检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序探析

马小花， 张 婵， 付雨麓

(陕西理工大学 经济管理与法学学院， 陕西 汉中 723000)

十九大报告将“人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，十九届五中全会亦指出“十四五”时期所要追求和建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。环境保护领域不仅成为国家战略保护聚焦点，也成为了社会公众、各界学者的研究热点。截至2022年6月2日，在中国裁判文书网中查询到近年来发布的环境保护案例共计225 122件(1)参见：中国裁判文书网。https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029cr4m5a62ch/index.html?，生态环境客体的公益性以及实务案例的频发使得环境民事公益诉讼应运而生，有关环境民事公益诉讼的实体法和程序法亦不断完善，2012年《民事诉讼法》修改确立了环境民事公益诉讼制度，2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施方法》(以下简称为《试点办法》)首次明确了环境民事公益诉讼的诉前程序。2017年《民事诉讼法》的修改在立法上明确赋予检察机关公益诉权。2018年，最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称为《两高解释》)在诉前程序中增设了检察院公告，最高检《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称为《办案指南》)中对检察机关的调查内容、方式、证据等事项予以规范。2021年最高检公布《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称为《办案规则》)对公益诉讼的调查、公告和支持起诉等事项进行了细化与完善。经过多年的发展实践，检察机关参与环境民事公益诉讼从制度确立到逐步完善，从探讨检察机关是否拥有公益诉权、界定检察权性质到研究公益诉讼诉前程序具体如何规范，相关研究发展不断深入。从检察机关提起环境民事公益诉讼的实践情况看，诉前程序在探索多渠道纠纷化解机制、构筑环保司法共治体系、完善我国环境公益诉讼制度顶层设计等方面发挥着重要作用[1]，但从实务中发现该项制度的运行仍存在诸如调查核实权权利运行机制不够完善等不足之处。本文以中国裁判文书网、《中国环境资源审判》中的具体典型案例入手，以检察机关提起环境民事公益诉讼案件的公益性和时效性为出发点探索相关路径，以期对检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序的完善有所裨益。

一、 检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序概述

(一)检察机关提起环境民事公益诉讼必要性

“生态环境”是一切影响人类生存与发展的资源总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。最高人民法院制定的《关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于充分发挥审判职能作为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，明确规定了生态环境损害案件属于环境资源案件的受案范围以及类型[2]。以中国裁判文书网公布的2012—2021年全国生态环境民事公益诉讼470份案件类型分布来看，传统的污染环境案件(包括大气污染、海洋污染、林地污染、土壤污染等)，破坏生态类案件(例如2017年的“云南绿孔雀”案(2)云南绿孔雀案系珍稀野生动植物保护预防性环境民事公益诉讼案件，其将生态环境保护的阶段提升至事中甚至事前。本案中，自然之友已举证继续建设案涉水电站会导致绿孔雀和陈氏苏铁的生境被淹没，导致该区域生物多样性和遗传资源遭受不可逆转的损害。人民法院依法判定新平公司停止水电站建设、责令完善相关手续，为长江流域生物多样性保护提供有力司法保障。参见：绿会五小叶槭案入选长江流域生态环境司法保护典型案例，微信公众号“中国绿发会”2021年3月1日发布。)以及损毁人文遗迹类案件(例如2020年的“三清山巨蟒峰环境民事公益诉讼”案(3)本案争议焦点之一为三清山风景名胜区是否属于民事公益诉讼的适用范围，法院最终判决张永明等三被告的打岩钉攀爬行为对世界自然遗产的巨蟒峰造成了永久性的损害，认定该案属于检察机关可提起的破坏生态环境和资源保护的民事公益诉讼，明确了地质遗迹作为自然遗产理应受法律保护的司法价值导向。参见：中国裁判文书网.江西省高级人民法院(2020)赣民终317号民事判决书.https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029cr4m5a62ch/index.html?)均属环境民事公益诉讼受案范围[3]。

当前环境公益已为学界共识，即清洁适宜的环境已经成为公众共同需要、共同享用的公共利益，环境保护已经成为一种公益活动或一项公益事业。继而环境公益诉讼是由于作为公众共用物的环境或环境公益被损害，或作为公众共用物使用权的公众环境权被侵犯，而由所涉环境公益或环境权的主体依法提起的诉讼[4]。但在实际生产生活中，为了追求经济效益，有相当一部分企业、个人过度开发生态环境资源导致环境、资源、生态破坏类案件屡禁不止。有关机关和社会组织也因为职能存在交叉等原因而出现不作为、争相行权、滥用权力等现象，现有行政、司法机制的局限性以及公众参与机制的“形式化”导致环境公益受损时无适格主体行使公益诉权的情形时有发生，为此，在2012年《民事诉讼法》的修改中确立了环境民事公益诉讼制度，通过赋予与环境公共利益不具有直接利害关系的社会组织和特定国家机关公益诉权的方式，对我国传统的诉讼机制进行了完善。

依据环境权理论和诉讼信托理论，检察机关作为我国的法律监督机关，当生态环境受损时，其对于无主体起诉、其他主体无法起诉的案件行使公益诉权具有法律上的正当性。检察机关作为环境民事公益诉讼的适格起诉主体在2017年《民事诉讼法》修改中予以确立，为了提升环境公益的司法保护效益、减轻司法压力，最高检、最高法又先后出台《试点办法》《两高解释》《办案指南》和《办案规则》确立并完善了检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序(以下简称为“诉前程序”)，诉前程序作为环境公益类案件进入诉讼阶段的最后一个环节，其重要性与诉中程序相同[5]， 不断规范与细化诉前程序有助于完善公益诉讼顶层制度设计，督促其他适格主体尽可能行使公益诉权，调动多方主体积极构筑环保司法共治体系，有助于防止检察机关作为公益诉讼一方当事人滥用环境诉权、保持检察机关的司法谦抑性和法律监督角色定位。

(二)检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序的内涵与特征

1．诉前程序的内涵

依据《民事诉讼法》第58条的规定(4)本文所引用法条均出自《中华人民共和国民事诉诉法》(2021年修订)。(2021-12-24)[2022-06-12].http://www.npc.gov.cn。，诉前程序是指检察机关作为适格原告行使公益诉权参与至环境公益诉讼的必然前置程序。具体而言，诉前程序是指检察机关在履行职责的过程中，若发现存在损害环境公益、破坏生态、资源等侵权、违法行为，检察机关作为法律监督机关应当先行督促或者支持有关法律规定的行政机关或者符合资格的社会组织行使公益诉权以保护环境公益，检察机关并非当然的公益诉讼起诉主体，其所享有的公益诉权默认应处于备而不用的状态，只有当督促的公告期届满，其他适格主体未行使公益诉权且环境公益持续遭受损害时检察机关方可作为适格原告行使公益诉权。

2.诉前程序的特征分析

(1)主体的特殊性

检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序赋予检察机关对环境公益事项的适格诉权，将检察机关在法定情形下列为适格原告不同于《民事诉讼法》普通民事诉讼中将公民、法人或者其他组织列为适格原告的一般规定。环境民事公益诉讼中，遭受侵害的客体为环境公益并非特定当事人(包括公民、法人或者其他组织)的切身利益，环境公益属于国家利益的范畴，在无适格利害当事人的前提下赋予检察机关公益诉讼起诉人的资格，在保持检察机关“司法谦抑性”的同时对民事领域的公共利益辅之司法保护，此类案件的社会示范效果远远大于案件最终的审理结果，此为诉前程序主体特殊性所在之处[6]。

(2)程序的必经性

检察机关作为适格原告行使公益诉权时履行诉前程序具有法定性，诉前程序经过是后续提起环境民事公益诉讼的前置性要件，依据《办案规则》和《办案指南》，检察机关在法律规定的机关和社会组织提起公益诉讼前，须先启动诉前程序，履行公告、督促以及支持起诉的法定职责，具体而言包括发布公告寻找其他适格原告、对生态环境侵权所造成的损害进行评估、鉴定、调查核实等，当其他适格主体行使公益诉权时检察机关将前期搜集到的证据内容和报告等移交给适格原告，并可以依申请或者依职权进行支持起诉，当区域内无适格原告或者其他主体不愿行使公益诉权时，由检察机关作为公益诉讼起诉人行使公益诉权保护生态环境，将诉前程序中搜集到的证据、鉴定、评估报告作为诉讼中证据移交人民法院，此为诉前程序必经性之所在[7]。

(3)适用方式的法定性

2021年新修订的《民事诉讼法》中并未对诉前程序的适用方式做出明确规定，但根据《办案指南》和《办案规则》的公告内容可知，检察机关在实务中主要有“公告、督促、建议起诉和支持起诉”四种行权方式。一是检察机关应当对其辖区范围内侵害生态环境的行为和事实进行基本认定，进而发布诉前公告，例如“盛开水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼”案(5)南京市鼓楼区人民检察院在对案件进行侦察、审理确认本案属于环境民事公益诉讼受案范围后，依照诉前程序要求对辖区内的环保部门以及符合提起环境公益诉讼资格的公益组织发布了诉前公告。参见：12309中国检察网.第二十三批指导性案例(检例第86号).(2021-09-28)[2022-05-25].https://www.12309.gov.cn/guestweb/s? siteCode=N000007720&searchWord=。；二是由于法律规定的机关负有保护生态环境不受侵害的法定职责，因而检察机关主要通过督促的方式提醒其积极履行法定职责；三是由于社会组织并不具有保护生态环境的相关法定义务，因而检察机关较多通过“建议”的方式期待他们行使适格诉权[8]。 此外，当有关社会组织单独提起诉讼力量不足时，检察机关还可依据法律规定对社会组织进行支持起诉，例如“扬州腾达化工厂违法排放危险废物”案(6)2016年，盐城市人民检察院履行诉前程序后诉扬州腾达化工厂等违法排放危险废物致有关河流严重污染案中，中国绿发会向法院申请加入该案诉讼，盐城市人民检察院遂向中级人民法院提交了撤回起诉决定书，以支持起诉的方式参与了该案的审理。参见王旭光、王展飞：中国环境公益诉讼的新进展，微信公众号“中国绿发会”，2018年8月24日发布。。

二、 检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序存在的问题

(一)诉前程序虚置化、各主体顺位衔接不畅

关于诉前程序的启动条件，现行立法仅宏观的规定检察机关在符合法定条件时可以启动诉前程序，基于对中国裁判文书网的470份环境民事公益诉讼案例进行统计和分析，可归纳出实践中诉前程序的操作步骤如图1所示：

图1 公益诉讼诉前程序流程图

首先，从图1可知，行使诉权的适格主体权利顺位不明易造成诉前程序虚置化现象。当一个侵害环境事实发生时，法律规定的机关和辖区内以及全国范围内符合条件的社会组织均享有法定公益诉权，现行立法仅宏观性规定当没有法律规定的机关、社会组织或者上述适格主体不行使公益诉权时，由检察机关提起公益诉讼，当适格法律规定的机关或者社会组织行使公益诉权提起公益诉讼时，检察机关可以支持起诉。在实务中，检察机关本应恪守检察权的谦抑性，然而有关公益诉权的权利顺位不明往往导致检察机关成为公益诉讼必然起诉主体，这与检察机关的法律监督地位与谦抑性特征明显不符。

其次，有关诉前程序的运行规则较为宽泛导致不同适格起诉主体之间的工作衔接不畅。具体而言，当侵害环境的事实发生时，各方主体(法律规定的机关、社会组织、检察机关)可能会同时进行调查取证，大量的人力、财力、物力投入无疑会增加诉讼成本，使得诉前程序失去减少诉累和降低成本的意义。在司法实践中还存在以下诸多问题，例如，在检察机关发布公告、督促起诉之前，各方主体的重复取证行为；在调查取证阶段，当多方主体重复行为时应当由哪一方主体终止取证进程或者放弃潜在诉权；若法律规定的机关或者有关组织在公告期内依法行使诉权，那检察机关在诉前准备阶段所收集证据材料的证明力问题、证据材料如何移交给其他适格主体问题、检察机关之外的适格主体欲行使公益诉权时，由管辖法院还是由适格原告向检察院回应公告、告知其终止相应的诉前程序、结束相关的调查核实措施、向法院移送有关的案件材料问题等[9]。

(二)检察机关调查核实权运行机制不够完善

从2015年7月人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作至2017年6月，各试点省份检察机关提起公益诉讼诉前程序的案件数量共有7 903 件。其中民事公益诉讼诉前程序案件仅为227件；行政公益诉讼诉前程序案件数量为7 676件[10]。 从2017年7月公益诉讼全面开展至今，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件31万余件。在这31万余件案件中，行政公益诉讼29万余件、民事公益诉讼1.8万余件。三年来，检察机关共办理诉前程序案件27万余件，其中向行政机关发出诉前检察建议26万余件、发出民事公益诉讼公告1万余件[11]。

由此可见，民事公益诉讼诉前程序案件与行政公益诉讼诉前程序案件数量和履行比例均悬殊较大。相较于前者，后者在司法实践中对“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的目标追求有更为充分的践行[12]。造成上述“重行政轻民事”现象的原因在于检察机关在办理民事公益诉讼案件时存在调查取证和可执行难度较大，即法律赋予检察机关的权利在行使过程中缺乏相应的力度和保障性措施[13]。

首先，检察机关在诉前程序中固定相关证据难度较大。《办案指南》和《办案规则》规定 ,检察机关在诉前程序中需要对侵权行为人的身份情况、具体侵权行为、损害后果(包括社会公共利益与环境权益的持续受损状态、损害的具体类型、损害预估数额等)、侵权行为与损害后果之间的因果关系、侵权行为人的主观过错进行调查。关于对损害后果以及侵权行为与损害后果因果关系的调查难度较大，针对此类侵害生态环境案件，虽然因果关系的举证责任倒置给侵权行为人，但检察机关基于确定违法侵权事实的需要，对是否存在因果关系仍负有调查核实义务；且由于生态自然环境具有自净功能，部分侵权行为所造成的损害后果往往因为环境的自我净化功能而恢复或者好转，在此过程中固定证据亦具有很大的难度[14]。

其次，检察机关调查核实权的强制性保障制度构建不足[15]。 《人民检察院组织法》第21条规定了检察机关在行使法律监督权的过程中享有调查核实权，但是其仅规定了检察机关有权依法提出抗诉、纠正意见、检察建议，有关单位应当予以配合；《办案指南》和《办案规则》中规定，检察机关可以采取询问、 咨询、 鉴定、评估、审计、勘验检查以及其他调查方式，同时规定不得采取查封、扣押、冻结及限制人身自由等强制性措施，其虽赋予检察机关一定的调查核实权，但是未规定在调查受阻或者调查对象拒不配合、故意拖延的情况下，检察机关可以采取何种强制保障措施，致使公益诉讼调查核实权在司法实践中往往处于柔性状态，缺乏强制力后盾，在民事公益诉讼中，具有私益性质的个人和社会组织对公益诉讼认可度较低，对于调查核实更加缺少协助配合的意愿；《人民警察法》《人民检察院司法警察条例》等现行法虽然规定检察机关的司法警察在遇到紧急情况或者其他妨碍执行职务时有紧急处置权和警械武器使用权，但是仅仅原则性的规范无法应对实务中遭遇的权利行使瓶颈问题。对何为紧急情况、妨碍执行职务到何种程度、紧急处置权和警械使用权的行使需要履行何种批准程序以及权利行使力度如何方为“合理”等相关问题，缺少具体明确的规定[16]。

最后，检察机关关于环境民事公益诉讼的内部完整组织结构和检察机关与环保组织、鉴定机构等外部机构的协同机制尚未形成。环境民事公益诉讼案件往往涉及法律专业知识、生态环境、资源保护等多个因素，仅仅依靠检察院自身，无法在合理的时间内对案涉事实以及相关生态环境鉴定问题进行专业化和及时化处理。综上，在笼统化和兜底化并存的规定下，检察机关在实际行使调查核实权时缺乏力度和强制性保障措施、过度依赖被监督对象的配合、调查取证力量欠缺，完整的组织结构尚未形成等问题必然会导致案件办理存在拖沓、推进难、效率低下等问题[17]。 相较于行政公益诉讼诉前程序，上述问题使得缺乏专业性的检察机关“心有余而力不足”。这在一定程度上限制了检察民事公益诉讼诉前程序的发展。

(三)诉前程序中检察机关履职方式较为单一

通过对中国裁判文书网470份有关民事公益诉讼诉前程序案例以及《中国环境资源审判》案例进行归纳统计(见表1)，可以得出以下结论：在司法实践中，检察机关履行诉前督促程序以在网站上发布公告为主要方式，公告地点包括但不限于“正义网”和《检察日报》，其中，包含网页版、手机APP版和纸质版，而在30日的公告期内，法律规定的机关以及社会组织大多未对检察机关的公告进行书面回复，在30天期满后，亦未提起诉讼，从而导致检察机关成为了证据搜集主体与必然起诉主体。

表1 我国公益诉讼诉前程序中适格主体的具体做法以及最终起诉情况

由表1可以看出，检察机关在诉前程序中大多以公告为主要履职方式而非多种诉前督促履职方式的有效结合。督促程序是诉前程序的必经阶段，《两高解释》将检察机关履行诉前程序的方式由“督促起诉意见书”“检察建议书”的方式更改为“公告”的方式。但是《两高解释》对诉前公告程序仅仅规定应当进行公告，虽然公告的多种形式有效扩大了社会组织知晓环境损害事件的可能性，解决了检察机关无法针对每一适格主体都发送督促起诉意见书和检察建议的困境，也有效避免了收到意见书的主体放弃起诉资格而未收到意见书和检察建议的主体却要求起诉的现象。但关于公告的方式、范围、具体操作、公告后续如何、适格主体之间如何衔接等问题均未进行明确的规定[18]。 结合最高检公布的第八批和第十三批指导性案例，“许建惠、许玉仙民事公益诉讼”案件、“江源区卫生计划局及中医院行政附带民事公益诉讼”案、“宝鸡市环保局凤翔分局怠于履职”案、“曾云侵害英烈名誉”案等，我们可以看出所涉及诉前程序的执行方式都是以检察机关的咨询、公告、调查核实为主，而非支持起诉、督促、调查核实与公告的有机统一，这使得诉前程序中检察机关的职责与义务流于形式。综上，实行以公告为主、发放检察建议、支持起诉等多种督促方式有效结合便具有了可行性与现实紧迫性[19]。

(四)支持起诉的制度规定较为宽泛

首先，检察机关支持起诉的覆盖范围较小。依据《民事诉讼法》第55条的规定，当适格起诉主体行使公益诉权时，人民检察院可以对其支持起诉。支持起诉是指检察机关以主动支持或者依申请支持起诉的方式帮助诉讼主体参与到公益诉讼中，这是唤醒公民积极行使权利的有效方式，也是公权力机关保障公民私力救济权的体现。但从该条以及相关的司法解释来看，现行法对“支持起诉”仅局限于起诉阶段，即在其他适格主体提起诉讼之时或者之后，检察机关可以支持起诉，这也就等同于将诉前的调查核实阶段以及后续的法庭审理阶段排除在支持范围之外，覆盖范围小造成“支持起诉”在实务中难以落实[20]。

其次，诉前程序中检察机关 “支持起诉”与“实际参与诉讼”的界限较难区分。检察机关支持公益诉讼的主体身份具有双重性，其同时拥有公益诉讼适格诉权和支持起诉权。因而其在实践操作中往往难以对“实际参与诉讼”进行明晰界定。例如在以下几种情形中如何界定监察机关的主体身份，还需研究探讨。检察机关作为支持起诉的主体，其负有相应的证明责任，且该种调查核实证据应当以追求案件的客观真实和公正为目标，不受原告主张的限制，在此过程中所协助收集的证据如何进行认定，检察机关能否参与该公益案件二审和再审程序，除此之外，检察机关对其他适格原告变更诉讼请求、放弃诉讼请求、与被告和解以及法院调解等涉及实体权益的诉讼行为是否有权参与、提出建议或者代为行使，若检察机关实施法律监督职能并就某个问题发表了意见，如果法院未采纳检察机关的建议致使公共利益受损，检察机关能否通过上诉、抗诉的方式启动二审程序来维护公共利益。

最后，检察机关是否“支持起诉”存在较大的自由裁量空间。法条规定“可以支持起诉”，“可以”表明是任意性规范，即在法定范围内允许法律关系参加者自行确定相互间权利义务具体内容的法律规范，其与强制性规范相对于当事人而言无强制性约束力，检察机关也会因此而取得较大的自由裁量空间，其选择支持起诉或者选择不支持起诉似乎均具有法律上的正当性，这对实际落实支持起诉制度极为不利、对力量薄弱的法律规定的机关和社会组织而言，也意味着在其行使公益诉权时缺乏相应国家强制力的保障，一定程度上降低了其他适格主体行权的积极性。

三、 检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序的完善对策

(一)明确界定权利行使顺位，理顺各主体间工作衔接机制

首先，明确环境公益受损为诉前程序的启动点并依照受损利益性质确定适格主体权利行使顺位。具体可细化为三步，第一，应以检察机关发现并初步确认生态环境遭受侵害为启动点，进而发布公告、由检察机关先行调查取证；第二，判断侵权违法行为所损害的利益性质，若侵害了社会公共利益(自然资源、生态环境)，则应由法律规定的机关调查取证，提起民事公益诉讼；若侵害了特定主体(例如消费者、集体经济组织成员、临近居民或者村民)的利益，则应由有关的社会组织进行调查取证，提起诉讼，若所损害的利益性质难以判断时，则由有关行政机关进行取证，赋予其优先起诉权；第三，若享有优先起诉权的机关无法行使公益诉权(社会组织不符合法律规定的起诉资格等)或者辖区内、全国范围内无适格主体，则由检察机关行使兜底公益诉权。

其次，细化规定畅通各个适格主体之间的工作衔接机制。具体从以下两方面入手，第一，在确定适格主体权利行使顺位的前提下，当检察机关发布公告以后，享有起诉权的主体依法决定提起诉讼时，检察机关应将其先行调查的线索信息和证据移送有关机关，并可以依申请或者依职权进行支持起诉。若在公告期内享有起诉权的主体未提起诉讼或者在回复期内未对公告和督促建议进行回复(包括书面和口头回复)，检察机关应当兜底行使公益诉权，继续完成后续取证搜集资料的工作，并将适格起诉机关和社会组织的消极不作为告知其隶属的行政机关、同级监察机关或者主管部门，追究相关负责人责任。第二，确定最优环境公益代表主体行使诉权或者检察机关兜底行使诉权为诉前程序的终结标准。诉前程序的行使结果包括适格起诉主体接受检察建议或督促公告，在回复期内行使公益诉权；法律规定的机关和社会组织以自己的行为或者书面回复明确表示放弃诉权；法律规定的机关和社会组织在回复期内消极不作为；且上述的回复权均由法律规定的机关或者社会组织自己行使，无需通过后续的管辖法院进行回复。综上，笔者认为最优环境公益代表主体行使诉权是诉前程序的终结标准之一，“最优”主体是指从案件辖区范围、诉前所收集的证据材料等因素来进行判断最适宜诉讼目的达成的主体；当然，在最优诉讼主体未行使诉权的情况下，检察机关作为兜底主体依法依规行使公益诉权亦是诉前程序终结的标准之一[21]。

(二)完善调查核实权运行的程序规则

依据《民事诉讼法》《办案指南》和《办案规则》的相关规定，检察机关行使调查核实权时需要以初步明确的损害为前提，由于生态环境具有自净恢复功能，损害事实的“明确与否”于检察机关而言具有极大的不可控因素，这大大降低了检察机关对损害环境公共利益侵权行为适用诉前程序的频率。

首先，扩大调查核实权的范围。随着经济的高速发展，防控生态环境风险问题(即绿水青山的保护问题)逐渐演变为当今经济健康发展的另一镜面，二者相辅相成，基于此，环境民事公益诉讼诉前程序调查核实权的适用情形应扩大为初步的损害事实和侵权行为发生，前者是指对环境利益、生态资源的破坏事实，后者是指侵权方污染环境、破坏生态的侵权行为，赋予检察机关较为广泛的调查权。此种范围界定有利于检察机关收集和固定证据，把更多的环境侵权、生态破坏行为置于公益诉讼管辖范围之内，降低了侵权行为的发生率，从而保护了自然生态环境[22]。

其次，完善调查核实权的运行保障机制与相关配套措施。具体包括四个方面，第一，赋予检察机关在诉前程序中的强制取证权，在某些特殊情况下，检察机关在调查取证过程中需要对其他主体的权益进行相应限制时，赋予其强制取证权以防止证据丧失而无从复原；赋予检察机关相应的制裁权，对妨碍、破坏调查核实的其他自然人、法人、行政机关等主体视其行为情节严重程度采取罚款、司法拘留等强制措施。第二，实行公益诉讼证据调查令制度，即检察机关在调查核实过程中对于应当调取的、自身由于职务限制、利害关系、独自取证难度较大而无法自行调取的证据种类，检察机关可以通过出示证据调查令促使相关机关予以协助取证等[23]。 第三，《人民警察法》《人民检察院司法警察条例》中规定的司法警察在遇到紧急情况或者其他妨碍执行职务时有紧急处置权和警械武器使用权。笔者认为，紧急情况应当包括检察机关在办理环境民事公益诉讼案件过程中遇到的可能涉及环境刑事犯罪、检察人员或者相关人员的人身安全受到紧迫危险、侵权行为正在发生并且严重损害生态环境和自然资源等情形；其他妨碍执行职务情形的紧迫性和危险性应当与前述紧急情况的程度相当，在此种情况下，司法警察经出示工作证件即可以行使紧急处置权和警械武器使用权，行使该项权利的司法警察应当在24小时内将该情况上报检察机关，补办相应的证件和手续，并报上一级检察机关进行备案。第四，加强检察机关内部机构建设，在基层人民检察院、市级人民检察院、省级人民检察院组建公益诉讼专责办案小组，若在办案过程中遇到障碍，可以向上级人民检察院请求专业知识、技术、财力等方面的支援；促进检察机关与公安机关、生态部门、自然资源、水利部门、环境问题勘验组织、鉴定机构等其他相关部门的外部协同配合，建成内外联动的一体化公益诉讼办案机制。例如可以构建环境民事公益诉讼统一信息平台或者网站，由检察机关和相关主管部门共同管理平台的日常运营，实现技术互助，信息共享的现代化办案路径；在现有司法鉴定机构的基础上，探索检察机关与社会科研院校、公益组织等的环境损害合作鉴定模式，最大程度上解决环境损害和生态破坏鉴定难的问题[24]。

(三) 探索灵活多样的新型履职方式

第一，通过“互联网+公益诉讼”的新型模式寻找公益诉讼适格主体。建立全国范围内的统一平台，在网络化和信息化的背景之下，探索“互联网+公益诉讼”的新型模式，在该平台上，可以对相关诉前信息进行上传、公布和下载，全国范围内各个行政区域的检察机关可以上传督促起诉意见书和检察建议书，全国范围内的符合条件的机关和有关组织可以选择接受或者不接受该意见书、建议书。期限届满后，若无相关主体提起诉讼，那么检察机关就成为公益诉讼的兜底起诉主体。此外，若存在有关机关和社会组织消极不诉的情况，为了防止检察机关成为“一揽子”起诉主体，可以利用智能电子数据库将辖区内享有起诉权的主体进行归纳汇总，通过对库内各种数据的对比，智能筛选出与该公益诉讼案件最为密切的适格原告，网络初选后，再由相关工作人员进行人工审核，确定最终适格主体[25]。

第二，灵活设置不同类型督促文书的回复期并对不作为的机关以及社会组织予以行政追责。对督促起诉意见书和检察建议书可以采用纸质、电子版以及现场送达三种方式，电子版的文书以到达对方系统为准，在进入对方系统7个工作日内视为对方已经接收，并且以此时开始起算30日的回复期；纸质版的文书和现场送达的文书以送达之日的次日视为起算回复期的第一天，回复期原则上为30日，但是我们也应当设置一个7日的紧急回复期，以防止紧急情况下损害的进一步扩大。回复期满，若法律规定的机关未回复，检察机关在兜底行使诉权的同时，一并将该机关的行为向同级监察委员会或者该机关的上级行政机关反映，追究其相应的责任；若渎职、不作为等行为构成相应职务犯罪的，则可由检察机关自侦或由监察委员会进行调查；回复期满，若符合条件的社会组织未回复，可以将该情况告知其所属的人民政府或者对该组织有直接隶属关系的其他行政机关，并且将此情况计入社会组织的社会征信记录。

对公告应当在报纸、新闻媒体以及有关的政府、机关网站上进行，公告范围应覆盖全国，以此来最大程度的避免因辖区内无适格主体从而“一揽子”交由检察机关进行兜底起诉。原则上公告期为30天，但是我们也应当设置一个7日的紧急公告期，在适格主体接收到检察建议或者知道公告内容后消极不作为，以致社会公共利益仍在遭受紧迫危险时，检察机关能够及时行使诉权，防止损害的进一步扩大。

(四)明确界定有限支持起诉的时效起点及具体内容

赋予其他适格主体起始阶段的“支持起诉”申请权。关于“支持起诉”的时机，笔者认为，检察机关应在发送检察建议书、督促起诉意见书、公告文本的同时将支持起诉权利告知书置于附件，在被告知、被督促主体作出行使诉权的决定阶段即享有“支持起诉”的申请权。

检察机关应当坚持涉及程序、证据、物质等多方面的“有限支持”。关于“支持起诉”的内容，一方面，检察机关作为法律监督机关，要时刻保持谦抑性的特点；另一方面，检察机关本身就是民事公益诉讼的适格兜底主体，若再实质性的参与支持起诉，反而会架空其他适格主体的起诉权。检察机关在支持起诉中可以与其他适格主体共享线索信息、提供专业的法律服务、协助其固定与收集证据、帮助其熟悉相关的诉讼流程、辅助其进行相关样本和损害鉴定等等。因而，笔者认为检察机关应当坚持“有限支持”的原则，要与“实际参与诉讼”进行区分，以诉前支持为主，以诉中和诉后支持为辅，检察机关不能实质性的参与法庭审理、法庭调查、法庭辩论，诉中和诉后阶段，应以派员出庭支持起诉、派员监督诉后执行进度最为适宜。

关于检察机关是否有权对原告变更诉讼请求、放弃诉讼请求，与被告和解以及法院调解等涉及实体权益的诉讼行为进行参与、提出建议或者代为行使的问题[26]，上述事项均涉及双方当事人的实体性权益，检察机关作为支持起诉人，仅可以对该过程进行程序性参与，其无权对此进行实质干预，例如提出和解、调解方案等。但是，若双方当事人的和解、调解协议违反强行性规定、损害社会公共利益的除外。关于检察机关能否参与二审以及再审的问题，从《民事诉讼法》《办案规则》等现行法规定来看，立法者原意在于对有关机关和其他社会组织提起诉讼后进行支持起诉，而起诉仅存在于一审，这也就意味着将二审和再审排除在支持起诉的范围之外。关于检察机关协助调查收集的证据认定问题，由于检察机关不负法定证明责任，因而其不能成为举证、质证主体，应当由原告对该系列证据进行举证、质证，由原告享有其诉讼利益、承担诉讼风险，但是必要时，即被告方对证据提出异议且合议庭准许的情况下，检察机关可以对相关证据收集问题进行释明。在物质方面，检察机关可以对案件所涉及的民事公益诉讼进行初审，若案情较为复杂、涉及多方主体利益等，可以对有关组织提供相应的物质帮助。于此同时，检察机关应当协助有关的社会组织建立公益诉讼专项账户，实行专款专用，将每一笔收入(执行款、赔偿款、修复费等)与支出(案件受理费、鉴定费、调查核实费等)对社会进行公示，在信息公开化和透明化的同时实现公益诉讼费用的专门化[27]。