山东省农业科技发展面临的重大瓶颈与政策选择

李 帅，赵婉丽，贾 朕，张 怡

（青岛农业大学经济管理学院（合作社学院），山东 青岛 266109）

生产力是社会经济发展中最活跃的要素，科学技术作为第一生产力［1］，在推进经济社会发展方面发挥至关重要的作用，科技发展与技术进步已成为影响世界各国综合国力的重要因素。现代农业的可持续发展和竞争力的大小在很大程度上依赖于农业科技，农业科技进步是传统农业向现代农业转换的关键驱动力量［2］。世界农业发展历程表明，农业科技的革命性突破是支撑和引领农业发展、促进农业产业升级的决定性因素，发展现代农业的根本因素在于农业科技进步［3］，推进农业科技创新战略的实施是促进农业科技进步的关键步骤。山东省是较早实施“科教兴农”战略的省份，通过改善发展环境、提升创新能力以及加强发展力度，推进了农业科技创新发展［4］。然而，山东省面临传统农业向现代农业转变的严峻挑战，以及保障粮食安全、降低要素投入和增加农民收入的现实要求。因此，山东省必须加快推进创新农业科技发展战略，提升农业科技服务生产者的综合能力，强化农业产业现代化进程的作用。研究农业科技发展战略，并且提出山东省农业科技创新发展战略，对促进农民增收、转变农业经济增长方式、推进传统农业向现代农业转变以及保障社会经济稳定具有重要的意义。

王济民等［5］研究发现，要保障食品安全、推进现代化农业建设、应对环境压力以及提高国际竞争力等都亟需加快农业科技创新发展。郭海红［6］研究农业科技体制发现，面对农业科技发展的现状，需要建立“政府有为、市场有效”的农业创新体制。刘春香等［7］研究农业技术创新，对农业科技创新的成果和问题进行了相应分析，发现中国农业科技创新水平较低。郭强等［8］通过对农业农村科技服务政策进行梳理，发现农业农村科技服务政策是农业科技政策的重要组成部分。毛世平等［9］通过分类和量化农业科技创新相关的国家政策，分析了农业科技创新相关政策的发展过程和趋势。此外，张立冬等［10］、吕洪霞等［11］、陈萌山［12］、曹博等［13］以及陈天金等［14］分别从农业科技投入、农业科技推广体系、农业科技体制机制、农业产业结构升级以及中国与欧美农业科技创新体系对比的角度研究了农业科技发展战略。

通过研究相关文献发现，上述学者的研究内容对本研究具有重要的借鉴意义，研究内容主要集中在国家农业科技发展战略、国家体制机制改革以及国家政策发展等方面，对山东省农业科技发展面临重大瓶颈的研究以及各项制约问题的分析较少。本研究将在搜集反映山东省农业科技发展水平资料的基础上，分析当前影响山东省农业科技发展的重大瓶颈与制约问题，提出关键核心技术研发平台构建方法及其协同创新机制，凝练出山东省农业科技发展的总体思路和重要举措，以期为山东省提升农业科技发展水平提供理论参考。

1 山东省农业科技发展现状

1.1 农林牧渔业总产值变化分析

农业科技成果是衡量农业科技发展水平的关键因素，而农业科技是农业发展的必要条件［15］，因此，农林牧渔业总产值的变化情况与农业重要科技成果具有深度关联。2009—2019年，山东省农林牧渔业总产值与农业重要科技成果变化情况大致可以分为2个阶段，如图1所示。

图1 山东省农林牧渔业总产值与农业重要科技成果变化分析（2009—2019年）

第一阶段是2009—2014年，山东省农业重要科技成果数量呈波动上升趋势，年均增长率为7.53%。基于农业科技的作用，农林牧渔业总产值整体呈持续增长的态势，年均增长率为8.59%，农林牧渔业总产值由2009年的5 953.15亿元增长到2014年8 988.18亿元。第二阶段是2014—2019年，山东省农业重要科技成果数量呈波动下降趋势，年均增长率为-6.41%。受农业科技的影响，农林牧渔业总产值呈先下降后平缓上升的趋势，年均增长率仅为1.48%，从2014年农林牧渔业总产值就一直维持在9 260亿元左右。

1.2 农业R&D经费内部支出结构变化分析

如图2所示，2009—2019年山东省农业R&D经费内部支出，基础研究支出所占比重最低，仅在2017年提高至15.34%，其余年份一直维持在1%左右；应用研究支出比重介于基础研究支出和试验发展支出比重之间，于2010年提升至12.91%和2017年提升至26.71%，其他年份一直维持在3%左右；试验发展支出在3项内部支出中所占比重最高，仅在2010年和2017年分别降至86.53%和57.95%，其他年份一直维持在95%左右。这一变化过程表明，山东省基础研究、应用研究与试验发展3项经费内部支出结构不合理，并且农业基础研究支出份额过低，还有待进一步提高。

图2 山东省农业R&D经费内部支出结构（2009—2019年）

1.3 农业R&D人员折合全时当量内部比重变化分析

如图3所示，山东省农业R&D人员折合全时当量比重变化趋势趋于平稳。3项研究人员折合全时当量的比重仅在2009年分别为基础研究人员4.60%、应用研究人员9.80%和试验发展人员85.60%，以及2011年分别为基础研究人员1.29%、应用研究人员10.43%和试验发展人员88.28%。之后2012—2019年基础研究人员比重一直维持在3%左右，应用研究人员比重一直维持在12%左右，试验发展人员比重一直维持在85%左右。这一变化过程表明，农业R&D人员折合全时当量变化趋于平稳，并且3项全时当量所占比重结构不合理。

图3 山东省农业R&D人员折合全时当量内部比重（2009—2019年）

2 山东省农业科技发展面临的重大瓶颈

2.1 农业科技发展创新管理体制不健全

政府是推动农业科技发展与创新的主导力量［16］，也是制定发展规则与制度的主体部门，对促进农业科技发展具有决定性作用，但是过于依赖政府扶持、管理限制了农业科技的高效发展。山东省现有科研院所、农业高校以及农业企业各主体独自进行研发的农业科技创新体制，导致各农业科研机构之间分工不明确、部门之间各自为政以及缺乏协同创新机制，没有形成资源共享、联合创新的协同组织体系；缺乏包括所有农业科技创新主体跨部门、跨领域、跨学科大联合的对重大科技项目攻关的农业科技创新协同联盟，在大型农业科技攻关时不能及时有效整合全省所有的科研力量进行协作攻关。涉农企业等私人研发机构未能发挥市场化作用，作为同时供给与接收农业科技的主体，农业企业是高效转化利用农业科技的重要力量，但是政府对其创新与转化的支持力度还远不够，在一定程度上限制了创新要素发挥市场化的作用，未能实现农业科技创新多元化的快速发展。现有的农业科技创新考核机制更多倾向于论文发表的数量、获奖的情况，农业科技创新的评价指标以论文、课题以及职称为主，导致科研人员将大量时间花在发表论文、申报课题上，主要精力都用在时间周期短、见效快、学术水平高的农业科技上，导致科研项目后续研究乏力、农业科技成果转化为现实生产力困难等问题。

2.2 农业科技发展投入体系结构不完善

政府公共财政支出是农业科技发展投入中最主要的组成部分，也是农业科技可持续发展的有力保障［17］。2018年农业R&D经费内部支出为23 887万元，占同年R&D经费内部支出比重为0.15%，无法满足农业科技创新发展的需求。依据发达国家的经验，基础研究、应用研究与试验发展3个支出环节的投入比应该为1∶10∶100［12］，而山东省资本投入中经费严重不足、支出比重不协调，导致基础性成果数量过低、成果转化困难。近几年山东省逐步增加了农业科技投入强度，加大了对研发项目的支持力度，但是项目经费支持都是以申请课题为主的竞争性项目经费，导致科研人员将精力都放在了短期内见效快的科技研究上，大部分时间都用在了项目申报、经费申请以及审核上，使非科研活动的各项成本居高不下。农业科技发展投入主体中政府公共财政支出是整个投入体系的主导部分，在农业科技发展中扮演非常重要的角色。然而山东省农业企业、新型经营主体等私营部门对农业科技发展的投入比重过低，导致农业科技发展投入体系多元化发展严重不足，限制了农业科技向市场化创新发展的过渡。农业企业等中小型私营研发部门也是农业科技发展体系的重要组成部分，但是财政投入以及社会资本往往青睐于科研院所和大型企业，对中小型科研企业来说，经费不足、融资困难成为其科研发展的主要问题。

2.3 农业科技发展人才队伍机制不合理

山东省近几年农业R&D单位和农业R&D人员发展后劲乏力，其中农业R&D人员数量严重不足，所占R&D人员的比重过低并且逐年下降，整体上呈薄弱的态势。2018年农业R&D人员数量仅为954人，占同年R&D人员数量的比重为0.19%，从事农业科技创新发展的高层次人才需求缺口较大，限制了农业科技创新，导致农业科技发展成果不能及时推动农业现代化发展。农业部门编制内的人员数量远多于从事科技研发的人员数量，造成了财政拨发的人员经费被严重摊薄，由于研发经费严重欠缺导致科研人员在科技研发活动中过于注重科技成果的创收情况，对农业科技发展的正常运行产生负面影响。农业科技研发受环境等多方面因素的影响，研发人员所从事的科研创新活动时间长、见效慢，在自己的任期之内不能获得研究成果，所以往往都倾向于研发重复性、量化容易的科研项目，造成农业科技研究徘徊不前、较难有重大发现。此外，缺乏长期持续性的培养机制，各项考核机制以及福利待遇等问题没有实现优化与改革，造成了农业科研领域的优秀人才流失严重［18］。受社会大环境以及价值观念转变的影响，新生代知识分子不再愿意从事科研工作，尤其是农业科研工作，“科教兴农”战略未能发挥出强有力的作用，同时“农科教”之间未能实现有效衔接，共同导致了农业科技研究储备人员严重不足。

2.4 农业科技成果转化与推广不全面

日本和美国农业科技成果转化率为70%～80%，德国、英国和法国农业科技成果转化率则高达90%，中国农业科技成果转化率为30%～40%［19］，山东省农业科技成果转化率还未达到中国的平均水平，距离发达国家的转化水平则有更大的差距。成果转化率过低的原因在于科技研发与生产需求脱节，现行的农业科技发展体制造成农业科技研发往往不考虑农业生产者的诉求，科研与产业“两张皮”的严重问题。同时受农业科技发展体制的影响，科研院所、农业高校和农业企业等不同主体所形成的创新体系之间缺乏互通机制，不同的农业科技转化部门之间未能实现协同体系。农业科技发展基于农业本身的弱质性不得不依靠政府的主导与扶持，但是农业科技转化部门发展缓慢，进而导致竞争意识、市场化机制落后，影响农业科技成果转化。山东省还未形成完整的农业科技成果转化、推广与反馈机制［20］，推广模式基本都是上传下达，推广的成果是否适用于农业生产以及效果如何未能传递给科研人员，没有形成由上到下再由下到上的调研、反馈系统。此外，农业科技成果知识产权的保护制度以及法律法规依然存在漏洞，由于农业领域的正外部性与基础性过强，导致部分农业科技与技术专利得不到相应的保护，同时由于对应法律法规以及保护细则的缺失造成了追责困难等问题，限制了研究人员从事科研活动的积极性。

3 山东省农业科技发展政策选择

3.1 加快构建农业科技协同创新联盟

山东省农业科技发展所取得的成就在很大程度上得益于农业科技创新体制［21］，但是伴随着农业经济的快速发展，现有的农业科技创新制度阻碍了农业科技发展。基于农业科技体制改革的不断推进，政府科研院所的职能应该进一步向基础性、公益性以及前沿农业科技的研发转变，将营利性的农业科技创新工作转移到农业企业以及其他新兴创新机构，同时加强对新兴市场化农业企业研究农业科技创新以及农业科技转化为现实生产力的扶持。基于现行的发展现状以及体制基础，明确不同创新主体部门的所属职责，建立政府科研院所主导基础前沿和重大技术突破、农业高校主导新兴技术创新、农业企业主导市场化技术应用转化的农业科技创新体系。构建涵盖政府科研院所、农业高校、农业企业以及其他农业科技创新主体的农业科技协同创新联盟，组建一批跨部门、跨学科、跨区域开展大联合、大协作技术攻关的国家层面的农业科研技术创新团队，进一步提高农业科技创新能力、协同创新产出效率以及创新资源利用率。同时，完善农业科技成果考核与评价制度，改变以往以学术论文和获奖情况作为单一评定标准的现状，通过农业科技转化为现实生产力的情况对农业科技研发人员的贡献程度进行量化评价，进而改善农业科技创新氛围、增加科研人员的创新积极性。

3.2 建立健全农业科技发展投入体系

资本投入是推进农业科技创新的决定性因素，增加农业科技资本投入是推动农业科技发展的有效途径［22］。政府主导的农业科技投入在创新过程中具有决定性作用，结合农业弱质性情况应该加大政府财政支出对农业科技创新的支持力度，发挥政府财政部门的宏观调控作用，改善农业科研院所经费垄断的局面，适当将资金和人力向农业经营主体以及新型农业科技创新主体倾斜。发挥社会力量的作用，构建涵盖政府公共支出、公益性基础以及私人盈利部门的多元化投入体系，有针对性地对不同环节、不同属性的农业科技创新活动进行扶持，发挥不同属性农业科技发展投入主体强化科技创新的作用。建立健全农业科技发展投入的运行机制，明确投入各环节的监管制度，改变以往竞争性申请经费垄断的局面，确保所有资金投入能够真正落实到科研创新以及各个环节，并且保证各项科研活动所需的经费能够持续投入进来，确保切实可行的科研活动以及重大项目能够优先开展并且顺利完成。制定农业科技协同攻关等特殊研发活动所需经费的投入制度，适当简化以往部分非必要的课题项目经费申请流程，建立农业科技重大研发项目经费拨发的快速通道，保证农业科技重要研发项目资金投入的及时性，确保农业科技重大攻关项目研发经费支持的优先性，加快推进农业科技创新发展。

3.3 加快实施农业科技高端人才计划

高端人才是实现农业科技创新发展的决定性因素，只有优秀的人才累积到一定程度，才能实现农业科技持续、稳定发展。基于全国范围内人才政策，既要开拓途径吸引人才又要完善制度留住人才，在体制和制度上都要将科研人员放在重要位置，使优惠政策向优秀人才倾斜。建立健全科研人员的福利制度，改善科研活动的工作环境，提高科研人员的工资待遇，保障科研人员的基本生活水平，确保其将精力放在科技研发上。充分发挥知识型科研人员的主体作用，改变行政部门干预过多的局面，将科研项目的话语权交给专业性的技术专家。进一步强化农业科技高端人才的吸引力度，优化农业科技优秀人才引进计划，吸纳更多人才前往山东省开展科研工作。搭建促进农业科研人员沟通交流的流动平台，打破以往各单位之间归属明确的限制，鼓励不同科研机构的科研人员跨部门、跨单位协同研究创新，同时隶属于事业单位的研究人员可以保留原来单位职务再到农业企业开展农业科技研究，实现不同农业科技创新主体之间的联合创新、共同发展。强化“农科教、产学研”一体化的农业科技延伸效果，发挥“科教兴农”的主体能动作用，定期举办农业科学知识宣传活动，让农业科学技术走进校园，培养学生对农业以及科技研究的兴趣爱好，做好高端优秀人才的储备工作。

3.4 全面优化农业科技成果转化体系

发挥科研院所成果转化部门对农业的扶持作用［23］，以政府科研机构为核心，联合农业高校和农业企业等科研主体构建转化体系。建立省级成果转化系统，将省级、地市级、乡镇级的农业科技推广机构组合起来形成向下传递、向上反馈的循环系统，由专业推广人员组成专业反馈队伍，定期将农业生产过程中的需求与研发偏差反馈到科研机构。打造农业科技示范农户，强化农业科技示范作用，逐步拓展农业科技传播路径。基于现代化互联网发展的基础，围绕山东省农业科技发展与产业需求，构建现代化信息传递沟通体系，搭建农业科技成果展示推广、需求以及反馈平台，实现农业科技与农业生产之间的直接对话。通过农业高校继续教育学院与专业技能培训机构对农业科技推广人员的专业技能素养进行培养，定期对各个层级的技术推广人员进行考核与培训，确保全体技术人员学习到前沿的专业知识技能。同时完善农业科技推广人员的福利待遇制度，制定详细的农业科技推广业绩评估方法，将推广人员的利益与工作绩效深度挂钩，激发推广人员的工作积极性。基于现有制度体系建立健全农业科技成果研发与转化的法律法规，继续优化农业科技成果转化、专业技术传播以及专利追责的细则，进一步营造保护知识产权、保障科研人员利益的环境，为创新农业科技创造有利的条件。

4 结语

创新科技发展不仅是国家增强综合实力的基础，更是为全人类和全世界谋取福利的催化剂［24］，农业科技创新研究作为科技创新的重要组成部分，对推进传统农业向现代农业转变具有决定性作用。从以上论述中可以看出，山东省存在创新管理体制不健全、投入结构不完善、人才队伍机制不合理以及成果转化不彻底等问题，严重制约了现代农业的可持续发展。山东省应该结合农业科技理论体系，联合不同部门的专家对重大瓶颈进行剖析研究，将理论建议与制约问题进行配套实施。基于研究理论成果，加快形成山东省科学技术厅主导，山东省农业科学院与山东省财政部、山东省教育部、山东农业大学以及青岛农业大学协同发展的农业科技创新发展体系，规划农业科技创新发展路径，逐步实施构建农业科技协同创新联盟、健全投入体系、人才计划以及优化成果转化体系等措施。从乡村振兴战略中“齐鲁样板”的视角和农业现代化的要求来看，文中所述的重大瓶颈和亟需解决的制约问题在山东省农业科技未来的发展方向以及发展路径中都值得关注，仍然有待进一步研究。