农村义务教育政策变化模式及现实启迪

张 涵

（上海第一中学 上海 200040）

哈罗德·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)与丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner) 1951 年发表的《政策科学：范围与方法最近的发展》以来，政策科学的研究在社会科学领域成为主流的话题。“政策是一个有目的活动过程，是为处理某一问题或有关事务而采取的行动”。随着我国教育规模的不断扩大，教育公共服务水平无法满足社会需求，教育政策越来越成为服务型政府破解教育领域问题的有力工具，规范和管理教育实践活动的重要帮手。我国农村义务教育政策作为处理和解决农村教育积贫积弱现状的良方，是农村教育事业发展方向的指路人。因政策自身具有运动、发展和自我更新的特性，政策与周围环境处于自我修正的动态变化过程，现实中农村义务教育政策的运行并不是一以贯之，而是因时、因势进行自身调整，无法做出适时调整的政策变动势必会滋生腐蚀性的流弊。

1 政策变化的基本模式

托马斯·库恩（Thomas S.Kuhn）《科学革命的结构》一书中他把科学进步模式概括为：第一，前科学时期；第二，高度累积性的常规科学；第三，违反支配常规科学的范式出现，科学共同体的专业承诺发生位移；第四，科学革命时期新理论出现。科学进步是在渐进变化和和飞跃性的质变交替中进行，因此，借用该种进步模式，政策分析者提出了两种政策变化的基本模式。

1.1 常规变化模式

林德布洛姆（Charles E.Lindblom）的渐进主义认为新政策的制定，如果要达到政策的有效性，不可能是一成不变，不断地修补和改进政策成为一种常态。政策的决策过程是对以往政策行为不断修正的过程，是经过小范围的修订、完善而获得的。可以说，政策常规变化是扮演着补救性的角色，在遵循政策的根本目标和方向的前提下，不同政策之间保持着较为明显的连续性，更多的是针对当下社会弊病而发生的联动效应。

另外，政策的变化是在一定的社会经济、政治环境和政治生态及政治文化中发生的，由于政策系统是一个不断进行新陈代谢的更新系统，政策环境和政策问题本身的发展变化，必须随着社会经济发展以及国际形势的变化制定新的政策。所以，切不可将某个阶段上能解决某些问题的政策当作放之四海而皆准、行之四时而皆有效的东西，通过以“吸取经验教训”的学习类型为基础，是政策的常规变化的不竭动力。

1.2 范式变化模式

范式是一个公认的模型或模式，是一个集体成员对客观世界所具有的共同认知和态度。科学革命是由于科学共同体中部分人意识到他们无法利用现有的范式有效地探究自然界，类似的在政治革命中一些人逐渐感觉到当前制度无力解决时下的问题而引发的。霍尔提出了“政策范式（policy paradigm）概念”。可以说，政策范式对于政策本身来说具有非常好的稳固性和常态化。然而，已有的政策无法解决现实问题，且到了不得不出现新的解决办法才能改变问题的时候，那么意味着政策范式转变的来临。也可以称为范式转移(Paradigm Shift)。事实上，政策范式变化是对旧政策一种彻底否定和权威性失效的描述，反映了政策制定者对政策问题性质及其解决办法的信念、价值和态度根本性的改变，范式变化也可以成为中断-平衡模式即政策连续性的中断。简而言之，范式变化模式是指政策连续过程出现中断或飞跃，是新政策代替旧政策的前端环节。

2 渐变与突变:农村义务教育政策的变化模式研判

农村义务教育政策是一段时间内农村教育事业发展的行动路线和改革根本方向。然而，社会经济的发展不断地敦促农村义务教育转型，农村社会环境和利益诉求的复杂性，以及新的社会发展战略的提出和教育目标的确立，亟需农村教育政策体系的支撑和适时而变，以保证教育目标的顺利完成。

2.1 教师教育政策：渐进主义下的常规变化

建国后，借鉴苏联专门院校培养模式，建立培养教师的师范院校和师范学校体制，实行“三级”教育体系，把师范毕业生定向分配到高中、初中和小学，稳定了当时极度匮乏的教师供给。1978年，《关于加强和发展师范教育的意见》明确规定了“大力发展师范教育，统筹规划，建立‘三级’教育体系。”1980年，第四次全国师范教育工作会议上规定了师范教育的地位、作用、任务，为我国经历长期教师短缺的农村教育补给了大量教师。此后，逐渐强调农村义务教育教师应达到中师学历水平。1986年，《中华人民共和国义务教育法》要求“采取措施加强和发展师范教育，加速培养、培训师资。”至此，经过一段时间的努力发展师范教育，我国教师教育培训体系初步形成，大量师范院校毕业生由人民政府定向分配到农村义务教育学校。

1990 年，《关于当前师范专科学校工作的几点意见》指出“为农村初中培养合格的教师是师范专科学校的主要任务，牢固树立为农村教育业务的办学思想，对学生热爱农村教育事业进行思想教育。”1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出“进一步加强师资培养培训工作，要制定教师培训计划”，为了是农村中小学教师的学历达到国家标准。此时，大力发展教师教育，尤其是农村教师在职培训、提升学历水平，主要是因为农村教师专业水平决定着我国农村普及九年义务教育目标的实现，把加强师范教育，面向农村培养学历水平合格、教学能力强的教师，视为农村“普九”的重要抓手。显然，我国教师教育政策从由重视农村义务教育教师数量的供给逐步向教师的学历和教学能力开始转变。大大提升了教师队伍的学历水平、教训能力和教育观念，特别是农村教师队伍在专业能力和自身素质方面得到了显著的提升。

2000年后，我国师范教育开始实行有偿教育，师范院校纷纷改弦更张，设立非师范专业和热门专业，以求在大学生扩招运动中拔得头筹，其自身定位逐步偏离培养人民教师的根本性目标。2007年，《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（实行）》指出，应提升我国农村教师教育水平，建立和健全农村教师培养、培训体系。2010年，开始强调教师队伍素质建设和结构优化，让更多的不同层次的院校参与到教师教育体系的构建中来，并逐渐通过国培计划完善教师服务体系，彰显了诸多教师教育政策越来越向农村教师专业化水平提升方面倾斜。

2015 年，《乡村教师支持计划（2015～2020 年）的通知》为乡村教师培训提供更加有保障的支持。2018年，通过对教师的本土化培养，增加公费定向师范生培养的规模，出台了专门的教师教育振兴规划。建立健全乡村教师成长发展的支持服务体系，高质量开展乡村教师全员培训，培训的针对性和实效性不断提高。”近年来，为提升乡村教师教育教学水平，我国的乡村教师教育越来越受到重视，师资培训体系渐趋成熟且水平逐步提升。教师教育政策的辐射域持续扩大，且其内涵不断丰富，公共服务水平提升，覆盖对象由专注骨干演变为全员性培训，由重视职前的师范生教育到关注农村教师在职培训，教师教育政策更加注重因地制宜，培养适合本地特色、有针对性的教师队伍。可以说，政策的演变是跟随着实践中的问题而变，也随着国家对教育改革与发展的规划进行渐进的修补。教师教育政策是教育体系趋向完整化的重要内容，在不同的教育发展阶段，对教师教育政策提出了不同的要求。该项政策不断完善且保持着较好的连续性，使得教师教育政策更好地服务于教育改革发展和社会转型，并在不同历史时期彰显着自身的价值和活力。

2.2 中小学布局调整政策：推陈出新下的范式转变

2000 年，农村教育集资和教育费附加随着税费制改革的取消，教育管理体制改革使得农村义务教育财政责任上移至“以县为主”。城镇化进程日不停歇地鞭策着农村人口涌向城镇，我国的计划生育政策不断深入人心，生育观念开始转变，农村适龄儿童在减少。在这样的社会大环境下，我国农村学校的布局因国家教育的决策而发生改变。2001年，专门提出“因地制宜调整农村义务教育学校布局。”这种政策是在对教育规模效益的追求下而产生的，增加教育投资的产出水平，整合乡村小学教育资源，防止浪费。但是，从长远来看，农村学校布局调整也会产生一系列社会性问题，农村中小学布局调整因缺少具体实施细则和撤并程序，给政策以后的顺利实施埋下了祸根。2003 年，《中小学布局调整专项资金管理办法》规定“布局调整专项资金的补助重点支持农村地区中小学。”县级财政压力与日俱增，城镇化和农村生源减少，继续“撤点并校”是地方政府不得而为之的办法，2004年，教育部财政部出台文件指出“稳步推进农村学校布局结构调整工作，提高办学规模和效益。”我国农村中小学布局调整政策自实施以来，一直强调农村教育资源的利用效率，这与当时分担了农民教育负担的县级教育财政“吃紧”不无关系，通过该政策“撤点并校”，整合农村教育资源，也体现了政策制定者资源优化的政策制定逻辑。然而，政策设计的初衷在具体实施过程中往往事与愿违，尤其在设立了“布局调整专项资金”以后，地方政府在行政命令的权威和自身功利主义的驱动下，往往急切邀功请赏，突出地方布局调整政绩。因此，布局调整政策带来的农村教育弊端不断显露出来。

盲目撤销农村学校和教学点导致各种问题的暴露，政策的“反常期”到来，政策制定者开始逐渐感觉到农村中小学布局调整政策无法应对当前的问题，对该政策的争议和信仰危机出现，新的政策范式在悄悄地孕育。所以，2005年和2006年出台的关于布局调整的政策开始强调“慎重和适当对待撤点并校”，并倾向于问政于民、深入调研民情。2006年，《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整的通知》强调“先建后撤的原则，在交通不便的地区仍需保留必要的小学和教学点。”近年来的农村中小学布局调整政策趋向严格和谨慎，从“慎重”到“暂缓”再到“听取人民群众意见”的文本表达，体现了以“效率优先”的布局调整逐步过渡到“以人为本”，政策推进的步伐也开始慢了下来。在2012 年，国家专门出台针对农村学校布局的文件，根据学校布局调整出现的问题，在统筹本区域实际情况的基础上，做好筹划，实行因地制宜，摈弃盲目、有私利性目的的学校布局调整。学校布局调整应围绕以教育发展和学生受教育公平为核心，做好义务教育资源的优化配置。至此，运行了十余年的农村中小学布局调整政策寿终正寝，因其带来的弊端和社会环境的转变，政策制定者对布局调整问题的理解和解决办法发生了彻底的改变，因此，该政策范式也就自然发生了变化。

3 继承与超越:农村义务教育政策变化模式的启示

教育政策是“政府在一定时期为实现一定的教育目标而制定的关于教育事务的行动准则”，政策是具有一定的生命周期的，且具有一定的适用范围和最佳时期。教育实践内置于社会发展进程中，必然会出现动态化的发展，为此，教育政策也会随着时代的进步和问题的出现而进行自我的演进。

第一，政策常规变化是对原有政策小幅度地修补、完善，在复杂的社会大环境下，政策针对的问题较为棘手，通常政策周期相当长且收效甚微，但是必不可少的一个环节。教育政策遵循着历史制度主义的理论逻辑，重视政策和制度经验，充分考虑政策的历史惯性和社会文化心理影响。常规变化是在遵循政策的总目标和基本方向的情况下，适时的对政策作出微调，是实现跨越式发展和革命变化的必要条件。如，我们实施的教师流动政策，基于对我国城乡师资发展水平的判断和农村教育发展的实际情况，未来仍将教师流动作为平衡县域内教师资源的一种重要的配置手段。但是，这种配置方式并不是永久有效，当教育实践问题的发生情景发生变化时，教师流动政策的变动只是一种量的积累，最终要达到质变即均衡城乡师资目的，仍需要坚持该项政策。第二，政策范式转变是客观之需，表明政策已经度过了生命周期的最后一个阶段，已经没有可持续的现实支撑，预示着政策终结的到来。旧的政策周期的到来，需要我们针对社会发展环境和教育实践问题，认真筹划新的解决策略，改变原来的那种思维方式和看待问题的观念。当然，政策范式变化模式发生频率低，不宜常见。如我国的义务教育财政投入政策的历史变迁，由“以乡镇为主”到“以县为主”财政投入主体的突变，由义务教育收费到免费的质变，这种政策范式的转变极大减轻了农民教育支出的经济压力，对保障农村义务教育公平具有重要的现实意义。

尽管如此，政策的变化模式并不是孤立存在，政策常规变化为范式转变作准备，政策范式转变之后又开始新的常规变化，两种变化模式是相互融合交替的。政策的常规变化和范式转变是量变到质变的运动过程，政策的渐进变化是一种量的积累，为实现新的范式变化积蓄力量。我国农村中小学布局调自2002 年实施，经过十年的布局规划，由“撤点并校”到“听取群众意见”到“暂缓撤并”直至2012年开始“暂停撤并”，中小学布局调整政策经历了长达十年的常规变化，最终呈现出新的范式的转变。另外，我国的义务教育财政投入政策的嬗变亦是如此，财政责任由原先的“下移至乡镇”到后来转变为“上移至县区”。无论是政策的延续或终结、微变或巨变、渐进性或革命性，毫无疑问，适时地进行政策模式的变化可以实现政策的最大社会效益。适时而变关键在于政策制定者要科学统筹规划，优化政策处理问题和协调各项政策的能力，克服政策间的矛盾，祛除“政策是诱发新问题肇始之源”的病症。与此同时，政策常规变化是为了实现阶段性的目标，保持着政策的连续性和稳定性，而范式转变则是为跨越式发展和革命性转变创造条件，两种变化模式的有机结合才能最大可能促使农村义务教育在稳定持续中不断粉碎发展的桎梏，勾勒出阶梯上升的进步轨迹。