中国共产党请示报告制度：思想探源、历史透视、现实图景

宁新杰

党的十八大以来，“党坚持民主集中制，建立健全党对重大工作的领导体制，……严格执行向党中央请示报告制度”。请示报告制度是中国共产党领导制度体系的重要组成部分，是党推进制度建设的具体化成果。历史和现实证明，这一制度既是维护党中央权威和集中统一领导的重要法宝，又是党的政治纪律和政治规矩的集中体现。通过对党的请示报告制度进行思想探寻，对其发展史进行透视，对党的十八大以来请示报告制度的发展状况及实践成效进行研究，进一步明确党建立请示报告制度的历史必然性和严格执行向党中央请示报告制度的现实紧迫性，对于加强新时代党的集中统一领导、坚决拥护“两个确立”具有重要理论价值和现实意义。

一、思想探源：马克思主义经典作家的相关论述是建构请示报告制度的理论基础

作为党的一项重要领导制度安排，请示报告制度不是凭空形成的，而有其深刻的内在理论逻辑。马克思、恩格斯、列宁关于报告制度和政党权威的论述是党探索并确立请示报告制度的思想渊源。

(一)马克思、恩格斯关于报告制度和政党权威的论述

严明的纪律和制度是马克思主义政党的基本特性和宝贵品质，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。马克思、恩格斯关于报告制度的思考正是在探索建立政党纪律和制度的过程中逐渐发展起来的。1847年，马克思、恩格斯在为共产主义者同盟起草党章时，率先对支部与区部委员会、区部与总区部、总区部与中央委员会联系的频率与次数作出规定，初步阐释了服从组织纪律的思想。这是马克思主义政党发展史上关于报告制度的最早论述。

在领导共产主义者同盟进行斗争的过程中，马克思针对同盟组织涣散的状况指出，“个别的区部和支部开始放松了，甚至渐渐地中止了自己同中央委员会的联系”，“因此在一般的运动中就落到了完全受小资产阶级民主派控制和领导的地位”。恩格斯认为应当实现多数对少数的权威，并明确指出巴黎公社失败的原因：“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”这一论断强调了马克思主义政党实现政党权威的极端重要性。马克思、恩格斯及时总结公社政权失败的教训，论述了权威对于新生政权的不可或缺性，认为巩固、组织、建设新生政权都离不开权威。巴黎公社革命失败后，无政府主义者关于自治的言论一度甚嚣尘上。面对无政府主义者的责难，恩格斯进行了针锋相对地驳斥：“把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。”

(二)列宁关于报告制度和政党权威的论述

列宁继承了马克思、恩格斯关于报告制度和政党权威的思想，并在实践上进一步深化。1904年，列宁在与卢森堡的论争中提出了民主集中制的建党原则，“民主”意味着“党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作”。列宁认为自上而下报告是民主的重要体现。“集中”意味着党员无论职位高低、党龄长短、阶级出身如何都必须遵守统一的纪律，必须少数服从多数、下级服从上级，需要一个统一的领导机关。他认为自下而上报告是集中的重要体现，提出“地方组织应当至少每两个月提交一次关于自己活动的书面报告：县委员会提交省委员会，省委员会提交党中央委员会”。

列宁关于政党权威的论述主要围绕党中央权威展开。在列宁看来，党中央就是由领袖组成的比较稳定的集团，对于无产阶级政党而言，党中央如果没有权威，集中就是纸上谈兵。早在为俄国社会民主工党起草党章时，列宁就要求新成立的委员会和地方委员会“必须服从中央委员会和中央机关报的决定”。后来针对党内出现的危机，列宁明确指出原因：“党总委员会也好，中央机关报也好，中央委员会也好，在党的大多数工作者中都没有应有的威信，到处出现双重组织，彼此在工作上互相牵制，使党在无产阶级心目中威信扫地。”十月革命胜利后，俄罗斯共产党(布尔什维克)成为社会主义发展史上第一个全国范围内的马克思主义执政党。列宁认为，维护党中央权威是巩固苏维埃政权的迫切需要。他在《共产主义运动中的“左派”幼稚病》中提出：“我们共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”列宁关于维护政党权威的思想为中国共产党探索向党中央请示报告制度提供了理论指引。

二、历史透视：党的十八大前党探索请示报告制度的历程

毛泽东指出：“如果要看前途，一定要看历史。”善于从厚重的历史中总结经验、启示未来是中国共产党人战略思维的显著特点。对党百年来探索请示报告制度的历程进行考察发现，新民主主义革命时期请示报告制度由纪律意识发展为制度规定，社会主义革命和建设时期请示报告制度逐步发展并被写入党章，改革开放和社会主义现代化建设新时期请示报告制度得到进一步丰富和完善。

(一)新民主主义革命时期：请示报告制度由纪律意识发展为制度规定

中国共产党成立初期，请示报告制度开始萌芽。列宁说过：“徒有其名的党员，就是白给，我们也不要。”作为按照列宁建党原则建立起来的马克思主义政党，中国共产党在成立初期就把党员质量摆在党的事业的突出位置。党的二大党章规定：“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会。”此时的“报告”虽然有向上汇报工作之意，但仅停留在“意识”的层面，还不具备制度性。1923年12月，中共中央颁布首部有关报告工作的文件——《中央通告第十三号——国民党改组及收回海关主权问题》，要求“各同志接到此通告后，拟如何进行，并已进行至何程度，各地方务须随时报告区委员会，各区会务须随时报告中局，中局即以此二项工作进行如何为各地方工作勤惰之标准。”文件对报告工作的具体事项细化分类，请示报告制度萌芽初露。

土地革命战争以及抗日战争时期，我们党的请示报告工作逐步向制度规定的形式演进。大革命失败后，党的工作被迫转入地下，请示报告成为当时联系上下级党组织唯一可行的方式。1928年10月，中共中央发布《中央通告第七号——关于党的组织—创造无产阶级的党和其主要路线》(以下简称《通告》)，以“路线”形式规定了组织报告的时间和形式，提出“以后省委应督促各级党部做组织报告，每月整理向中央作单独组织报告一次(报告纲要另布)”。《通告》发出后，时任红四军前委书记的毛泽东积极响应中央号召，主动向中央报告工作，写下《井冈山的斗争》一文，向中央全面报告了湘赣边界的割据和八月失败、割据地区局势、军事问题、土地问题、政权问题、党的组织问题、革命性质问题、割据地区问题，成为执行请示报告制度的典范。1931年12月，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布《关于建立报告制度问题》的通令，要求“建立下级向上级经常作报告以及上级对下级实行工作检查的制度”。在军队工作方面，中央革命军事委员会于1932年11月发布《中央革命军事委员会通令》，要求各部队把向上级报送相关材料作为一项制度严格执行。这一时期，中国共产党成为局部执政的党，之前柔性的请示报告纪律意识已经不能使我们党全面、清楚地了解和掌握执政地区的工作情况，因此请示报告开始向硬性的制度规范提升。

抗日战争时期，中国共产党的性质是为夺取全国政权而奋斗的党，党建工作以部队党建为主要依托，党中央的权威主要体现在对部队的领导上。1937年8月，为保证党对红军的绝对领导，中共中央明确提出“必须确立严密的分工与个人负责制，建立有系统的检查和报告制度”。随着日寇残酷“扫荡”，上下级党组织的联系变得异常困难，各根据地抗战的独立性增强，加之主观主义、宗派主义的遗毒还没肃清，导致各根据地各自为政的苗头初现。为了保证抗日一盘棋，1942年9月中共中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，要求“各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央”。这个决定的出台标志着请示报告逐步制度化。

解放战争时期，请示报告发展为正式制度规范。在中国共产党正确战略方针的指引下，胜利的天平逐渐倾向我方，许多解放区连成一片。这种情况下，就更需要进一步克服抗日战争时期遗留的各级党组织“自治权较大”“无纪律无政府”问题。1948年1月，毛泽东为中共中央起草了《关于建立报告制度》(以下简称《报告制度》)的党内指示，要求“各中央局和分局，由书记负责(自己动手，不要秘书代劳)，每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告”，还规定了报告内容、现存问题和解决方案。《报告制度》是以指示的形式下发的，说明此时的报告制度还没有作为制度完全确定下来，可以看作报告制度的肇始。针对《报告制度》的落实情况，毛泽东还表扬了及时报告新解放区政策和策略问题的中共中央中原局书记邓小平，同时严厉批评了迟迟不报、发电催促仍不报告的中共中央东北局书记林彪，这“一褒一贬”既为全党树立了请示报告的标杆，又提供了不请示、不报告的反面教材，成为落实请示报告制度的重要举措。1948年9月，西柏坡“九月会议”通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会以及前委会向中央请示报告制度的决议》，对请示报告工作作出更为详细的规范与安排，专门决议的诞生标志着请示报告制度正式由纪律意识发展为制度规范。

(二)社会主义革命和建设时期：请示报告制度逐步发展并被写入党章

新中国成立后，中国共产党对请示报告制度进行了进一步探索，取得了显著成效，逐步建立起中央政权机关党组请示报告制度和各级政权请示报告制度，并最终将其写入党章，用党内根本大法的形式将这一制度固定下来。

第一，建立党组请示报告制度。新中国成立后，中国共产党成为全国范围内的执政党。1949年11月，中共中央通过《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，决定在政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察院成立联合党组，政务院下设的政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会成立分党组，政务院直属的部、会、署、厅、局分设党组小组。政务院所属各党组每两个月须向党中央作一次综合报告，重要问题须作请示报告或专题报告。

第二，建立各级政权请示报告制度。针对中央政权，1953年3月中共中央作出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》明确规定：“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。”针对地方政权，党在中央与省(市)间设立大行政区，其行政机构与政务院各部门对应，又领导所属各省市县政府工作，“凡有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告”。

第三，将请示报告制度写入党章。作为党在全国执政后的首部党章，党的八大党章首先要解决党在新的时期如何执政的问题。党的组织机构是执政实体，是党的路线、方针、政策的具体落实者。1956年9月，请示报告制度正式被写入党的八大党章第二章“党的组织机构和组织制度”之中，规定“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示”，标志着请示报告制度作为党的组织机构的工作要求并同时成为一项重要组织制度。至此，请示报告制度上升为全党上下必须遵守的政治纪律和组织纪律，并以党内根本大法的形式促使党中央集中统一领导和党内团结稳定得到有效维护。但后来“文化大革命”时期，各级党委陷入瘫痪状态，党内请示报告制度一度虚置。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期：请示报告制度进一步丰富和完善

1978年党的十一届三中全会后，改革开放政策打破了高度集中的计划经济体制。在社会主义市场经济大潮中，党员领导干部面临严峻考验，其家属的从业方式也日益复杂化。为了加强对党的组织和干部的监督，一方面，党章一以贯之强调严格执行请示报告制度；另一方面，纪委工作请示报告制度、领导干部个人事项报告制度、巡视制度等制度先后出台，进一步丰富了请示报告制度的内容，党内请示报告制度逐步完善并趋于稳定。

其一，从党章修订看，党中央一以贯之地强调严格执行请示报告制度。作为拥有最高权威的党内法规和管党治党的基本准则，党章是关系党的前途命运的根本制度安排。1982年的党的十二大党章在第二章“党的组织制度”中规定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。”此后党章虽经多次修改，但关于请示报告制度的要求只字未变。

其二，从颁布的中央文件看，纪委工作请示报告制度、领导干部个人事项报告制度、巡视制度等先后出台，为请示报告制度增添了新的内容。1988年4月，中共中央纪律检查委员会颁布的《关于建立健全报告制度的通知》指出：“各省、自治区、直辖市纪委每半年要向中央纪委报告一次工作。年终向中央纪委作出全面工作报告。上半年工作报告，要在当年7月底以前报出；年终的全面工作报告，在第二年1月底以前报出。”1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，对领导干部报告的流程、方式、时间等作出明确规定，既涵盖了“八小时以内”，又囊括了“八小时以外”。2009年7月，中共中央颁布《中国共产党巡视工作条例(试行)》，规定“巡视组应当严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题要及时请示报告”。这些制度的制定和实施进一步丰富和完善了请示报告制度。

三、现实图景：新时代请示报告制度的发展与成熟

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的领导制度体系建设，突出强调向党中央请示报告的迫切性与必然性，对新时代请示报告制度作出新的理论阐释、进行新的制度建设并取得了显著实践成效。

(一)理论阐释：习近平关于请示报告制度的重要论述

党的十八大以来，习近平在不同场合的讲话中多次提及请示报告制度，涵盖请示报告制度的内涵、要求、价值，从理论层面系统回答了什么是请示报告、请示报告什么、为什么要请示报告等重大问题，为新时代请示报告制度的发展提供了理论遵循。

其一，关于请示报告制度的基本内涵。什么是请示报告制度？习近平指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”请示报告制度具体包括哪些内容？习近平指出，“领导干部个人事项报告制度是请示报告制度的一个重要组成部分”，“中央政治局全体同志主动将重大问题报请党中央研究”，“中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作”。

其二，关于请示报告制度的实践要求。新时代如何落实请示报告制度是习近平重点关注的问题。他对请示报告的内容作出了明确要求：“各方面都应该自觉向党委报告重大工作和重大情况，在党委统一领导下尽心尽力做好自身职责范围内的工作。”在党的十八届中央纪委五次全会上，习近平严肃指出当前执行请示报告制度中存在的问题，“有些领导干部个人重大问题不报告”，如有重病，子女家属长期在国外，家庭发生重大变故，制作假证件、假护照、假身份证等情况，不按规定报告。为此他要求“干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告”，并且还要在一定比例中抽查落实情况，问题严重的果断“摘帽”。关于组织程序，他要求“重大问题该请示的请示，该汇报的汇报，不允许超越权限办事，不能先斩后奏”，不请示、不报告的要追究党委、纪委责任。

其三，关于执行请示报告制度的价值意蕴。中共中央于1948年9月在西柏坡召开的政治局扩大会议上讨论通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，标志着党的请示报告制度正式建立。对此，习近平指出：“正是这项制度的建立和执行，有力推进了党的作风和纪律建设，保证了政令军令畅通，为解放战争胜利提供了重要保障。”关于报告制度的优势，他强调：“报告一下有好处，集思广益，群策群力，事情能办得更好。”

(二)制度建设：从党内法规看请示报告制度的不断完善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”的原则，充分发挥制度整体功效，不断增强法律、制度的系统性、整体性、协同性，并依靠“制度治党”“依规治党”这两个重要抓手把全面从严治党落实到前所未有的实践深度。根据中共中央办公厅法规局提供的数据，现行中央党内法规包括1部党章、3部准则、39部条例、149部规定、49部办法、17部规则、13部细则，其中涉及请示报告制度的有党章、1部准则、4部条例、2部规定、3部办法(见表1)。

表1 党的十八大以来关于请示报告制度的党内法规

在众多关于请示报告制度的党内法规中，针对性最强、影响力最大、规定内容最详细的当属《中国共产党重大事项请示报告条例》(以下简称《条例》)。作为关于重大事项请示报告工作的纲领性文件，《条例》以政治导向、权责明晰、客观真实、规范有序为原则，对“重大事项”和“请示”“报告”的具体内涵进行了深刻阐述，还对“请示”和“报告”的主体、对象、内容、方法进行了明确界定，为解决“先斩后奏”“边斩边奏”“斩而不奏”等重大问题提供行动指引。《条例》的制定出台促使重大事项请示报告工作在党内有规可循、有法可依，使党内请示报告制度真正深入全党。

(三)实践成效：党的十八大以来请示报告制度的落实

制度需要在实践中落实。党的十八大以来，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党重大事项请示报告条例》等文件出台，为推动请示报告制度取得实践成效提供了制度保障。

其一，关于书面述职的实践。根据《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》的要求，2018年3月，25位中央政治局委员首次向党中央和习近平总书记书面述职，带头落实重大问题请示报告制度成为述职报告的重要部分。此后中央政治局每年都向党中央和习近平总书记书面述职一次。

其二，关于报告工作的实践。2015年1月16日，中央政治局常委会召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，听取工作汇报成为落实请示报告制度的又一项制度性安排。2016年1月7日，中共中央政治局常委会在听取“五大班子”党组工作汇报的同时，还听取了中央书记处的工作报告。此后，中央政治局常委会又分别于2017年1月10日、2018年1月15日、2019年1月7日、2020年1月7日、2021年1月7日、2022年1月6日听取“五大班子”党组工作汇报，听取中央书记处工作报告。及时向党中央和习近平总书记报告(汇报)工作，是从顶层设计加强请示报告工作的战略之举，促使党中央集中统一领导的体制机制进一步完善。作为请示报告制度贯彻落实情况的监督者、执纪者、问责者，中央纪律检查委员会和国家监察委员会每年也要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作，但时间上与五大机构党组和中央书记处不同，前者一般在年初进行，后者一般在年底进行。

四、结语

在马克思主义发展史、世界社会主义运动史上，维护党的权威和党的领袖权威始终是马克思主义政党的一条基本原则，也是被无产阶级斗争实践所证明的宝贵经验。党的十九届六中全会提出“两个确立”的重大政治论断，以全会决议的形式再次明确习近平同志党中央核心、全党的核心地位，这就要求我们把拥护“两个确立”转化为做到“两个维护”的思想自觉、政治自觉、行动自觉。请示报告制度从纪律意识到制度规定、从初步探索到创立巩固、从恢复强化到突破创新的历史表明，它一直是维护党中央权威和集中统一领导、建设长期执政的马克思主义政党的重要保障。

当前，中国共产党坚强领导下的中华民族已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，脚踏实地朝着实现中华民族伟大复兴的中国梦迈进。前进征程上还有不少“娄山关”“腊子口”要攻克。习近平反复强调：“办好中国的事情，关键在党。”经过系统梳理中国共产党探索请示报告制度的百年历程，我们可以得出结论：办好中国的事情，关键在党，更关键在党中央集中统一领导，因此更加需要“完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度”，确保党中央及时、准确地掌握党和国家各条战线动态，统一全党意志和行动。同时，地方向中央请示报告又为中央决策提供依据和参考，进而充分调动起中央和地方的积极性，汇聚起建设新时代中国特色社会主义的磅礴伟力。