炎疫情下疫苗的研发和制造），中国需要以引领者的身份推动区域内科技创新合作。相比“东盟方式”，RCEP以其立法机构背书的强制性、完善的监督和执行机制以及补偿和争端解决等机制，具有“硬性区域主义”的特征。秉持“协调一致”的原则，中国需要以大国的能力和担当在科技创新合作中处理好作为参与者和作为引领者之间的关系。

二是处理好从科技创新能力领先国家学习和引进与向相对落后国家提供科技帮助之间的关系。RCEP成员国在全球创新指数排名中的分散和专利申请数量的差异表明其内部存在多样性、复杂性以及发展的不平衡性，因此不同国家对于科技创新合作的需求是不同的。中国应整合从高科技发展水平国家学习和引进与对低水平国家进行帮助和输出的两种角色。一方面，借助中国完备的产业链和全领域的科研优势，实现高新技术创新和较低端科技领域的整合。随着落后国家在科技领域的学习和追赶，目前区域内各国对某些特定科技创新项目（如数字经济、新能源等）的兴趣越发趋于一致，区域内科技产业对接的需求日渐增加。另一方面，科学技术流通的另一条重要途径是人才的引进和输送。通过科技创新领域的整合和科研人才的流通，中国可以同时扮演好科技交流中学习者和帮助者的“双重角色”。

三是处理好利己与利他以及合作与自主之间的关系。坚持利己与利他相结合代表中国在科技创新合作中的基本立场，合作与自主则是其表现形式。国际科技创新合作的成败，除科学、技术或创新自身固有的性质外，成员国的利益能否平衡也是重要影响因素。中国在国际合作中长期秉持“利他”的理念。由于科技创新合作有政治属性，因此尽管在某些科技援助项目中中国的回报较小，但建立国家间互信、履行大国责任等政治收益使其仍属“利己”的范畴。需要防范的是，一些国家一边与中国进行科技合作，一边以外交、舆论等手段损害中国的国家利益和国际形象。鉴于此，在RCEP框架下，中国的“利他”国际科技合作是有底线的，即必须以国际道德、法律法规以及国家利益为基础。对利己与利他关系的判定决定了中国对自主与合作之间关系的处理，即主要依靠自己的力量来发展科学技术，同时充分利用国际合作的力量，体现了“以我为主，为我所用”的理念。这一理念同样适用于RCEP框架下的科技创新合作，即坚持将自主科技创新和与其他成员国的科技合作结合起来，并在合作进程中稳步提升自主创新能力。

中国在RCEP框架下推进科技创新合作的路径选择

2022年1月1日RCEP正式生效后，区域内贸易投资增长、产业链与供应链不断融合、东亚区域经济一体化水平进一步提升，成员国间科技创新合作也将迎来新的发展机遇。与固有的合作方式不同，RCEP作为一项大型区域贸易安排，为成员国间科技创新合作提供了独具特色的新框架。依托RCEP平台，中国可以通过建立科技合作固定机制、加强企业参与以及推动“新技术”领域合作等路径，进一步提升科技创新国际合作的水平。

一、赋能与约束：建立科技合作的固定有效机制

良好的制度体系能够激励和保障区域内潜在的或进行中的科技创新活动，为科技进步和经济增长增添动力。特别是在RCEP框架中，政府、企业以及科研人员等多主体参与的科技创新合作很容易因知识产权、科研经费等纠纷引发混乱和无序，导致合作的低效。建立一套完善的科技合作机制既是赋能也是约束，是保证各主体在合作中获得平等地位和获得合作收益、有效规避风险的必要条件。国家间科技合作和固定有效的机制是相互促进的关系，机制为合作提供保障，而合作又促进了机制的完善和升级，形成良性循环。

作为区域贸易协定，RCEP本身就是一个内容丰富、具备保障效能的制度安排。针对其中的科技合作，中国应积极推动大机制下的“小机制”建设。“数字经济”“数字基础设施建设”等议题不但是RCEP作为经贸合作协议中各成员国的重点关切议题，更是科技创新的重要内容，离不开各国的科技参与和支持。在这个意义上，RCEP的固定机制不应仅局限在各国的商务部门，同时应在国家层面建立成员国科技部门间的交流机制，以此来制定RCEP框架中科技合作的制度结构，包括宏观层面合作议题的设置、具体合作内容的立项以及相关的合作流程和法律法规；社会层面为科技创新的各主体打造覆盖全区域的交流机制，创造合作机会与合作条件；针对具体项目构建政府部门、科技合作者与投资方“三位一体”的沟通机制，在保证信息公开透明的同时提升合作效率。除此之外，还要完善与国际合作机制配套的国内机制，包括对合作项目进行立项审查、过程监督和结果评定、确立经费支持机构以及保护支持产权和资源安全等。“小机制”服务国际合作，偏重赋能；国内机制立足国家利益，强调约束，两者都是科技合作机制建设中的重点。

二、破解“主权困境”：充分调动企业参与

“主权困境”是国际合作中绕不开的难题。科技合作中不对称的技术优势有时不仅使后发国家望而却步，也常常让技术优势国家失去合作动力。技术主权和政治、经济主权息息相关，创新能力落后的国家出于对资源掠夺、收益分配不均和国家间科技遏制的考量，优势国家出于维持技术垄断的需要，有时会让合作变得低效而充满猜忌。出于对国家利益的考量，国际社会中的很多国家尚未就科技领域的合作达成互信。中国在国际科技合作中曾“重引进”而“轻产业化”，政府间国际科技合作的主体多为政府主导下的科研院所和高校，企业参与较少。依托RCEP的经贸体系，中国可以最大限度地发挥企业在科技创新合作中的特殊作用，通过收益的合理分配实现成员国间的科技互信，破解“主权困境”。

加强RCEP框架下科技创新合作中的企业参与，原因有三：首先，相较政府间敏感而脆弱的政治往来，企业所代表的经贸往来和财政收益是大多数国家政府无法拒绝的。这意味着，就某些意义特殊的科技项目（如能源、国防等）而言，国家可以以国家安全为由拒绝政府间合作，一般不会强硬拒绝企业或跨国公司的加入，并倾向于通过规范或指导商业行为的方式来适当地行使主权。其次，企业不仅是推动科技创新的主体，也是RCEP中的行为主体。作为最直接的创新活动者，企业挖掘和利用创新资源的能力是一国商业成熟度的反映。RCEP中的大部分经贸往来将以企业活动为载体展开，借助这个平台可以为科技创新合作提供更多机遇。最后，更大的市场空间和更高的开放水平为企业创造了更优的创新合作条件。开放竞争的市场是激励创新的必要条件，RCEP15个成员国整合的大市场将为企业间的创新竞争和科技合作提供充足的空间，也会减少对企业的束缚，激发创新潜力。在这样的环境下，企业将大有可为。而政府和RCEP内的相关机制通过加强对企业的监管，运用“反垄断”和打压“恶意竞争”等手段，可以最大限度地实现公平的收益分配，在区域内培养科技互信、经贸互信，进而达成一定程度上更牢固的政治互信。

三、应对“脱钩”和争取伙伴：主动加强“新技术”领域的合作

每一个新技术的突破都可能使国家间竞争扩展到从未涉足过的领域，这种竞争引发国际政治格局变动的可能性使国家需要密切关注本国以及全球科技产业的发展。近年来，美国在对华科技竞争中采取了对中美之间技术、数据、资金、市场、人才的自由流动设置障碍的“脱钩”策略和以建立“数字互联互通与网络安全伙伴关系”计划和“谨慎联盟”为代表的压缩中国科技行业发展空间的挤压策略。面对这样的压力，中国的科技创新主体尤其不能步入美国布下的科技孤立陷阱，应在强调自主的同时重视在RCEP框架内广泛寻求“新技术”领域的合作。

为什么要寻求与RCEP成员国进行“新技术”领域的科技合作？除了技术人才合作本身带来的创新能力提升与科技资源的更高效利用之外，RCEP还为区域内科技行业的创新提供了体量最大的市场。RCEP市场涵盖22亿人口，是当前世界上人口和经贸规模体量最大的贸易协定，当某一国或某一企业的新技术优先投放到市场中，除了将获得巨大的经济收益，还将拥有行业内的话语权，甚至是规则制定权。这在区域内还意味着以“新技术”为主要内容的新型产业链的构建，即更牢固的科技创新与经贸合作伙伴关系。“新技术”还代表着某些全球治理难题的解决方案。例如伴随着大数据、物联网、区块链和5G通信等新技术发展而成为区域内热点科技议题的“数字经济”，不仅通过降低社会交易成本、优化资源配置等方式推动社会生产力快速发展，还将为落后国家后来居上实现超越式发展提供技术支持，成为消除贫困与缩小贫富差距的有力手段。

需要注意的是，“新技术”是双刃剑，它在造福人类的同时，也制造了潜在的风险。例如人脸识别技术在短期内提高了刑事案件的侦破率，但也很快成为犯罪分子窃取个人信息、进行高科技犯罪的工具；人工智能的出现在提高社会生产效率的同时导致大量人口失业，成为造成社会不稳定的潜在因素。这使得国家或企业在进行科技创新和运用“新技术”时要格外谨慎地接受法律与道德的约束和RCEP成员国的共同监管，在其框架中协商、合作使用“新技术”应对公共治理问题，为世界贡献“亚洲智慧”。

“科学是仅有的一个对于全人类都完全相同的事业”，“是使世界各族人民联合起来的最强有力的结合物”。国际社会当前仍然面对减贫、粮食安全、气候变化和数字经济等全球范围内的治理难题，而创新则是“应对人类共同挑战的决定性因素”。在全球贸易保护主义抬头的背景下，RCEP中的15个成员国秉持合作共识，组成当前全球涵盖人口最多、贸易体量最大的自由贸易区，其意义不仅在于更便捷的经贸往来，也在于各国对于公共治理问题的复杂性和对于伙伴关系的重要性有了更深刻的认识。RCEP为成员国提供了协商解决区域内难题、携手促进高质量发展的合作框架，中国可在其中发挥积极作用，推动RCEP成员国科技创新合作实现更稳定、更高质量发展。