儿童参与城市规划编制的方法与机制研究——以上海为例

文 徐 辰 上海市城市规划设计研究院规划一所助理工程师

申 立 上海市城市规划设计研究院规划一所规划总监，高级工程师

公众参与是人民城市建设的内在要求，《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》中明确：“人人都能有序参与治理的城市是人民城市建设的重要特征之一，要把握人民城市的主体力量，紧紧依靠人民推进城市建设，充分激发人民群众的主人翁精神，让人民群众成为城市发展的积极参与者、最大受益者、最终评判者。”城市规划编制与管理尤其是要重视公众参与的价值。

纵观国外大都市的城市规划编制过程，公众参与正发挥着重要作用。在韩国，首尔生活圈规划中组建了生活圈单位的市民参与团，在“首尔2030”规划中面向首尔市民开设了首尔规划网站及SNS，搭建了与市民互动的平台，并针对“首尔的现在与未来，以及各领域主要问题”进行了两次问卷调查工作，共计2 500人参与；[1]在“大伦敦规划2021”中，规划编制团队组织了100多场单独的咨询会议，并收到了成千上万的意见建议，在之后的编制流程中，意见和建议被编写成为《Minor Suggested Changes》并面向公众出版。[2]

值得注意的是，在公众参与城市规划编制的过程中，儿童作为城市发展的关键组成和关键受众，其重要性正日益显现。一方面，儿童具有独特的创造力、观察力和想象力，为公共设施规划、公共空间营造等方案编制提供了不同视角；另一方面，儿童是城市的未来，对儿童感受和需求的回应能更好地促进儿童成长，也是城市规划的题中之义。实际上，在当前“儿童友好城市”相关理论中，儿童参与就是一项基本权利，也是儿童友好城市规划建设的核心方法之一。

上海市为追求卓越的全球城市，在建设“儿童友好城市”的目标下，应当重视城市规划编制中的儿童参与过程。为此，本文将重点关注城市规划中的儿童参与，从上海城市规划中公众参与的现状与面临困惑出发，聚焦儿童参与对策和机制搭建，从中思考对上海城市规划管理创新的价值和意义。

一、儿童规划参与的理论与实践

（一）儿童参与和儿童友好城市理论

儿童参与的理念最早出现于20世纪50年代，规划师提出游戏场的建设应该在儿童的参与下进行，以促进社区更加民主化。20世纪70年代起，随着对儿童权利认识的逐渐加深，儿童对环境的感知、儿童在城市中的行为逐渐受到关注；1989年，联合国《儿童权利公约》将儿童的生存权、发展权、参与权及受保护权等合法化，表明儿童的权利应得到倾听和尊重，此后，芬兰、英国、美国开始制定让儿童参与到城市建设中的政策并开展实践。[3]

儿童参与是儿童友好城市建设的重要组成部分之一。儿童友好型城市理论最早于1996年的联合国第二届人居环境会议上提出，其含义中明确指出要给予儿童参与决策的权利，倾听、采纳儿童的建议是儿童友好城市理论的核心议题。儿童参与有助于反映儿童对城市生活的核心诉求，帮助规划师更高效地通过空间语汇进行反馈，从而保障儿童生活环境的安全、并满足儿童各类行为活动的需求，营造儿童友好的社会与物质环境。[4,5]

（二）国内外城市规划中的公众参与实践

在国外大都市的城市规划编制过程中，公众参与在规划编制的全过程中发挥着重要作用。例如，芝加哥2040区域框架规划组织方开发了线上公众参与工具“PAINT THE REGION”，以线下线上结合的方式推进公众参与；赫尔辛基2.0专业版规划最初由青年规划师牵头，充分运用了社交媒体、网络，收到了来自政府和民间积极的反馈；加拿大的渥太华在《城市步道和自行车道总体规划》中，组织方提供了在线公众参与工具，收集公众对于步道和自行车道的现状、位置、舒适程度的评论以及相关建议；温哥华总体规划运用意见集会、街头表演、模型展览等形式，收集群众意见形成“决策参考手册”，确定规划方向后在全市进行宣传并广泛的进行问卷调查，最终基于专家的意见形成规划方案；波特兰2040总体规划采用了多样的公众参与方式，包括报纸广告、调查问卷、开放论坛、公众演讲以及在咖啡店中设置3D图片+3D眼镜，让公众可以很形象地看出他们的社区未来的发展3D影像。

需要注意的是，国内外已经开始探索规划中的儿童参与，并在社区微更新层面开展了一系列试点项目。在威尼斯PUMAS试点项目中，小学生、家长、老师通过参与式规划小组的形式，由社区规划师将其诉求转换成可以被实施的设计方案，从而解决“送学之路”的困扰。[6]在意大利ROGOREDO社区治理中，规划师通过与社区内学校合作，举办了多场儿童参与规划工作营，在规划师的指导下进行城市讲座、儿童导向型地图绘制、问卷调查，对于社区内的规划愿景和空间营造进行发散性的畅想，塑造儿童活动友好的社区。在国内，长沙等城市已经开始了儿童参与的实践，通过认知地图、问卷调查、深度访谈、儿童画分析等形式让孩子们参与远景规划，完成了儿童友好校区、“爱心斑马线”等实践；上海杨浦区推行了“小童善治”试点行动，规划师与儿童协作，在社区环境更新层面融入了儿童的诗歌创作。

二、儿童参与上海城市规划的现实与问题

（一）上海城市规划公众参与的进展

公众参与在上海城市规划中长期受到重视。上海相关规划条例在2003年便纳入了公众参与的内容，上海市规划和自然资源局还设置了公众参与处，显示出其对公众参与的重视度。上海城市规划中的公众参与主要以规划编制的前期需求调研、规划编制之后的意见征询、规划实施过程中的满意度调查等为主。

1.“上海2035”总体规划中的公众参与方法创新

“上海2035”秉持“开门做规划”理念。2014年起，编制单位开展“上海，我的2040”愿景调查，通过问卷调查、论坛讲座、现场展示、官方网站、微信公众号、电子邮箱、热线电话、传统媒体等多种方式向市民发布规划信息并收集市民意见。此外，通过网站、微信公众号、主题论坛等建立的公众参与渠道，成为宣传城市规划的长效平台。在问卷调查的基础上，借鉴“首尔2030”市民参与团经验的基础上，汇集来自经济、社会、文化、生态、政治、城建等各个领域的15名专业人士，组建“公众参与咨询团”。总体来看，“上海2035总规”公众参与工作，无论在参与规模、参与方式、参与效果等方面，都达到了较高的水平。[7]

2.“2021上海城市空间艺术季”的公众参与展示

“2021上海城市空间艺术季”以“15分钟社区生活圈——人民城市”为主题，通过艺术为社区空间赋能，向世界和全国人民宣传上海市“15分钟社区生活圈”的建设经验与成就，并进一步有效推动“人民城市”建设向更纵深的方向发展，是对公众参与的一次重大展示与实践。活动围绕主题“15分钟社区生活圈——人民城市”开展了500多场学术研讨、参与式工作坊、社区体验、文化演艺、儿童美育等多种类型的公众活动，营造了“人民城市”理念在城市更新阶段全民参与的良好氛围。[8]与此同时，上海空间艺术季上发出的《“15分钟社区生活圈”行动·上海倡议》中也强调了公众参与的重要性。

3.上海社区微更新中的公众参与方法与机制

基于参与式规划的公众参与模式在上海的社区花园微更新中得到了不断的实践。四平路街道的社区花园更新形成了“多方共建、多方共治”的规划方法，鞍山四村三小区的百草园、抚顺路363弄的芳园、鞍山三村的谧园和安顺苑的顺园均参照了此类更新方法。在规划过程中，社区居民成为了营建的主力，居委会也加进来成为协助组织的角色。在维护过程中，社区居民组成的志愿者团队负责日常维护工作，专业团队提供咨询和指导服务，并组织长期的活动，而政府也会有选择地发起短期活动。[9]

在规划编制过程中，政府扮演发起人和审议者的角色，不过多地参与到更新过程中，但对总体方向进行决议；专业团队同时扮演设计者和组织者的角色，组织沟通的任务变重；居委会扮演协助组织者的角色，为全过程提供协助支持；社区居民则是更新过程中的主要实施者，推动营造和管理落地。

（二）上海城市规划公众参与中的问题

当前，上海城市规划公众参与中的问题主要表现为：

一是公众参与的主体覆盖面不足，公众参与咨询团的成员都是有政府背景的社会精英，普通公众的话语权较小，从工作本质目标而言还是追求理性和合理的精英逻辑；同时，现有调研方式高度依赖各类信息化媒介及大数据平台，从而忽视了与互联网接触有限、处在“数字盲区”的弱势群体，如老人、残疾人、儿童等人群。

二是在规划编制过程中公众作为参与主体往往处于被动的接受地位，规划中的公众参与有效交流平台仍不充足，从而导致了公众参与积极性不高。公众在参与过程中在“上海2035”规划中，其参与方式虽然比国内许多城市总体规划公众参与的“后半程”式参与有所进步，但终究还是一种被动式参与，没有对规划编制方法和技术路线带来根本性的影响。[7]

三是公众参与的相关技术仍不成熟。城市规划过程中涉及的大量专业性空间布局、发展目标、规划策略、专业指标对于非专业的普通市民来说并不友好，同时，目前公众参与过程中的技术仍然偏传统，基本以“做问卷”“做调查”的形式为主，“上海2035”同步打造了众创众规平台“全心全意悟•空APP”使用率不尽如人意，新技术的应用仍然在探索中。

（三）上海城市规划中儿童参与的问题

1.儿童参与往往被忽视

根据第七次人口普查可得，全市常住人口中，0—14岁人口为243.6万人，占9.8%，儿童作为城市发展中的未来，理应受到关注与重视，然而在中国传统家庭文化的影响下，儿童往往作为一个家庭的附庸，其个人的独立思考与行动较少受到重视，甚至被约束。在公众参与环节中亦然，上海对于儿童参与的关注仍在起步阶段。

2.儿童参与规划的对策方法尚不成熟

上海的儿童参与技术方法尚不成熟，尽管上海部分地区已经开始推行儿童参与试点，但规划中的技术方法仍以量身定制为主，其推广价值有待挖掘。如在嘉定南翔进行的社区治理中，儿童通过儿童议事会这一特殊形式参与到社区公共活动室的设计工作中，在大宁路街道的儿童参与试点中，街道特邀了两名儿童代表参加社区代表大会，鼓励儿童在社区治理中发声。儿童参与规划编制缺乏系统安排，对于儿童参与介入规划的有关环节、相关领域、参与结果如何反馈至规划编制等仍不明晰。

3.儿童参与规划的组织机制有待探索

目前，上海儿童参与规划在组织机制过程中仍然存在一些问题，主要表现为缺乏常态化的运行机制和规范化的系统监管，儿童参与和现有规划体系如何衔接仍未明晰。在上海嘉定“儿童议事团”、徐汇“儿童带领城市徒步”活动、古美社区“四叶草堂”儿童花园建设中，儿童参与仍然被视作一项具有特殊性的规划活动而非常态化机制，儿童参与过程中从观察到议事、从表达到落实的长效机制仍然在探索过程中。

三、儿童参与城市规划的对策与机制

尽管对公众参与的重视度正在全面提升，并在“上海2035”总体规划中进行了部分实践，上海的城市规划的公众参与仍处于有限参与、事后参与、被动参与、形式参与的初级阶段，真正意义上的、全方位的公众参与机制还没有形成。因此，城市规划编制中的全过程儿童参与应对于规划类型、重点领域、参与环节、应用技术、组织机制等问题都进行系统性安排。应当重视的是，儿童参与并不适宜所有的规划类型、专项领域和规划环节，要根据项目具体情况进行安排，才能使儿童参与发挥最大的价值。

（一）儿童参与城市规划全过程的方法对策

1.规划类型

不同类型的规划中，儿童参与的目的也不尽相同。在总体、单元层面的规划中，儿童参与更偏重战略层面，在规划愿景的设定中发挥作用；在详细规划与专项规划中，儿童参与的发挥空间更大，能够结合儿童关注的具体项目在社区治理、社区微更新、社区生活圈规划、规划建设管理等环节进行深度介入。

2.重点领域

在不同规划领域，儿童参与能够展现不同的作用，主要有以下领域：

在城市公共空间塑造领域，儿童对于空间的感知与成人不同，其丰富的想象力、敏锐的感知度能够为空间塑造提供新的灵感与活力，儿童作为空间使用者，能够提供另一维度的尺度思考，公共空间的适儿化是未来儿童友好城市建设的重要抓手之一，对一江一河社区、城市中央活动区、五大新城等城市战略地区进行前瞻性的儿童友好建设。规划师应当在居住区、公园绿地、体育场馆、校园、博物馆等儿童活动频率较高的空间，基于儿童的活动尺度深化空间设计，增加儿童尺度的空间塑造，加强景观营造，塑造生动、绿色的活动空间；注重色彩规划，基于儿童的心情体验，在儿童使用频率较高的公共活动空间内深化色彩规划，打造使儿童感受到快乐、安全的空间形象。

在公共服务设施领域，儿童作为公共服务设施的核心使用人群之一，其对于设施配置、功能优化均能够提供不同视角的意见。规划师应当从儿童角度思考设施布局，基础教育设施布局适度考虑与周边托育设施、公园绿地、运动场地、骑行空间集聚设置，为儿童提供丰富的活动空间；从儿童安全的角度进一步深化基础教育设施的布局设置规范，在特定地区的基础教育设施应与大型交通设施、大型封闭式活动场所保持一定的空间距离。

在城市安全领域中，儿童作为安全问题中的重点保护对象应当有一定的参与权，应当表达出自身对于城市空间中安全问题的感知与需求。规划师应当保障公共空间的儿童安全，对于无人的街道、空旷的广场增设照明设施、监控设施等，并在人流较多的公共空间布局亲子专区，在高速公路、铁轨周围强化布局防护设施；为儿童日常出游、上下学保障安全空间。

3.参与环节

儿童参与主要在规划中的前期调研与方案编制阶段介入。在前期调研环节，儿童能够作为规划中的公众主体之一深层次地参与到调研访谈中，从儿童的视角表达其个人诉求，为儿童友好的规划编制提供前期调研基础；在方案编制阶段，儿童能够表达其对于规划愿景的期待与规划蓝图相关意向，甚至提供一些天马行空的想法与概念，为规划工作提供更多的灵感与支撑；在适儿化的规划方案编制中，儿童在规划师的指导下能够更深层次的参与到方案设计中，进行针对性的方案设计。不仅如此，在规划方案实施监督阶段，也需要持续跟踪儿童对空间的实际使用的情况，以确保既有方案的儿童友好。

4.技术方法

基于儿童的行为模式和认知程度，对于儿童参与需要设计对应的技术方法。一般说来，规划中的儿童参与需要在专业人士的指导下完成，儿童参与全程需要受到合理的监督与保护。

在调研阶段，可采取图像、动画、对谈、讲座等方式唤起儿童的参与意识，并设计开放性的调研系统来接受多样化的信息。如在意大利ROGOREDO社区更新实践中，规划师采取了城市讲座与心情地图的方法，在城市规划讲座中，规划师向孩子们展示了城市规划的职能、规划师的日常工作以及多个城市规划案例，在此基础上邀请儿童使用象征着安全/愉悦/不安/伤心等不同情绪的标签在地区上落点，形成儿童专属的心情地区（图1、图2）；又如在威尼斯一项解决小学生“送学之路”的试点项目中，规划师通过PUMAS Voyage这一软件，帮助小学生对于其上学路线及使用的交通工具进行落图，并转换成为相应的二氧化碳足迹，孩子们可以使用该软件拍照记录上下学路上的有趣故事、美丽的风景及感到危险的地点，并由儿童进行创作与涂鸦，通过信息汇总与叠合后形成一张儿童专属的“活动热力图”。

图1 心情地图——正面情绪

图2 心情地图——负面情绪

在规划编制阶段，需要采取更多的互动性方法增加儿童参与过程中的代入感与参与度，最大程度的激发儿童的创意。如上海杨浦区“小童善治”试点行动中，作为“诗歌单行道”项目的第二弹，项目策展人邀请学生们寻找社区内常见的树叶，并为之写诗，孩子们收集来的形态各异的叶子和为此写的诗歌，通过射灯投放在了社区的小路上，与来往的路人形成互动；如意大利ROGOREDO社区更新实践中，规划师邀请孩子们通过拼贴画的形式进行社区蓝图的绘制，通过对空间意象与社区标志物的图像糅合，孩子们设计出丰富多彩的未来蓝图（图3、图4）。

图3 拼贴画作品“色彩斑斓的壁画”

图4 拼贴画作品“彩色都市”

5.参与空间选择

基于儿童对于空间的感受度、安全性考量，需要精心挑选儿童参与的空间，才能激发儿童的想法。儿童参与空间应当与规划编制的项目基地相结合，让儿童对规划对象有直观的感受，在此基础上保证参与场所的舒适宜人与安全。还可以考虑与当地的公共服务设施相结合，例如，在学校内进行儿童参与相关规划活动、依托规划展示馆与文化博物馆等设施举行专题性儿童参与活动等。

（二）儿童参与城市规划的机制探讨

从工作组织机制来看，儿童人群在社会中高度依附于各类社会主体，儿童在社会中的生活关系基本围绕家庭、学校展开，受到监护人、教师及其他亲属的照料与监督，表现为长期受保护的状态。因此，儿童、家庭与学校、社区之间的关系最为密切，参与机制搭建需要注重对这四者之间关系的理顺与动员。

为此，应进一步研究“自上而下”和“自下而上”相结合的组织机制。“自上而下”重在形成全市层面对儿童参与城市规划的共识，可在全市层面由规划、教育相关政府部门牵头，相关媒体配合，颁布相关指导意见和相关倡议展开；但具体工作落实应当在区和街镇层面展开，由各区政府、区教育局、区规划资源局和街道共同组成工作领导小组，并由所管辖的学校、社区居委及其他非营利性社会性团体进行落实，如依托上海各级规划馆、博物馆等文化活动机构举办城市主题的儿童互动活动、儿童美育活动，依托高校建筑节等活动增设儿童专场，儿童参与甚至可以作为学校中的社会实践课得到落实。“自下而上”的机制尤其需要发挥社区规划师的力量，以社区规划师为枢纽链接学校和社区，在社区的协助下可开展社区规划工作营，针对社区既有问题组织少儿规划师活动，进一步连接儿童与家庭，共同完成儿童参与的全过程。

不仅如此，儿童参与还需要设计一套专门的成果转化机制，以保障儿童参与对规划编制的精准有效，避免其成为一场简单的“作秀”。对儿童参与的成果应当予以尊重并适度纳入，在规划编制结束后，儿童参与的创作成果可以由编制整理成具体成果并向公众展示，如通过联络规划展示馆、艺术馆以及相关社会组织等机构进一步筹办艺术展览等活动，并将参与成果制作成书本、刊物等形式向公众发布，以尊重多元参与、开门做规划的态度将儿童参与落到实处，营造多元参与的良好氛围。

四、结论与讨论

儿童参与象征着儿童作为主体对于城市决策的参与权，是推进规划理念创新的重要实践，是儿童友好城市建设的重要环节，对于儿童身心健康成长具有重要意义。一方面，儿童参与将在规划编制过程中的现状调研、目标愿景、规划蓝图描绘阶段发挥重要作用，在丰富了现状调研维度的同时，为目标愿景与规划蓝图的描绘均提供了新的思考与新的灵感，能够培养儿童的城市主人翁意识，激发儿童对城市治理的参与热情，在未来的城市建设者心中埋下一颗种子。另一方面，通过校园、社区、艺术馆等平台，借助各类社会性团体的力量，在完成儿童参与过程的同时提供丰富多彩的儿童活动，儿童参与和各类城市活动深度融合，还将帮助上海营造出儿童友好的城市文化氛围。

对上海来说，儿童友好城市建设就应当从儿童视角出发，在规划过程中就儿童感受度较高的环节深化设计，并在重点地区的规划过程中进一步关注儿童视角的需求，在公共服务设施布局、城市公共空间设计与城市安全等维度增加儿童参与环节、并深化儿童友好型规划策略。儿童的积极参与将有利于塑造更多的适儿化空间，从细节出发，打造具有温度、富有灵感的儿童友好城市，在人口红利逐渐消失的当下，这一举措显得尤为重要。

但是，未来的儿童参与发展中仍有一些值得警惕的问题。在规划过程中要注重参与主体与编制主体的平等关系，将儿童视为值得尊重的参与主体、而非向社会展示所谓“多元理念”的工具，培养儿童成为未来城市建设的接班人；平衡参与效果与参与成本的关系，对于儿童参与规划的成本需要进行一定的约束，控制相关的支出，避免儿童参与成为规划编制的一项负担；注重平台建设与市场监管的关系，儿童参与需要更为规范、成熟的平台建设与监管，防止营利性组织借助儿童参与的平台进行牟利，成为另类“教培”的温床；保障儿童参与发展与日常课程安排的协作关系，与校方合作的儿童参与规划实践需要结合儿童的实际课程安排时间进行，避免这项规划活动加重儿童课业的压力；同时，保障儿童参与过程中的儿童人身安全与心理健康，保证儿童的健康成长。