农村宅基地三权分置改革进路分析

艾 佳

(江西财经大学 江西，南昌 330032)

1 激活宅基地政策的时代呼唤

截至2018 年，我国平均已有近10.7%的农村宅基地处于闲置状态，农村房屋空心化趋向愈发明显。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》的出台标志着我国正式开启城乡二元体制时代，城市与农村户政管理两条线，农民自由迁徙到城市的大门关闭。改革开放后，苦于农村落后的基础设施和公共服务水平，大量的农村居民涌入城市寻找发展机会，在城市中购买商品房安家落户是造成宅基地闲置的直接动因。农民进城落户需要资金，出让农村宅基地隐形交易市场仍然存在。非本集体成员不能取得集体宅基地使用权，农户私下进行的交易又因缺乏统一的登记公示，为确权纠纷埋下隐患，也给村集体进行统一规划利用造成不便。

2 我国宅基地政策脉络梳理

我国农村宅基地产权制度大致体现为“农民所有权——农民居住权——居住权前提下的财产属性”这样一个发展脉络。

1956 年土地改革法颁布，农村土地从地主手中分给农民所有，农民土地私有制确立。作为新民主主义革命的任务，农村土地私有政策并非最终目标。进入到社会主义建设阶段后，参照苏联理论实践，国家将物分为生产资料与生活资料，土地作为承载农业生产的必要载体，被视为是生产资料，而地上房屋，在当时也被认为是生产资料。在农业集体化和人民公社化运动过程中，农民所有的土地、宅基地逐渐全部转化为集体所有。农民需要房屋建设用地的，需要向村集体进行申请，以无偿取得方式获得。1962 年《农村人民公社工作条例(草案)》确立宅基地为集体所有，农民不得自行处分。虽然同时规定，房屋本身农民所有，可以进行出让、出租等财产处分，但实际上，这其实是从法律上将农民的不动产权限缩在了“居住权利”的范围内。

自20世纪90年代以来，国家陆续颁布大量规范性文件，多次强调禁止城市居民到农村建设或购买集体土地住宅，禁止城市居民在农村建设楼堂馆所，乡野别墅。

2007年，《物权法》出台，宅基地使用权成为法定用益物权种类。同时《土地管理法》载明，农业农村行政主管部门管理主体属性；一户一宅制度；宅基地使用权人在对其地上住宅进行出让等法律处分后，不再批准其宅基地申请；同时规定国家鼓励农民进城购买商品房落户定居，推行宅基地的有偿退出。

随着农村土地闲置问题日益突出，2018 年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”宅基地使用权流转获得了明确的政策指向，标志着国家在农村土地集约化、高效化利用上又向前迈进一步。

3 宅基地三权分置改革的实现路径

三权分置改革实质是在贯彻农村集体土地所有权，保护农民资格权、房屋财产权前提下，对宅基地和农房使用权进行适度放活。让农民能够从中增加收入，加速生产要素的优化配置，让集体组织以外的人能够参与到集体宅基地的使用上来，助力农村产业发展。目前学界就放活农村宅基地使用权制度改革主要提出了如下几种方案：

3.1 权属确定方案

3.1.1 转化为建设用地使用权 持这一观点的学者有杜换涛、李谦等。首先将宅基地使用权统一转为集体建设用地使用权。在保留农民集体组织成员资格的前提下，农民退出宅基地，由集体将该宅基地收回，经过统一规划利用后转化为经营性集体建设用地，并逐步实现土地出让的城乡并轨。受让人要取得该地块使用权的，须向集体支付一定数额的出让费，依法律规定享有集体建设用地使用权。

《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》通过后，各地积极开展三权分置改革试点工作，辽宁海城、浙江德清等地将集体建设用地并入城镇工业园区，搭建平台助力乡村产业形成规模、高质量转型发展。福建晋江创新方式，通过指标转让、置换资产、借地退出、货币补偿等方式腾退6345 亩宅基地，为解决了农村土地闲置问题提供了样板。

该主张打通了集体土地向外流转过程中的法律障碍，由村集体作为出让方，对接土地受让方，进行土地交易，使得本村集体经济组织之外的主体也可以获得集体土地使用权。但是，这一方案的不足也非常明显，首先，农户向集体退出宅基地，在补偿标准缺乏统一规定的情况下，获得的收益补偿较为有限，甚至不能同向本村其他村民出让宅基地使用权相提并论。其次，作为经营性质的集体建设用地，本村其他性质的土地在地价上不能与之相比，价格差异将成为集体建设用地回复成为宅基地或者耕地的阻碍。最后，在缺乏统一规划的情况下，农民个别化退出宅基地会造成农村土地产权及利用的碎片化，与农村土地集约化、高效化利用宗旨相悖。

3.1.2 地上权、地役权 王卫国、朱庆育认为，地上权是农民防止农村房屋凋敝，又能够保有农村宅基地的两全之策。该观点认为，农村房屋买卖，买受人取得房屋所有权后，根据法律规定或者合同约定取得该地块的地上权或地役权。这实际上是在集体享有所有权的土地之上设定了地上权或地役权等定限物权，待到合同约定的消灭条件成立，地上权即告消灭，宅基地使用权人的权利得以回复。

该观点有助于保护房屋受让人的合法权益，又巧妙规避开了不动产受让者的成员资格问题，同时也不会限制农民宅基地使用权这一具有福利性色彩的权利。结合我国民法典的规定，在农村宅基地上设立地役权存在法律制度空间。

3.1.3 取得集体宅基地租赁权 该观点是目前学界的多数主张。如胡震、高圣平主张保留农民的宅基地使用权，对于宅基地使用权，应承认其收益属性，农民出让房屋的，受让人取得地下宅基地的(法定)租赁权；杨一介主张，宅基地在集体所有农民使用前提下，受让人以取得租赁权为主，以其他方式为补充；韩松主张，宅基地由集体所有成员使用，集体成员没有收益权，集体组织享有宅基地空间经营权，本集体以外的人可以取得宅基地法定租赁权；陈小君主张具有物权化性质的法定租赁权是较为适宜的选择，非本村集体组织成员在无法取得宅基地使用权的情况下，受让人依法享有在一定期限内使用宅基地的权利，但是禁止受让人通过改扩建方式增强房屋质量。

也有学者认为债权性质的租赁权，并不具有足够的排他公信力，在出让人反悔或一宅多卖的场合将严重损害购房者的利益，额外增加的宅基地使用费也将使得农房交易在市场上处于劣势。

3.2 流转收费与地权回复

3.2.1 宅基地流转费用的收取与分配 宅基地流转过程之中受让人缴纳的土地费用由哪方收取，采取什么样的收费标准，宅基地增值而产生的收益如何进行分配。杜换涛主张，在集体消灭宅基地使用权，创设集体建设用地使用权后由集体组织面向受让人收取出让金后，最终由退出宅基地的农民实际获得该笔出让金，集体和国家并不从中抽取份额，作为农民退出宅基地的补偿。杨一介主张，宅基地所有权的集体性主要体现在对宅基地流转、增值收益的共享分配上，集体提供了必要的管理与公共服务，当然享有宅基地收益分配的权利。对于集体如何取得和分配流转收益，国家不宜进行干预而当由集体讨论决定。高圣平主张，非本集体成员要取得宅基地租赁权，应参照国有建设用地使用权出让标准，向集体经济组织缴纳使用费，该笔费用的相当部分收归集体组织所有。

3.2.2 出让人回购与宅基地退出 集体组织内部成员可通过向集体申请的方式无偿获得宅基地，只是根据土地管理法的规定，农民处分其住宅后不再批准其宅基地申请。结合各地规定可以看到，集体组织成员资格与宅基地权属关系并不具有直接关联，实践中一般以是否拥有本村户口作为判断成员资格的标准。此背景下，学者李谦提到，应当建立起宅基地回购政策，允许出让宅基地使用权的集体成员优先回购其出让的宅基地，或者通过土地置换方式使得农户不必因丧失宅基地使用权而不得已退出集体经济组织。

就宅基地超占问题，湖北宜城按照超占时间、区域、面积进行市场估价，收取费用；云南大理由集体按面积收取超占土地收益金；宁夏平罗创新农村老人养老新方式，老人将宅基地、房屋、土地承包经营权退回集体后，集体统筹提供养老支持；江西余江对进城落户购买商品房的农民提供住房补贴鼓励农民有偿退出宅基地。

4 对策与思考

针对宅基地流转后权利性质，土地使用权说与租赁权说均有一定优势，也具有不足。转化为建设用地使用权，有赖于乡镇政府进行合理有序统一规划，转化为租赁权，有赖于在法律层面创设具有物权效力的公示方法，保护受让方的合法权益。无论采用何种改革路径，均需考虑到各地存在的经济差异，兼顾集体、农民、受让者三方权利。

针对流转收费问题，宅基地流转费用不宜由集体取得，价格通常由市场决定，在农村房价、地价不具有竞争优势情况下，划断国有建设用地出让费收取标准的方式将遏制受让方的购买意愿。如果农户自愿退出宅基地的，用地出让金由农户取得，以土地置换等方式进行流转的则由集体取得。

集体组织成员为成员无偿分配宅基地使用权，本就是农村宅基地政策福利性的体现。出于农村宅基地社会保障功能，维系农村社会稳定和农民权益的考虑，不能完全放开农村宅基地市场。农民在经济上总体处于劣势，购买力相对薄弱，城市资本涌入农村。（1）农民倘若盲目出让宅基地，将加剧对农民的剥削，降低其生活水平，甚至可能产生流民问题，影响社会稳定；（2）资本具有盲目性，缺乏统筹规划，盲目进行同质化建设会造成资源浪费；（3）目前各地的改革试点仍不足以为完全放开农村宅基地流转政策提供足够的经验样本支撑，在审批主体下放，流转方案上，并未取得一致性共识；（4）地区经济发展差异显著，北上广深，长三角周边产业优势的带动性强，土地关系紧张，对农村土地的需求更大，地价成本支付能力也更高，而在一些交通闭塞、偏远落后的农村地区，其基建水平薄弱，产业配套水平不强，宅基地市场需求弱，土地利用矛盾不明显。

为充分考虑到我国各地经济发展水平的差异性，可以通过法律保留的方式，划定宅基地流转问题的边界，例如规定宅基地所有权归集体，使用权归属农户，农户对宅基地使用权的流转处分不会影响其集体组织成员资格。待使用权流转合同期限届满，可以由其优先向集体出资回购宅基地使用权，同时在乡镇政府办理宅基地流转登记时注明农户优先回购资格。至于宅基地使用权流转的具体方式，可以由村集体经济组织与受让人签订合同的方式自行决定，并报乡镇政府备案。