河南省高速公路投融资模式研究

秦亚晓，李建康，李 禛

（河南省交通规划设计研究院股份有限公司，郑州 450000）

1 相关概述

高速公路属于交通基础设施，具有公共产品属性；因其采用全封闭式收费方式，所以又具有私人产品属性。因此，高速公路属于准公共产品，经济属性介于公共产品和私人产品之间。高速公路工程复杂，建设投资集中，属于典型的资金密集型产业。因其投资规模大，投资回收慢，以及服务水平受技术标准、交通量、通行能力等因素的影响，高速公路建设投资具有一定的超前性和不可预见性。高速公路能够提供快速便捷的车辆通行服务，能实现人便于行、货畅其流，实现旅客和货物的空间位移效用和及时、迅速到达出行目的地的时间效用，对经济社会发展具有先导性和基础性作用。

近年来，河南省（以下简称“我省”）高速公路建设得到长足发展。截至2021 年底，我省高速公路通车里程达7 191 km，内联外通的高速公路网络基本形成，人民群众的出行和物资流通条件得到有效改善，交通区位优势已经成为我省第一优势，有力促进了我省产业结构升级，有效带动了旅游产业发展。但对于满足建设交通强国试点、区位优势向枢纽经济转变、高质量建设现代化河南的需求，我省高速公路发展仍面临巨大的压力。《河南省高速公路网规划（2021—2035年）》在2016 年规划总里程10 050 km 的基础上，新增3 750 km，总里程达到13 800 km。在商品货币经济时代，资金是社会生产与社会发展的基础和条件，在项目建设前期及建设过程中，资金筹措（含资金来源、筹措方案等）和资金投入使用的过程即构成特定的投融资模式。面对高速公路艰巨的高质量发展任务，投融资瓶颈亟待破解。

2 河南省高速公路投融资市场发展现状及存在的问题

2.1 河南省高速公路投融资市场发展现状

2.1.1 河南省高速公路投融资发展历程

纵观我省高速公路发展历程，高速公路建设投融资模式先后经历了收费还贷、特许经营（BOT）、政府和社会资本合作（PPP）以及政府债券等模式。1984年，经国务院批准，国内实施“贷款修路、收费还贷”政策，我省采用收费还贷模式建设高速公路1 418 km；2003 年，省政府出台《关于深化交通建设管理体制改革的通知》（豫政〔2003〕10 号），全面放开交通投融资市场，先后吸引40 多家社会资本进入我省高速公路建设，形成投资、建设、运营多元化格局；2014年底，国务院大力推广PPP 模式，我省采用PPP 模式实施多条高速公路建设，形成“省属企业+大型央企+地方政府”三方合作建设新模式；至财政部出台文件，完善地方政府债务管理，开展收费公路专项债券管理试点工作，借此机会，我省使用地方政府专项债券建成多条高速公路。

2.1.2 河南省高速公路投融资模式

河南省高速公路投融资模式主要有收费还贷、特许经营、政府和社会资本合作及地方政府收费公路专项债券等模式，下面进行详细的介绍。

收费还贷模式是指由县级以上人民政府作为投资主体，向商业银行等金融机构申请贷款，采用政府收取车辆通行费的方式向银行偿还债务建设公路。采用收费还贷模式建成的公路属于政府收费公路。政府收费公路主要包括高速公路和收费一级公路。根据《收费公路管理条例》要求，政府收费还贷公路应当执行“政事分开”原则，由合法合规成立的非营利法人组织建设和管理。同一省、自治区、直辖市内的政府还贷公路可以由交通主管部门采用“统贷统还”模式统一管理。收费期限一般根据用项目通行费收入偿还债务的期限确定，最长不超15 年，中西部地区最长不超20年；收费标准由省交通运输厅或直辖市交通委员会、物价管理部门、财政部门审核通过后，报本级人民政府批准后实施。

特许经营模式是指政府通过竞争性方式采购境内外法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。特许经营模式的精神是公平、公开、公正，保证不损害各方权益；充分发挥社会投资者投融资能力强、专业水平高、技术先进以及管理高效的优势，提供高品质的公共服务；转换政府工作职能，加强政府与投资者的平等合作；保护投资者正当权益，确保特许经营持续和稳定；平衡特许经营项目的公益性和营利性，确保公共利益不受损害。该模式通常采取BOT（新建或改扩建-运营-移交）、BOOT（新建或改扩建-拥有-运营-移交）、BTO（新建或改扩建-移交-运营）等方式运作。收费公路的特许经营期限一般根据收费期限和建设期确定。

政府和社会资本合作模式是指在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。政府采用PPP 模式吸引社会投资者提供公共基础设施和服务，有利于基础设施和公共服务形成持续的、多元化的资金体系；有利于激活资金市场，为企业提供多极化发展空间，助力经济发展提质增效。社会资本一般趋于有一定收益的项目，实现资金向更优资源方向流动，同时政府也可将更多精力和资源投向财务效益差，但社会效益好的公益性项目。政府和社会资本通过建立合同明确权利和义务，有利于政府转变工作职能，更利于市场经济的发展。PPP 模式的特点是项目合作期较长，建设运营过程中的风险较多，投资回报波动比较大，政府和社会资本在PPP 项目的谈判阶段会就投资回报的内容进行约定，双方参与项目能否获得合理利益决定了项目开展的顺利程度。

地方政府收费公路专项债券（简称“收费公路专项债券”）是地方政府专项债券的一种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。收费公路专项债券具有以下特点：发行主体是省级政府；年度发行额度统一由财政部在国务院批准的地方政府专项债券年度额度内根据融资需求、车辆通行费收入及专项收入情况确定；使用债券的高速公路项目应具有稳定且充足的专项收入用于预期利息及本金的偿还，且应符合《收费公路管理条例》的相关要求。

2.2 河南省高速公路投融资模式存在的问题

2.2.1 投融资体系不完善

纵观我省高速公路投融资历程，一定时期内投融资渠道和模式相对单一，缺乏多渠道并行的投融资体系。例如，2003 年之前，我省高速公路项目管理主体是省人民政府，实施主体为省交通运输厅，委托收费还贷中心、高速公路发展有限公司等政府融资平台对政府还贷模式进行建设实施，随着两大投资平台债务规模扩大，负债率不断攀升，项目推进难度加大。新《预算法》实施后，严控政府债务，政府贷款修路模式受限，为促进我省高速公路快速发展，拓宽融资渠道，转向BOT 模式，但由于缺乏完善的投融资指导体系，部分项目烂尾。

2.2.2 地方政府专项债券增长空间小、PPP 财承受限

受债务限额管理因素影响，我省省级专项债务率已接近债务“天花板”，新增专项债券发行空间十分有限，保障在建项目已捉襟见肘，保证新建项目压力更大；自财政部推广PPP 模式后，大量项目上马，使得各市县PPP 项目财政支出饱和。

2.2.3 待建高速公路项目财务效益差，融资难

我省高速公路仍处于集中建设、加密补缺的关键时期，建设成本提高，项目收益下降，融资难度加大，按现行收费标准和收费期限难以获得投资回报，导致社会资本投资意愿不强。例如，“十三五”期间实施的高速公路项目主要位于“三山一滩”等贫困地区，投入大、财务效益差，依据《安阳至罗山高速公路上蔡至罗山段工程可行性研究报告》和《栾川至卢氏高速公路工程可行性研究报告》，在30 年收费期情况下，效益相对较好的安罗高速上蔡至罗山段项目资金缺口现值约46.2 亿元，约占总投资的33.8%；相对较差的栾卢高速项目资金缺口约93.2 亿元，约占总投资的60.8%。

2.2.4 高速公路投资建设模式缺乏效率

作为准公共产品的高速公路具备盈利性和公益性的双重特性。这就要求高速公路既具有合理收益，又能为人们提供满意的公共运输服务。要想满足经济效益和社会效益，其标准应是客观的，是由其内在规律确定的。但目前高速公路的资源配置即高速公路规划、设计、通行费价格、经营管理模式等是以计划配置为主，而不是市场配置，人为因素的成分较浓，经济规律、市场法则没有发挥应有的配置作用，这种资源配置模式是缺乏效率的。

3 高速公路投融资模式建议

3.1 完善高速公路投融资体系

高速公路行业属于大型资金密集型产业，资金短缺是制约其发展的关键因素，单靠财政投入和传统的融资方式难以满足高速公路建设需求，必须从融资渠道、资源配置、融资管理和融资制度设计等方面进行制度创新，建立高速公路融资的长效机制，从根本上解决高速公路融资难的问题。建议有针对性地引入高速公路建设基金制度体系，由省级财政将以高速公路经营所产生的税收收入和中央专项补贴为基础的公募基金专项用于补贴高速公路建管养。此外，可建立科学完善的项目投融资机制，缓解高速公路投融资压力，解决投融资渠道单一、债务结构单一问题；加强投融资理论和政策研究，完善地方标准，研究出台交通投融资地方指导规范性文件，使现有投融资模式物尽其用，并适时创新投融资模式，拓宽投融资渠道。

3.2 将联动效益以适当方式反哺高速公路建设

交通基础设施是为社会生产和居民生活提供交通运输服务的工程设施，属于社会公共产品。高速公路管理单位虽然对使用者收取一定的通行费，但收费收入已无法完全覆盖日益增长的造价成本和运营维护费用，其更多体现的是社会效益，发挥的是基础支撑作用。高速公路设施建设产生的直接经济效益有限，但便利的运输条件大大提升了运输可达性，降低了交通运输成本，有效促进了经济产业发展。建议沿线区域将经济增长、税收增收的一部分专项用于补贴高速公路建管养，或者通过多项税收减免优惠政策降低高速公路经营成本，一定程度上吸引社会资金转向高速公路发展，从而将联动效应通过适当的开发方式反哺高速公路建设。

3.3 多渠道筹措资金

首先，调整高速公路债务融资结构。目前，高速公路主要的债务融资方式是银行贷款，占债务融资的90%以上，这种单一的债务融资结构增大了项目金融风险，不利于高速公路企业的全面发展，应尝试提高企业债券融资和公司债券融资的比例，以适度降低高速公路建设管理企业的金融风险。

其次，可通过运用不动产投资信托基金、资产证券化等融资工具，盘活存量资产，提高项目融资能力。高速公路PPP 项目引入基金主要是在采购阶段以社会资本方的身份引入，或者待项目公司成立后，通过股东股权转让的形式引入。

最后，整合资源资产，释放融资活力，提升结构化融资水平，从而增强高速公路建设项目投融资能力。例如，我省可通过“交通+”（如交旅融合、“交通+产业”等）途径，将高速公路基础设施的建设与沿线土地、资源、产业等开发相结合，吸引社会资本投入；通过“PPP+资产证券化”，将已建高速公路未来收入提前变现，增强高速公路建设企业资金的流动性，多途径、多渠道筹集高速公路建设、管理、养护资金，为我省新建高速公路寻求新的投融资模式。

4 结语

虽然河南省高速公路投融资发展还存在很多缺陷和不足，但随着投融资理论的研究深入和投融资体系的建设，河南省高速公路投融资模式将更加科学、合理，更有效地服务于本省高速公路建设和发展。