泉州工业转型升级中的政府职能研究

刘丽丽

（黎明职业大学 财务处，福建 泉州 362000）

泉州市的经济总量连续22年在福建省内排名第一，被福建省人民政府确定为海峡西岸经济区中心城市之一。改革开放之后经过多年的发展，泉州市的工业基础已经比较雄厚，形成了鞋业、纺织服装、机械装备、建材家居、石油化工五大规模超过千亿的产业集群，截至2021年泉州市千亿产业集群从5个增至9个，形成了鞋业、纺织服装、机械装备、建材家居、石油化工、工艺制品、食品饮料、电子信息、纸业印刷九大千亿产业集群[1]。

在工业化时代，构建高科技含量、低能耗、重环保的工业体系是时代所需也是大势所趋，但传统工业的发展方式大多依靠高排放、高能耗、高投入，这种生产发展方式给生态环境带来了巨大的压力，这必然提及工业转型升级，推动传统工业向环保、协调、科学、可持续方面转型。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化发展[2]。政府作为市场宏观调控的主要角色，在推动工业产业转型升级中必然具有重要的作用[3]。

一、工业转型升级中的政府职能概述

（一）工业转型升级

在工业转型升级方面大量学者进行了广泛的研究，王玉燕提出转型主要是指转变工业发展方式，升级主要是指优化升级工业的整体结构[4]，青杜娟指出工业生产不能再走高污染、高能耗、粗放型、低附加值等发展的旧路，而应该转型为低污染、低能耗、集约型和高附加值等新的发展方式[5]。工业转型主要是转变工业发展方式，向绿色低碳、智能制造、创新驱动等方面转型；工业升级主要是优化技术、行业、组织、布局等结构，促进工业结构从整体上实现优化提升。朱家芬提出工业的转型升级就是从低附加值向高附加值转型升级，从高能耗高污染向低能耗低污染转型升级，从粗放型向集约型转型升级[6]。

（二）政府职能推动工业转型升级的理论基础

政府职能一般指的是政府的行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能[7]。当代市场经济的发展，市场机制在资源配置中处于基础作用，但“市场失灵”现象还是存在的，政府作为有形的手，就必须发挥其职能去弥补市场经济发展由于自身的缺陷而产生的问题。所以，政府职能推动工业转型升级的理论基础有以下几种。第一，市场失灵理论。其理论代表者萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中指出，在市场还未失灵前，市场经济奉行自由主义，但当市场出现一些如经济危机、垄断、公共产品供给不足、严重失业等失灵问题时，政府进行职能干预能够快速有效地缓解这些问题，政府职能干预逐渐被人们接受[8]；第二，政府规制理论。政府规制是政府机构凭借国家权力对社会经济主体实施的经济调节或行政干预，其目的是提高市场资源配置效率、维持正常的市场经济秩序和提升公共福利水平等[9]。古罗马时代政府官员就通过颁行法令，让公民个人或组织提供商品或服务，并出于社会公平之目的为该产品或服务制定价格[10]。第三，新公共服务理论。该理论的提出者登哈特认为，政府多数行政官员都更加关注“掌舵”，即“他们更加关注成为一个更倾向于日益私有化的新政府的企业家”[11]，登哈特着重强调的是政府的工作重点应该是为所有人服务。

在地区工业转型升级中，政府扮演着重要的角色，其通过发挥行政职能加强宏观调控，规范市场参与者在规则范畴中从事经济活动，这种规则大多通过法律法规、条例、制度等明确界定了实施范围和方式；同时，政府通过调整财政支出、税收等政策，引导经济资源的流量和流向，达到充分优化资源配置的目的；通过发展科学技术、文化和教育等社会公共服务职能为地区发展创造良好的公共服务和环境保障。

二、泉州市工业转型升级现状

根据泉州市统计局2021年3月23日公布的统计数据，2020年度泉州市实现地区生产总值（GDP）10158.66亿元，按可比价格计算，比上年增长2.9%。其中，第一产业增加值226.60 亿元，比上年增长1.8%；第二产业增加值5808.15 亿元，比上年增长2.8%；第三产业增加值4123.91 亿元，比上年增长3.2%。三大产业比例为2.2：57.2：40.6，对GDP增长的贡献率分别为1.3%、56.8%和41.9%。工业对经济增长的贡献率为53.5%（见表1），虽然从表面上看工业所占比例最高，对市经济发展的贡献数值最大，但泉州工业仍然存在一些结构性问题。

（一）传统支柱产业发展动力不足

近些年来，企业生产的人工成本不断上升，物料成本不断加大，泉州传统支柱产业的高速发展已明显后劲不足。众所周知，泉州的纺织鞋服工业发展规模最大，全国有名，但近几年泉州的纺织鞋服工业遭遇了前所有未的挑战。2017年德尔惠、喜得龙宣布破产，2019年富贵鸟宣布破产。泉州的机械制造、石油化工等产业与其他地区相比，难以形成较大的规模效益，与其它地区相比仍然存在较大差距。2020年泉州市规模以上工业重点产业中，传统产业增加值绝对数为3070.59 亿元人民币，增长率仅为1%（见表1），由此可见，泉州市传统产业虽然占主导地位，但发展已初显疲态。

表1 2020年规模以上工业重点产业增加值

（二）高新技术产业产值过低

2020年泉州规模以上工业重点产业表格中（见表1），高新技术产业增加值绝对数仅仅为896.37亿元人民币，高新技术产业产值过低，占经济总量的份额不大，对经济增长的贡献不强。

（三）重工业产值较低

2020年度，泉州市规模以上工业增加值中，轻工业增加值的绝对数为2762.08亿元人民币，而重工业增加值的绝对数仅为1868.16亿元人民币（见表2），虽然比上年增长8.8%，但与轻工业相比，重工业产值较低，仅为轻工业的67.63%。

表2 2020年规模以上工业增加值主要分类情况

（四）科研力量较弱

从2020年规模以上工业企业研究与试验发展（R&D）活动情况来看，泉州市的研究与实验发展支出低于福州市，研究与实验发展人员数虽然比福州市多，但比厦门少（见表3）。福州有众多研究院和高校，科教能力及科研投入稳居福建第一。厦门作为特区，政治地位高，对高层次人才的吸引力大，在贸易、金融、服务等方面都有大批人才。根据历年来福建统计年鉴，泉州市的科研投入一般低于福州、厦门等地，泉州市的高校和科研机构无论是数量还是质量都落后于厦门、福州等地，科研投入与高层次人才数量历年来也落后于厦门与福州。

表3 2020年规模以上工业企业研究与试验发展（R&D）活动情况

（五）产品附加值较低

2020年度泉州市规模以上工业企业主要工业产品产量中，产品主要以低附加值的鞋类、服装、食品、饮料、建材、家居等为主（见表4），产品的科技含量较低、经济附加值也较低。

表4 2020年泉州市规模以上工业企业主要工业产品产量

三、泉州市工业转型升级中存在的问题

（一）基础配套设施不够完善

经过多年的发展，虽然泉州市的城乡规划体系已日趋完善，但基础设施布局仍不尽合理。泉州地形中山地和丘陵较多，城镇的分布比较分散，建设初期规划困难程度大，难以科学系统地进行城市建设规划，早期建立的一些为工业服务的基础设施已经过时，与企业发展的要求差距逐渐拉大，难以适应经济快速发展的需要。泉州市10年前就提出二重环湾快速路建设“三湾九射五连”快速路网环线建设，将串联起惠安、台投区、城东、中心区、池店、晋江、石狮等经济发展迅速的主要活跃区域，直到目前还未建设完工。泉州虽然多年经济总量排名全省第一，但地方政府财政收入却比较少，钱少地盘大，基础配套设施当然难以做精。

（二）工业产业结构不够优化

由于历史原因，泉州在工业化初期，投资主体一般文化较低，投资资金少，自然选择投入资金少、市场需求大，技术含量低、获利速度快的产业，所以多数企业建立初期都属于劳动密集型企业，高新技术企业和新兴工业企业数量较少，缺乏龙头骨干企业带动，产业集聚效应不明显。

（三）科技创新科研力量较弱

2020年泉州、福州、济南、合肥、南通、西安六座城市最新跻身万亿GDP城市行列，比起其他万亿GDP城市，泉州市的科技创新和科研力量在多个方面表现薄弱。泉州有18所本专科院校，但城市大专以上学历人口占比仅为10.5%，还达不到全国平均水平15.47%，“十三五”规划中，泉州设定的2020年研发强度目标为2%，但实际仅为1.38%。再看科技成果转化，2020年从技术合同数量来看，泉州市共登记技术合同317项，成交金额4.07亿元，数量增长了2/3，但平均每项技术合同成交金额仅128万元，水平偏低。泉州市整体的科技力量与科研投入较弱，落后于福州与厦门。

（四）高新技术产业发展相对滞后

“十三五”期间，泉州市高新技术企业数量实现了近5年来最大幅度增长，2019年685 家，2020年1037 家，增长率51.4%。但泉州市高新技术产业仍然存在自主创新能力较弱、产业规模不大、研发投入不足等问题，与厦门、福州等城市相比还存在比较大的差距。2020年国家科学技术奖，泉州仅一家高新技术企业上榜。福建佰源智能装备股份有限公司与浙江理工大学等单位联合申报的“高性能无缝纬编智能装备创制及产业化”项目，获2020年度国家科学技术进步奖二等奖。总的来说，泉州市的高新技术企业创造经济附加值的创新能弱，大多数企业还处于价值链低端的生产加工环节。

四、泉州市工业转型升级政府职能优化对策

（一）做好要素保障，加强基础设施建设

基础设施的建设是工业发展的前提条件，基础设施的建设不能滞后于工业经济的发展。首先，政府要根据工业集聚合理布局，科学规划基础设施建设方案，既尊重自然地形，又要因地制宜，注重生态环保，例如厂房建设、办公生活、交通设施、电力等基础设施的建设规划既要满足生产和生活的需要，满足生活休闲服务推进文化建设，又要能适应工业转型升级的需要，提高对工业企业的承载力。其次，政府要加强对本市工业经济运行态势的关注，及时跟踪并统计本区资源要素的消耗程度和需求数量，当发生油、气、水、电等资源短缺的时候，制定相应的应急预案，积极应对工业转型升级中企业面临的难题。

（二）完善政策体系，合理规划布局

工业产业转型升级以企业自力更生为主，但是宏观上需要政府给予政策支持，政府应完善政策体系，合理规划布局。在确定了工业转型升级的方向之后，有侧重有目标，通过讨论方案进行决策对本市区的工业产业展开规划性的布局，构成富有本地区特色的产业集中、功能显著、分区合理的工业转型升级格局，将工业区、产业、居住区、休闲区等合理统筹规划，注重工业区域的环保生态和持续发展。同时，政府应充分发挥各项产业政策、税收政策、环保政策等给予企业发展应有的支持，使本地区的工业发展方向走向生态型、文化型和复合型。

（三）创新资金支持，加大资金扶持力度

任何建设都离不开资金的支持，泉州工业的转型升级也离不开政府资金的扶持。政府应建立稳定的财政资金投入增长机制，可以设立工业转型升级专项资金，在用地、贷款贴息、税收等方面给予需求企业相应的支持，对战略性新兴产业项目给予一定的奖励并及时兑现；支持培育一些规模大、效益好的龙头企业，促进产业集群示范带动作用；设立科技创新发展扶持基金，对有创新能力和产品的企业，大力扶持与协助，并给予税收优惠等，同时鼓励和引导更多的企业参与到工业转型升级的大潮当中，充分调动利用社会资源，形成投入主体多元化的格局，共同促进区域工业的转型升级。

（四）落实惠企政策，加大研发投入

政府应多举措激励各类创新主体，为R&D投入的创造良好的发展环境，首先落实惠企政策，持续推进研发费用分段补助的及时落实，认真落实企业研究开发费用税前加计扣除政策。例如2018年泉州市科技局联合市财政、税务出台《关于落实民营企业研究开发费用税前加计扣除政策的若干措施》，简化企业享受政策流程，帮助有研发投入的企业应享尽享优惠。同时，强化科技政策宣传、做好推动企业研发的业务辅导工作。可以聘请专业机构和专家，定期组织会议和相关培训，进行税收、研发费用补助等的政策解读，进行统计业务、数据填报等专题培训，及时为企业提供答疑解惑服务。其次，加大研发投入，充分发挥科研机构、高等院校及科研人才的科研创新优势，给予资金支持建立一批研究室、研发中心、技术园区等，推动产学研一体化发展。

（五）抓好创新主体培育，提高企业自主创新能力

加大科技型企业培育力度，通过引进、合作、培育、升级等方式，打造一批高水平科技创新载体。首先，政府要加快完善并尽快兑现科技创新相关的奖励政策，加大对高新技术企业的引导和扶持力度，鼓励更多企业加大科研投入，引导企业开发应用新的产品、技术、工艺。鼓励各创新主体与更多的科研机构、高校科研部门合作共同组建研发机构，从事关键技术核心技术研究。其次，政府要加强创新载体建设，例如提高公共服务平台、科技中介服务机构的服务能力，提升企业的科技创新成效和推进科技成果的转化运用。

（六）转变政府职能，推动多部门联动效应

政府应出台相关保障机制，确保工业转型升级的相关工作能落实到位。政府各部门应形成合力，推动多部门合作实现联动效应。政府应充分发挥统筹领导作用，对于各单位在工业转型升级中的职能角色制定详细的规划方案，明确各单位的主体责任，将工业转型升级工作落实到具体对象，定期召开工作会议，讨论工作进度，加强各单位的协调联动作用，再利用政府政务网信息平台建立工业转型升级专栏，强化信息沟通，提高工业转型升级信息利用的效率。实行跟踪制度，据工作进度、工作效果等情况及时督查，先进表彰、落后督促、无效问责。