以绩效目标为抓手 全面实施预算绩效管理

窦翼飞

（故宫博物院，北京 100009）

0 引言

预算绩效管理的全面实施一方面是政府管理方式的变革，另一方面也是国家治理体系及能力现代化发展的主要方向。现阶段，我国在全面实施预算绩效管理方面进行了深入探索，也制定出了绩效评价制度，且获得了良好的预算绩效管理成效，而预算绩效管理的全面实施并不是一蹴而就的，仍需结合实际进行不断探索，因此，基于绩效目标对全面实施预算绩效管理的策略进行研究具有较强的现实意义。

1 全面预算绩效管理的内涵与特征

1.1 内涵

预算绩效管理主要是基于目标导向，以绩效为核心，将成本作为主要衡量标准的预算体制，关注责任与效率，将产出与结果作为关键。现阶段，全面实施预算管理体现在各部门履行自身责任的过程中，应在综合分析各种因素的情况下获得最大化的经济效益，在优化资源配置的同时减少成本支出。首先，预算绩效管理的关键点在于对绩效显著的部门进行更多的资金投入，绩效高的部门会获得更多的竞争优势与经费支持，以此起到较好的绩效激励作用。其次，预算绩效管理主要遵循“目标确定投入”原则，简单而言，就是经费投入主要由做什么事、获得何种效果决定。

1.2 特征

首先，战略性。全面预算绩效管理主要以单位发展战略为基础，为战略实现提供良好服务，所以绩效预算过程中应重点关注单位的生命周期，不但应关注短期经营活动，还应重视长期目标的实现，确保短期预算指标同长期发展相适应，使所有阶段的绩效预算编制具备良好的衔接性，在全面预算绩效管理下，更好地实现长期发展目标。其次，资源优化配置。预算绩效管理属于全员、全过程以及全方位控制体系，在此网络下，所有资源均处于预算管理监控中，单位会对资源进行重新组合分配，实现资源的优化配置，避免出现资源闲置或浪费的情况。再次，系统管理。全面预算绩效管理属于机制化的系统控制环节，具有明显的程序性，实际工作开展中需要经过较多流程，包括立项、编制、审批、执行以及监督等，此项工作的良好开展会有效降低预算风险，实现自我管理及自我约束。最后，标杆性。预算绩效管理会为财务收支活动及经营业务开展提供主要标准及要求，并且各执行方会将绩效预算作为标杆，保证所有预算执行主体均清晰了解自身行动目标以及会获得的结果。

2 全面实施预算绩效管理的意义

2.1 有助于现代财政制度建设

现代财政制度中，预算绩效管理属于一项较为关键的内容，更是财政科学化管理的关键工作。全面实施预算管理能够使财政管理各环节人员形成良好的绩效意识，深化绩效要求，做好财政资金的分配、管理及使用工作，明晰各项资金去向，逐渐将重点放在财政收支的有效性上，这样不但能够提升财政资金使用效益，还会对现代财政制度建设起到良好的推动作用。

2.2 促进公共管理发展

现阶段，全球化以及信息化时代到来，社会对公共部门的服务水平以及工作效率提出了更高的要求，一些公共部门为更好地满足社会监督要求，加大了对顾客导向下目标管理的探究力度。绩效管理方法逐渐被广泛应用于公共部门，现今已经成为强化公共部门管理及工作的主要工具。全面实施预算绩效管理会进一步改进公共服务，有助于社会资源整合，最终促进公共管理发展。

2.3 实现国家治理现代化

全面实施预算绩效管理会转变现有的预算编制模式，并且基于宏观角度进行分析，能够进一步改进国家财政支出、分配及使用方式。这种情况下，国家在治理方式、手段及制度上也会发生较大变革。对预算绩效管理工作而言，其与现代政府治理变革具有一定的统一性，两项工作联系较为紧密，现代政府治理手段、机制及理念的变革会促进预算绩效管理的应用，而预算绩效管理则会有效推动国家治理向现代化方向发展。

3 绩效目标下全面实施预算绩效管理的策略

3.1 优化预算绩效目标管理

若想全面实施预算绩效管理，应将重点放在绩效目标管理上。首先，要准确设置绩效目标。目标理论强调，目标决定行为，并且会起到持续性的激励作用。当前，在我国预算绩效管理中，较多项目均不具备明确的绩效目标，不仅影响到了绩效评价工作的良好开展，还使得一些工作不具备方向性引导作用。因此，需要进一步优化预算绩效目标管理，在编制下一年度预算时，应按照国务院对编制预算的总体要求，对资金需求做出科学、合理的测算，进行预算绩效计划编制，报送绩效目标。报送的绩效目标需要紧紧贴合部门目标，还应是可实现的、可衡量的、具体的。在预算绩效计划上，应清晰体现绩效目标实现所需的信息资源、工作程序、资金需求以及方式方法等，还应明确各方分工及责任。其次，要做好绩效目标审核工作。财政部门应选择一些具有较高社会效益的项目，结合国家财政支出方向、相关政策等，审核绩效目标。将审核重点放在绩效指标设置是否科学、绩效目标是否与部门职能紧密相关、采取措施是否具备较好的可行性、所需资金是否合理等方面。对于所有与要求不符合的项目，均应做出修改及调整，合格的才能列入绩效指标中。

3.2 完善绩效评价指标

在预算绩效管理改革环节，绩效评价工作的良好开展是改革成功的关键所在，也是促进预算绩效管理改革的重点内容，因此，科学设计绩效评价指标尤为重要。绩效评价应用的指标主要分为两类，一类是综合指标体系，另一类是行业指标体系。其中，综合指标体系主要是考核投入与产出，而行业指标体系则会对各行业的差异进行分析，以此为前提，重点考量效果性、效率性以及经济性。具体进行绩效评价指标设计时，需要将SMART 原则作为主要依据。第一，绩效指标应明确、具体，并切中目标；第二，绩效指标应可凭、可测，可以形成相应的质量及数量指标；第三，绩效指标应是可以获取的数据信息；第四，绩效指标不可以是假设的、想象的；第五，绩效指标应具备较好的实效性及时间性，同时与绩效评价内容相结合，遵循客观评价、注重操作以及有所依据的原则。在选取好指标后，要根据年度工作任务科学、合理地设定相应指标值，不宜过高或过低。指标值的参考可以是历史值、行业平均值等。正常情况下，数量指标实际完成值与设定的指标值误差不超过20%即表示指标值设定合理（如基数太小，可不参考标准）。在指标分值设定上，一级指标“产出指标”“效益指标”和“满意度指标”的分值标准分别为50 分、40 分和10 分，指标总分值为100 分。若无“效益指标”，则“产出指标”和“满意度指标”分值标准分别为80 分、20 分；若无“满意度指标”，则“产出指标”和“效益指标”分值标准分别为80 分、20 分；若仅有“产出指标”，其分值应为100 分。二级、三级指标分值应在其上级指标分数范围内自行设定，原则上应平均设定分值，重点项目、金额较大项目的指标可根据实际情况调整分值。

3.3 强化预算管理，完善绩效编制工作

全面实施预算绩效管理时，应强化预算管理，完善绩效编制工作，可以借鉴国内外成功经验，提升财务管理的实践性。首先，合理借鉴成功经验。预算绩效管理是财务管理中的关键工作，在不断发展中已经积累较为丰富的实践经验，实际编制预算时，可以对这些实践经验进行合理借鉴，保证编制工作的科学性及合理性。其次，在预算绩效标准编制环节，应引进市场因素，从整体上提升工作效率，转变传统预算管理工作方式。但在实际工作中，应注重结合实际情况进行编制，不可一味地借鉴，否则难以真正发挥出预算绩效管理的作用。

3.4 通过制度管理，提升绩效执行有效性

预算管理人员应通过完善的制度管理模式实现预算绩效管理工作的良好执行。首先，保证制度具备较好的实践性。为有效落实绩效管理工作，应保证制度具备较好的可执行性，如制度中不可出现一些不确定的词语，包括大约、应该等，也不可存在内容相互矛盾的情况。其次，将制度中的细节性问题作为重点关注对象。制定绩效管理制度时，管理人员应重点考虑细节内容的确定，如绩效管理环节，在统计人员、数据小数点保留要求以及上报程序等方面均应作出明确的规定。最后，应制定出严格的监督制度。在绩效管理执行环节，需要通过严格的监督制度，保证绩效管理工作良好执行。

3.5 优化绩效评价实施

预算绩效管理过程中，预算支出绩效评价是较为关键的一项内容。预算执行结束后，应针对预算资金支出的结果及时开展绩效评价工作，对其是否具备较高的效益性、效率性以及经济性进行重点评价。绩效评价工作实际开展中，应进行绩效评价方案编制，并拟定具体的评价计划，确定科学、合理的评价方法及工具，还应确定评价指标。对预算具体执行单位而言，其应通过自我评价的方式，了解预算执行情况，提交预算绩效报告，以绩效目标为主，分析自身所获成绩与其存在的差异，若没有实现绩效目标，应详细说明原因。此外，预算支出绩效评价工作组织单位应提交绩效评价报告，对评价结果进行详细分析，及时发现资金使用及管理中存在的不足，并有针对性地提出改进方案。相关财政部门应发挥出自身职能，指导、监督并检查预算单位绩效评价工作，同时审核报送的绩效评价报告，提出预算管理的具体建议。

3.6 强化绩效评价结果反馈及应用管理

为促进预算绩效管理工作全面实施，应构建完善的预算支出绩效评价结果反馈及应用制度，向预算执行单位及时反馈绩效评价结果，并且要求预算执行单位按照绩效评价结果对管理制度以及管理措施进行完善与改进，以此在提升管理水平的同时减少成本支出。将绩效评价结果作为年度预算安排的关键依据，实现资源配置优化。此外，还应向同级人民政府报告绩效评价结果，为政府决策提供参考，将其作为行政问责的关键依据。还要使绩效评价结果更为透明化，将绩效评价结果依法向社会公开，特别是社会关注度高的重点及民生项目绩效情况，接受社会大众监督。

3.7 强化宣传教育工作

基于绩效目标，全面实施预算绩效管理还应重点做好宣传教育工作，具体可从以下几方面入手：第一，应充分利用不同的平台进行相关信息传播，包括新闻媒体及政府部门官网，为全面实施预算绩效管理提供舆论支持。同时，形成此项工作的落实意见，并有效提升预算绩效管理全面实施的影响力。第二，开展预算绩效管理培训，通过定期组织培训、专家讲座等方式，不断提升工作人员预算绩效管理执行能力，使其深入了解预算绩效管理的内涵与价值，确保全面预算绩效管理工作的高效实施。此外，应针对宣传教育及培训内容对工作人员进行定期考核，将考核结果直接与员工薪酬待遇挂钩，提升人员学习预算绩效管理知识的积极性与主动性，促使其不断提升自身预算绩效管理水平，从而获得更高的宣传教育成效。

4 结语

全面实施预算绩效管理意义重大，为有效推动此项工作良好实现，应将绩效目标作为主要抓手，重点从优化预算绩效目标管理；完善绩效评价指标；强化预算管理，完善绩效编制工作；通过制度管理，提升绩效执行有效性；优化绩效评价实施；强化绩效评价结果反馈及应用管理；从强化宣传教育工作等方面入手，发挥出预算绩效管理的真正作用。