财政转移支付、就业机会与相对贫困缓解

桑海云

（淮阴工学院，江苏 淮安 223003）

一、引言

改革开放以来，中国脱贫攻坚工作成绩显著。截至2020年，中国农村地区贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，历史性地解决了绝对贫困现象。随着“后扶贫时代”到来，反贫工作正式进入相对贫困治理阶段[1]。相较于绝对贫困，相对贫困具有更加明显的多维特征，且这种多维特征还侧面反映出经济与社会发展之间的不平衡问题[2]。已有研究表明，相对贫困问题很难依托市场机制解决，政府财政的再分配手段是对其校正的关键手段[3]。

在种种财政再分配手段中，财政转移支付以实现基本公共服务、调节区域间财力失衡为目标，是政府治理相对贫困的必然选择[4]。2022 年政府工作报告中明确指出，中国财政转移支付规模从1994 年的2389 亿元预计增至2022 年的9.8 万亿元，增长40 余倍。中国大规模的财政转移支付是否能真正缓解相对贫困？其对贫困缓解的影响机制如何？基于以上问题，文章通过理论与实证视角开展财政转移支付、就业机会与相对贫困缓解间关联的探讨，为科学规划财政转移支付制度、优化就业结构与长效治理相对贫困提供有效参考。

相对贫困一直是学术界探讨的热点课题。与绝对贫困相比，相对贫困除了体现收入水平外，还能反映出贫困脆弱性以及社会排斥现象[5]。就相对贫困的内涵，学术界有两种认知：一是用平均收入或中位数的一定比例设定相对贫困线[6]；二是将上一年或上几年居民的平均收入结合均值系数设定相对贫困线[7，8]。而财政转移支付作为政府减贫的主要制度手段，相关学者亦进行了大量有关财政转移支付制度减贫效应的探讨。但纵观既有研究，学者们对财政转移支付影响贫困的观点具有差异性。其中，部分学者认为有利于地方减贫[9，10]，另一部分学者则持相反观点[11-14]。

实际上，财政转移支付在弥补地方财政缺口、强化地方基建与公共服务水平的同时，亦增加了更多就业岗位，对地方就业与人均收入增加产生了多重影响。一方面，财政转移支付会加大地方政府在基础设施建设、教育等方面的投入力度[15，16]，进而增加地方就业机会。另一方面，财政转移支付到地方的资金会增加当地人员技能与培训的水平[17，18]。地方贫困人员受教育水平与技能提升的同时，就业的选择范围亦在不断扩大，进而增加其就业机会。鉴于财政转移支付对地方就业结构与机会的影响，就业机会的增加与调整又是调节收入分配、缩小贫困差距的重要手段[19]。为此，财政转移支付是否会通过影响就业机会间接缓解相对贫困已成为具有探讨价值的论题。

目前，有关相对贫困治理与财政转移支付减贫的研究较为系统[20-22]，这些研究为扩展财政转移支付减贫实践提供了启示与指导。但多数研究注重财政转移支付减贫直接效应的探讨，仅有较少研究关注二者间的间接传导路径，财政转移支付减贫效应研究的完整性有待完善。有鉴于此，文章从就业视角出发，探讨财政转移支付对减贫的直接及间接影响；并将财政转移支付拆分为一般性财政转移支付与专项财政转移支付，进一步发掘就业机会在财政转移支付与相对贫困缓解中的异质性影响；进一步地，考虑到不同地区地理区位与发展基础差异等因素的影响，分别对东、中、西部三个地区就业机会的中介效应进行检验，以期为政府科学规范制定财政转移支付制度，均衡转移支付资金，推进相对贫困缓解提供有力依据。

二、理论分析与研究假设

财政转移支付对于相对贫困的缓解作用可从两方面阐述。第一，财政转移支付有利于强化中央财政的宏观调控力度，弥补贫困地区财力不足的困境，为地方形成良性经济循环提供有力保障，进而从宏观层面缓解相对贫困[23]。第二，在中国特色财政分权制度的背景下，转移支付至地方财政的资金将投入进社会公共服务的各个环节，有效促进公共服务资源均等化，缓解由“相对剥削”导致的相对贫困现象[24]。治理相对贫困不仅体现在收入与财富分配方面，还应包括享有各项公共服务的权利，如义务教育、基础设施、公共交通等服务。财政转移支付制度通过公共服务资源再分配，补足较贫困地区各项公共服务资源，满足居民基本民生需求，从而缓解相对贫困。基于此，文章提出如下假设：

假设H1：财政转移支付对相对贫困缓解具有正向促进作用。

财政转移支付在弥补地方财政缺口、实现地区间资源公平分配的同时，亦会通过转移支付资金流入为地方提供更多就业机会。一方面，财政转移支付为贫困地区带来了更多的免费职业教育与职业培训，为贫困地区人员就业提供更多保障[25]。另一方面，财政转移支付通过促进贫困地区基础设施建设，改善经济社会发展情况，扶持贫困地区特色产业发展，助推贫困地区经济增长，进而在多个维度增加就业机会[26]。此外，由于各种基础设施方面的投入均属于中间品，其生产环节有助于降低其他要素的生产成本，进而加大劳动力需求量，亦会使得就业岗位激增。因此，财政转移支付有利于提高地方居民就业选择的灵活性与高效性，提高劳动力价值，进而缩小收入差距以缓解相对贫困。由此，文章提出如下假设：

假设H2：财政转移支付通过增加就业机会对相对贫困缓解产生正向影响。

财政转移支付主要通过一般财政转移支付与专项财政转移支付两种方式对财政收入公平分配。其中，一般转移支付主要是按因素法进行分配，通过对地方政府进行无条件转移支付，全面且均衡地将资金分配至地方各个领域。而这种分配方式却容易让地方政府产生依赖心理，进而间接降低地方政府的努力程度[27]。该分配方式可短时间内缓解地方相对贫困的程度，长期来看，虽然就业机会可能会增加，但政府税收努力程度下降将导致“短期繁荣”现象，无法形成长效的相对贫困治理机制。而专项转移支付是上级政府通过锁定地方政府优先发展目标，给予资金用以专项扶贫，有利于调动地方政府的积极性[28]。专项财政转移支付方式有助于地方政府努力程度的提升，在促进地方就业机会增加的同时增加税收，使政府财力进一步充盈。由此，文章提出如下假设：

假设H3：类型不同的财政转移支付方式对就业机会和相对贫困缓解的影响存在异质性。

三、模型设定、指标选取与数据来源

1.模型构建

文章首先不考虑就业机会增加的间接影响，直接构建包括相对贫困缓解、财政转移支付以及其他控制变量在内的基本计量模型。具体如下：

上式中，RPit为省份i在第t年的相对贫困的对数值，用以表征该地区相对贫困指数；FEIit为省份i在第t年财政转移支付水平的对数值，为文章的核心解释变量；Xijt为影响相对贫困的控制变量合集，个体固定效应用ui表示，时间效应用yt指代，εit是误差项。依据上述理论分析可以推断，财政转移支付对相对贫困缓解具有正向促进作用，即预期系数β1显著为正。

中介效应检验文章参考郭鹏飞等(2021)[29]的研究，沿用传统分步回归法进行估计。以就业机会作为中介变量进行检验时，具体步骤可分为：将就业机会(EO)作为被解释变量，财政转移支付(FEI)作为解释变量，检验财政转移支付对就业机会的影响；以相对贫困指数(RP)作为被解释变量，以财政转移支付(FEI)与就业机会(EO)为核心解释变量，实证检验就业机会是否为中介变量，同时对其中介效应进行检验，具体公式如下：

如果假设H1 成立，将会产生以下结果预期：纳入路径变量后，财政转移支付的系数有所下降，即α1＜β1；系数α1与β2同时显著为正，表明其所对应的中介效应为α1β2。详细而言，加大财政转移支付力度能有效促进就业机会增加，从而助推相对贫困缓解。值得注意的是，若系数β1不显著，表明就业机会为中介变量且具备完全中介效应。

最后，考虑到财政转移支付、就业机会增加与相对贫困缓解间可能存在的异质性影响，文章分别将财政转移支付细分为一般转移支付(FEIn)与专项转移支付(FEIs)，并将就业机会增加按照东、中、西部地区分别进行回归，从而深入分析就业机会增加的中介作用。

2.变量选取与数据说明

（1）核心解释变量

财政转移支付(FEI)。即财政部门对全国财政税收按比例重新分配至地方。一般而言，财政转移支付指的是一般转移支付、专项转移支付与税收返还三种转移方式。由于税收返还是分税制改革时期诞生的副产品，因此该转移支付方式所占份额随时间推移而不断减小。文章中的财政转移支付是指一般转移支付与专项转移支付两种。财政转移支付总体指标则主要以实际人均转移支付金额表征，一般转移支付以及专项转移支付指标主要采用结构性指标表征。

（2）中介变量

就业机会(EO)。考虑到贫困地区就业人数的可获得性，文章借鉴张艳、沈惟维(2020)[30]的做法，以乡村从业人员与非农林牧渔就业人员比重表示，即1-（农林牧渔就业人数/乡村地区从业人数）。

（3）被解释变量

相对贫困指数(RP)。通常相对贫困指数是用基尼系数以及财富集中度衡量，但相对贫困发生率无法准确被测量，因此识别相对贫困人口具有一定缺陷。为准确测度实际相对贫困指数，文章参鉴刘明慧、章润兰(2021)[31]的研究，通过建立复合指标的方式实现对相对贫困指数的衡量。首先，使用40%最高收入组与60%最低收入组收入加权数据比值表征相对贫困程度；其次，使用60%低于平均收入水平人数与总人口比重表示相对贫困发生率；最后，使用上述两种指标相乘结果的倒数衡量相对贫困缓解情况。

（4）控制变量

考虑到除财政转移支付、就业机会外，相对贫困缓解还受到其他一些因素影响。为全面、真实地反映财政转移支付、就业机会与相对贫困指数间的关系，文章选取如下控制变量：城镇化率(City)，以城镇人口占地区总人口的比重衡量；国有经济比重(Lfg)，采用国有经济固定资产投资占社会固定投资总额的比重衡量；平均受教育年限(Ae)，以各省份人口受教育年限总和的均值表示，同时按照不同学历对其赋值。其中大专及以上文化程度、高中、初中、小学以及未受教育分别赋值为16、12、9、6 和0；地区开放程度(Ao)，以各省份对外贸易总额占GDP 的比重衡量；地方政府规模(Lgc)，用地方政府财政支出金额与地方GDP 比值表示；地区经济发展程度(Ed)，采用地区人均可支配收入资金金额表示；地区工业化水平(Ril)，以第三产业增加值占地区生产总值比重衡量；地区人口密度(Rpd)，以各省份常住人口数与各省份实际面积的比值表示。

3.数据来源及说明

鉴于数据的可获得性与准确性，文章使用2008—2020 年中国30 个省份面板数据（除西藏以及港、澳、台地区），数据主要来源于历年《中国统计年鉴》、各省份历年财政决算报告、国家财政决算报告以及各省份财政部门网站公布的数据。同时以2000 年作为基期，将各省份居民消费价格与当地对应货币量展开平减，并对所有指标进行对数处理。变量统计性描述结果如表1 所示。

表1 变量选取及描述性统计

四、实证结果与基准回归分析

1.财政转移支付影响相对贫困的综合效应

为使估计结果更为准确，文章采取OLS、GLS 以及GMM三种方法对模型(1)进行估计，实证检验财政转移支付对相对贫困缓解的综合影响，表2 为具体估计结果。由表2 可知，财政转移支付在三种估计方法下均对相对贫困缓解产生正向影响，表明财政转移支付确实有利于相对贫困缓解，假设H1 得到证实。此外，部分解释变量检验结果在不同估计方法下差异较为明显，侧面印证该模型设定有着内生性及异方差问题。因此，仅采用单一估计方法将导致结果存在一定偏误，文章将OLS 估计法作为基准参照，GLS 和GMM则作为精准分析的估计方法。

表2 财政转移支付对相对贫困缓解的综合影响

控制变量方面，城镇化率有助于缓解相对贫困，可能与中国目前的高城镇化增长率有关。国有经济比重对相对贫困缓解具有较为显著的正向影响，究其原因，国有经济比重增加说明公有制经济主体在国民经济中占主导地位，财政资金外流程度较低，有助于社会财富再分配，进而缓解相对贫困；地区开放程度的提升有助于当地通过贸易与合作的方式，吸收其他发达经济体的先进经验与高级技术，进而助推当地生产率水平提升，最终使地区相对贫困缓解。受教育年限对相对贫困缓解存在显著负向影响。地方政府规模与经济发展程度均与相对贫困缓解间存在正向影响，可能是由于政府规模增加催生利好民生政策，有助于缓解相对贫困。而经济发展程度高将提升地方整体收入水平，进而推动减贫。地区工业化水平和地区人口密度与相对贫困缓解间的影响为正，说明工业化水平与人口密度有助于地方生产力水平提升，高生产力水平助推当地经济发展，进而起到减贫作用。

2.就业机会对财政转移支付促进相对贫困缓解的中介作用

上述分析主要描述的是财政转移支付对相对贫困的综合影响，其中包含直接影响与间接影响。因此，文章为分解财政转移支付与相对贫困缓解间的间接效应，首先对式(2)进行估计，具体估计结果如表3(1)～(3)列所示。观察可知，三种方式的回归结果均显示，财政转移支付对就业机会具有1%水平的显著正向影响。这充分说明财政转移支付对就业机会影响的结果是稳健的，即增加财政转移支付有助于增加地方政府在基建、教育、科研等方面的投入力度，增加劳动力技能水平，从而提升就业机会。其次，进一步对式(3)展开估计，具体估计结果如表3(4)～(6)列所示。观察可知，多种方法的回归结果均显示，就业机会增加对相对贫困缓解有着显著正向作用。至此，假设H2得到充分检验，即财政转移支付通过增加就业机会，进而间接缓解相对贫困，就业机会中介效应均值为0.226。同时财政转移支付对相对贫困缓解的回归系数仍显著为正，这表明就业机会增加是财政转移支付推动相对贫困缓解的部分中介变量。

表3 财政转移支付、就业机会对相对贫困的影响

3.不同类型财政转移支付的异质性影响

不同类型财政转移支付方式对建设目标的追求以及对空间位置的影响具有差异，致使不同类型财政转移支付的生产要素流动与产出影响亦具有差异。为检验财政一般性转移支付与财政专项转移支付通过就业机会增加对相对贫困缓解的中介作用，文章将模型(1)～(3)中的财政转移支付替换成财政一般性转移支付与财政专项转移支付，再次采用多种方法进行回归估计。具体回归结果详见表4。首先，通过估计模型(1)可知，一般性转移支付与专项转移支付对相对贫困缓解均具有正向影响，其中专项财政转移支付的平均综合作用更强。其次，各估计方法均显示，一般性财政转移支付与专项财政转移支付对就业机会均产生正向推动作用，其中专项转移支付的影响更为显著。最后，综合上述研究结论，假设H3 得证，即一般性财政转移支付与专项财政转移支付均可通过增加就业机会，进而促进相对贫困缓解，并且就业机会对二者的中介效应均在0.02 左右。此外，模型(3)中两类转移支付的正向显著系数相较于模型(1)均较小，说明就业机会是两类转移支付促进相对贫困缓解的部分中介变量。

表4 不同类型财政转移支付的异质性影响结果

4.不同地区就业机会的中介效应

由于不同地区的基础设施建设、经济、社会等发展水平存在一定差异，就业机会的中介作用可能在中国东、中、西部地区有所不同。为检验这种可能性，文章分别对东、中、西部三个地区展开估计，结果见表5。由表5 可知，财政转移支付对东、中、西部地区就业机会均有显著正向影响。同时，东、中、西部地区就业机会增加对相对贫困缓解均存在正向推动作用。其中、西部地区就业机会影响最显著，中部地区次之，东部地区居后。究其原因，西部地区在资源、经济等方面与东、中部地区还有一段距离，加大财政转移支付力度将对该地区基建与教育等社会保障产生更显著影响，而就业机会增加有利于提升该地区经济水平，缩小收入差距，进而缓解相对贫困。此外，加入中介变量后，财政转移支付与相对贫困缓解间仍存在正向影响。因此，财政转移支付分别通过提高中、西部地区的就业机会，促进区域相对贫困缓解，并且中部地区就业机会的平均中介效应为0.312，比西部地区就业机会高0.072。

表5 不同地区就业机会的异质性影响结果

五、结论与建议

文章基于中国2008—2020 年省级面板数据，将财政转移支付细分为一般性财政转移支付与专项财政转移支付，并运用多种计量方法实证检验财政转移支付与相对贫困缓解间的关系。结果表明：财政转移支付对相对贫困缓解具有显著正向影响；专项财政转移支付对相对贫困缓解的促进作用优于一般性财政转移支付；财政转移支付会通过增加就业机会助推相对贫困缓解，即就业机会在财政支付转移与相对贫困缓解之间发挥中介作用。基于上述结论，文章提出如下政策建议：

第一，建立财政转移支付减贫长效机制。上述研究结果表明，财政转移支付对相对贫困缓解具有显著正向影响。因此地方政府应在确保财政转移支付资金使用有效性的前提下，明确转移支付资金的使用方向，着力向更贫困地区倾斜，实现转移支付资金使用的可持续。在此基础上，实时监测较贫困地区居民收入状况，做好定期帮扶资金的调度并及时通报情况，按照实际情况增加财政转移支付倾斜力度，健全低收入人口的监测帮扶机制。

第二，提升专项财政转移支付比重。鉴于专项财政转移支付对相对贫困缓解的影响更为显著，因此地方政府应加大专项财政转移支付力度。对贫困地区而言，专项财政转移支付更有利于地方政府“精准扶贫”。地方政府通过“专款专用”的形式锁定减贫目标，真正实现利用财政资金减贫的目的。此外，上级政府还应强化专项转移支付资金管理，对其进行有效约束以减免地方挤占和挪用现象，提升专项财政转移支付资金的使用率。

第三，加强就业岗位供给。由于就业机会在财政转移支付与相对贫困间发挥中介效应，地方政府应通过促进当地基础设施建设、强化扶贫产业等方式创造更多就业岗位。与此同时，利用财政转移支付的资金开展免费职业教育培训，提升贫困地区居民的受教育水平，并针对较贫困地区剩余劳动力开展职业技能培训，增加劳动力价值，扩大其就业选择范围。地方政府通过增加就业机会的方式减轻贫困地区居民的收入负担，降低当地居民收入差距，进而促进相对贫困缓解。