山东省东营市县区农业综合执法机构改革分析

韩合国

（利津县动物疫病预防控制中心 山东东营 257400）

2020 年12 月30 日，山东省农业农村厅根据山东省人民政府办公厅《关于农业综合行政执法有关事项的通知》发布了《山东省农业综合行政执法事项目录清单》（2020 年版），标志着本次农业综合行政执法改革从制度层级完成。现结合东营市畜牧兽医体制和农业综合行政执法改革基本情况，作简要分析。

1 东营市县区级畜牧兽医体制和农业综合行政执法改革现状

1.1 职能界定和执法事项

1）制度依据和职能界定从各级关于农业综合行政执法改革的政策和各项文件看，聚焦完善农业综合行政执法体系、整合执法队伍、强化队伍保障、落实执法人员持证上岗和资格管理；都坚持重心下移、解决职责交叉、多头执法、重复执法问题；都强调加强一线执法力量、解决监管缺位问题。根据行政与事业分开和实现农业综合行政执法的改革总要求，全市所有县区农业农村部门下达的“三定方案”都明确：农业农村局作为农业行政管理机关，应当根据相关法律法规授权和政府相关规定进行农业行政管理工作，那么这些行政管理工作包括但不限于单纯的行政强制、行政处罚，还包括与其相关的行政监督、检查。也就是说，农业农村局（畜牧兽医局）具有并且是涉及畜牧兽医行政执法工作唯一执法主体，除部分行政审批职能划转同级行政审批部门外，原事业畜牧部门代行的其他行政管理职能，全部由现在的农业农村局（有的加挂畜牧兽医局牌子）来履行；同时建立农业综合行政执法队伍，依法统一行使行政强制、行政处罚和相关行政检查、监管职能；将技术指导和科技推广等事业服务职能保留在事业单位畜牧中心。法律法规授权和“三定方案”总体上明确了各部门的“身份和职能属性”，为开展包括涉及畜牧兽医在内的农业综合行政执法工作提供了制度依据。

2）农业综合行政执法事项农业农村部和山东省分别发布了《农业综合行政执法事项指导目录》（2020 年版）和《山东省农业综合行政执法事项目录清单》（2020 年版）。通过对山东省《目录清单》进行梳理和数据分析显示：《目录清单》中涉牧实施依据涉及法律法规38 部，占《目录清单》实施依据涉及法律法规总数的39.2%，其中，法律3 部、行政法规10 部、部门规章16 部、地方性法规2 部、省政府规章7 部；《目录清单》涉牧行政处罚和行政强制等行政执法事项153 项，占《目录清单》农业综合行政执法事项总数的45.7%。与各项法律法规、中央和省委关于推进农业综合行政执法的改革精神对应，《目录清单》行政执法事项的实施主体统一规范为“农业农村主管部门”或“畜牧兽医主管部门”。

1.2 改革的基本情况

1）畜牧兽医职能队伍改革前的基本情况事业单位改革前，县区畜牧部门及其所属机构行使涉牧技术指导和科技推广等事业服务职能，同时代行涉牧行政审批、行政监督、行政处罚和行政强制等行政执法职能，虽然工作量和压力大，但是有较为完整的人员队伍和工作体系，总体上能够较好完成包括代行行政管理职能在内的工作任务。

2）畜牧兽医事业单位改革的阶段按照改革总的任务目标，是逐步剥离行政管理职能划归到相关部门。一般都经历了两个阶段：第一阶段为单纯的事业单位间职能划转改革。将兽药经营许可、动物诊疗许可、动物防疫条件许可等行政审批职能划归新设立的行政审批部门；第二阶段是农业综合行政执法为重点的综合体制改革。撤销原事业“畜牧局”成立新事业单位“畜牧发展服务中心”，同时为了凸显畜牧兽医工作的重要，在新设立的“农业农村局”加挂新设立的“畜牧兽医局”牌子。第一阶段的改革比较彻底，随职能划转，同时将原事业单位相应工作人员调入行政审批部门，即“人随事走”。

2 改革进程中出现的问题和分析

2.1 所存问题

调研发现：在行政处罚类行政执法案件办理方面，部分畜牧中心和农业农村局关系比较协调的，出现由畜牧事业人员实际办理案件，最后由农业农村部门具有执法资格的人员签字、盖农业农村局（畜牧兽医局）公章的情况；部分畜牧中心和农业农村局关系不协调的，推诿扯皮屡见不鲜，甚至有的区域涉及畜牧兽医行政执法工作处于不开展工作的“真空”状态；在一般行政执法和行政管理方面，则全部由畜牧事业工作人员继续开展行政检查、监督和部分强制等一系列行政管理工作。农业综合行政执法体制改革前，东营市各县区涉牧行政执法案件办理数量基本维持在500 件/年左右，农业综合行政执法体制改革后，2019 年3 月至2021 年12 月，全市各县区涉牧行政执法案件办理累计107 件，案件办理数量出现了断崖式下跌；并且包括涉牧行政执法在内的涉牧综合行政管理工作整体上出现了不同程度的迟滞状况。

2.2 问题分析

农业农村局方面，一是虽然法律法规对行政执法事项授权实施主体层级大部分为“县级以上”，但在实际工作层级关系上，由省、市级直接进行具体行政行为管理的少，绝大部分行政执法实践往往是由县区级机关或其内设机构进行落实，实际行政执法工作量较大。二是原机关行政管理的岗位编制和在岗人员，不管是绝对数还是人员占比都相对较小。包括农业综合执法大队岗位编制属性也全部为事业编制性质。三是涉及畜牧兽医行政管理本身具有技术行政管理属性，不可能通过短时间培训等就能达到岗位要求，农业综合行政执法和畜牧兽医综合管理体制改革后，只赋予了较大数量涉及畜牧兽医行政管理特别是行政执法职能，虽然加挂畜牧兽医的牌子却没有随之调整内设机构并充实和增加与履行新增加职能相适应的专业技术人员，这就更增加了行政管理事项多与工作人员少的矛盾。四是县区农业农村工作环境相对较差、社会地位较低，年轻工作人员通过考录等方式变换工作环境好或层级高的单位情况较为常见，加之县区基层临时性、突发性工作较多，存在对工作人员进行临时抽调多的情况，也都不同程度影响包括行政执法在内行政管理工作的正常开展。五是部分农业农村局对农业综合行政执法和畜牧兽医综合管理体制改革的认知不到位，对包括行政执法在内的行政管理工作存在“农牧分家”有意规避的情况。所以，出现了“有职能，干不了”的局面，没有承担起包括行政执法在内的综合行政管理任务。

而畜牧中心方面，根据法律法规授权执法实施主体和“三定方案”关于畜牧事业单位职能的界定，不具备包括行政执法在内的行政管理主体资格；从工作人员身份分析，原行政执法证件中执法人员单位为代行行政职能的“畜牧局”，现单位是事业职能“畜牧中心”，或者改革后畜牧中心工作人员执法证变更，单位标识为“农业农村局”，有无违法办理之嫌且不讨论，但所持执法证属于无效证件无可争辩，则持证人员不具备进行行政执法的资格。

3 对策建议

东营市虽然在行政区划上县区总数相对较少，但畜牧业总体发展水平较高，形成了比较完整的畜牧兽医产业体系。比方某县，2010 开始，肉羊、肉牛年出栏就站上了100 万大关，现年出栏肉羊、肉牛约300 万以上，其他县区也有禽类、奶牛、生猪等自己的产业特色。据统计，东营市2019 年至2021 年牧业产值占农林牧渔及服务业总产值比重分别是27.38%、29.06%和31.3%，畜牧业较为发达的县区更为明显，例如某肉羊养殖大县，占比则分别是34.31%、33.01%和34.62%。根据数据分析，畜牧产业是农业农村经济中产值占总比最大、产值和发展速度增长最快产业，是关系千家万户赖以生存的经济支柱，包括动物卫生、兽药、饲料等投入品管理在内的畜产品质量安全管理更是保障人民群众身体健康最重要的环节之一，如此种种，涉牧诸多行政管理特别是行政执法工作一刻不能延误更不能断档，保证涉牧综合行政管理机构改革顺利进展，是推动改革落地的具体措施，也是首要任务。

3.1 人随事走，确保行政管理工作不断档

职能划转的同时，适量调动相应数量技术人员到新单位和岗位，真正实现“人随事走”。在机关和内设具体管理机构的总管理岗位性质保持不变的情况下，实行“老人老办法、新人新办法”渐进式完善机制，最终实现事业人员退出、行政管理人员接班的目标。即：可选拔调动一定数量热爱畜牧兽医工作、具有管理能力的事业或参公管理专业技术人员到新的行政管理岗位，暂时解决专技人员数量与职能事项不匹配的问题。保持调动人员编制性质不变，为满足工作需要暂时实行混岗管理，但调入人员“只退不进”，行政管理岗位人员“只进不退”，梯队渐进式换血。即：事业人员退出一个，通过招考、内部调剂等方式递补一个行政管理人员，直到达到管理岗位职能和编制要求。这样，既保证了行政管理工作不断档，又达到改革的总要求。

3.2 调整机构设置，整合管理资源

总的要求是增加畜牧兽医管理机构设置和岗位编制，从根本上解决“机构、人、事”不匹配的矛盾。

一是随着人民生活水平的提高，动物产品需求占消费比重越来越高，行业规模不断扩大、产业档次不断升级，畜牧业在农业农村经济收入中的占比逐年提高，增速明显，涉及畜牧兽医行政管理工作量大、面广，对专业技术管理人员需求数量越来越大、质量要求越来越高，其必要性和重要性不言而喻。二是随着法律法规体系的健全完善，行政执法事项越来越多；同时随着重心下移和简政放权政策的具体实施，管理权限逐级下放基层的行政管理事项也逐步增多。三是根据机构设置要求，机构设置数量的参考指标主要是人口、土地和财政，没有行业规模的参考；再者整合职能、队伍，解决多头管理、分散执法，实现包括行政执法在内的综合行政管理是中央改革的精神和要求，不可能突破机构设置数量限制增设畜牧兽医管理独立新机构。

所以，增加农业农村局内设畜牧兽医管理机构、合并畜牧兽医技术服务机构进入农业农村局，真正做到农业农村工作“整体融合”，才能充分发挥综合行政管理和技术服务协调统一的优势；同时县区编委应加大对涉及畜牧兽医行政管理特别是农业综合行政执法的重视程度，提高编制数量占总比，增加畜牧兽医行政管理岗位编制数量并充实具有专业技术的行政管理人员，彻底解决“机构、人、事”不匹配的矛盾。这是解决问题的根本所在。

4 思考

代管机制是否可以作为改变职能界定的依据？

部分观点认为农业农村局代管畜牧中心，在管理层级关系上有权要求畜牧中心行使农业农村部门的综合行政管理职能。

笔者的观点是否定的。其由有二：一是法律法规授权的农业综合行政执法的执法主体是“行政”属性的农业农村主管部门或畜牧兽医主管部门；代管机制是“三定方案”中规定对直属县区政府的事业单位畜牧中心由农业农村局代管，发布层级是县区机构编制委员会，属县区级规范性文件。从机构属性和职能两个范畴界定，规范性文件的相关规定都应遵从法律法规规定。二是“三定方案”中只规定“代管”，无具体规定代管内容，不便于具体实施。