投资便利化的起源、发展与评估*

郝宇彪 梁梦阳

一、引言

2020年新冠肺炎疫情席卷全球，国际政治经济格局加速调整重构。《2021 年世界投资报告》显示，国际直接投资从2019 年的1.5 万亿美元降至2020年的1 万亿美元，世界经济陷入衰退。各国政府纷纷制定应对措施，以减少国际投资流动的障碍，为经济增长注入新动能。稳定透明的投资规则是国际直接投资发展的重要条件。然而，相对于贸易领域而言，投资领域的多边框架迟迟未能达成共识。自1948 年开始，各国尝试构建多边投资协定，最初取得了如1994 年乌拉圭回合一揽子妥协性投资协议的成果。1995年起，多边投资规则的协商屡屡碰壁。进入21 世纪后，保护主义、单边主义和逆全球化加剧，发达国家与发展中国家基于规则制定的话语权之争愈加激烈。发达国家以国家安全为由，在投资协定中加入规则一致、竞争中立、知识产权、劳工和环境等边境后新规则，试图稳固规则制定者的地位。新兴经济体和发展中国家则从透明度原则切入，强烈呼吁参与规则制定和全球治理的公平权力，全球投资治理体系急需改革。在逆全球化和投资保护主义兴起的背景下，投资便利化作为维护开放型世界经济的重要举措，再次被国际社会强烈关注。

国内外学者主要从以下几个方面对投资便利化进行研究。

第一，投资便利化的概念与内涵界定。随着国际投资的不断发展，学者们大多就投资便利化的概念达成了共识，即通过简化或协调国际投资周期全部阶段涉及的各种程序，为企业投资创造更加开放、透明、便捷和可预见的投资环境。然而，投资便利化内涵及作用范围则一直是学术界和国际组织争议的重点。国际组织将投资便利化的内涵限定为简化和协调国际投资活动中的各种程序、手续。然而，部分学者认为投资便利化不应当仅拘泥于法律条文，还应包含投资周期全部阶段实现效率最大化的一系列措施，涵盖政府在人力资本培育、金融服务咨询和基础设施建设等方面的努力。与投资促进拥有共同目标，投资便利化将投资促进的作用范围进一步延伸，是使投资者更容易建立或扩大现有投资的重要举措，也将各国商议的焦点从准入、关税等边境议题向监管一致性等边境后议题调整。

第二，促成多边投资便利化框架的必要性，即投资便利化多边协定是否必要、以何种形式及平台开展磋商都是学术界讨论的焦点。就必要性而言，大部分学者支持加快推进投资便利化多边合作，在国际投资领域现有的外国直接投资工具箱中创造新的增值工具。通过进一步减少要素流动障碍，以开放促改革，共建全球治理体系。部分学者出于强制的约束力是否会限制国家监管和政策控制力下降的担忧，对多边投资便利化框架的形成持怀疑态度。在缔结形式和具体场所方面，Reji，K.Joseph（2017）和林桂军（2020）认为，在世界贸易组织框架下商议多边便利化协定能够最大化其影响力，作为协商平台是十分合适的。反对者则认为在世界贸易组织框架下设立具有约束力的规则会限制发展中国家的政策空间，加剧发展中国家和最不发达国家的压力，同时政策无法为发展中国家经济提供附加值。

第三，投资便利化水平测度体系的建立与评估。基于下发的投资便利化行动和测度菜单模板，亚太经济合作组织成员国自愿提交报告书以评估投资便利化水平。然而，此方法由于资料获取难度较大，并没有得到推广和运用。考虑到投资便利化内容涵盖范围较广，大多数测评体系沿用了贸易便利化的构建思路，根据自身对投资便利化内涵的理解构建评估体系并赋权予以量化。采用层次分析法、主成分分析法、因子分析法和熵值法等多种测度方法，综合市场准入、商贸环境、政府效率、宏观经济状况、基础设施水平、法律制度环境、金融服务和劳动力市场等指标分别评价东盟、“一带一路”沿线国家、中国（上海）自由贸易试验区的投资便利化水平。

综上所述，虽然对投资便利化定义和目标达成了一致，但内涵理解的差异造成了学者们在评价体系的指标选取上各抒己见。同时，较少有文献从国际投资治理的视角出发讨论投资便利化议题的特殊性。多边投资规则的议程已经多年没有取得过实际性进展，国际社会能否在投资便利化议题上达成统一共识对解决全球投资治理问题具有重要意义。因此，本文通过系统梳理投资便利化产生的背景与国际社会结构化讨论进程，试图明确投资便利化的基本原则与典型措施。在理解投资便利化内涵的基础上，结合各国的政策动向构建新的投资便利化指标体系，评估全球117 个国家或地区投资便利化的现状，并就投资便利化建设中存在的问题提出政策建议，为中国参与多边投资便利化合作提供重要参考。

二、投资便利化的历史背景

1.综合性多边投资规则的困境

与贸易互惠交换不同，投资直接进入东道国市场的特点、国际投资关系动态发展都增加了综合性多边投资规则制定的复杂性与难度。多边投资规则首次出现在1948 年《哈瓦那宪章》中与投资有关的部分，《哈瓦那宪章》在准入层面给予东道国充足的外资管理权。然而，多数国家对其内容持谨慎态度，甚至提议缔结相关协定的美国议会也认为给予东道国较多权利将干预国内立法而拒绝批准。以第二次世界大战后国际经济秩序及制度规则仅代表发达国家的需求和利益为由，1964年起政权和经济逐渐稳定的发展中国家开始提议改革现有制度并建立国际经济新秩序。作为投资领域的成果，20世纪70 年代初，发展中国家在联合国内部发起《跨国公司行为守则》，明确跨国企业的义务和政府监管的权利并试图在东道国主权和投资者保护之间达到平衡。此外，经济合作与发展组织也曾就《多边投资协定》开展谈判，协定以构建全面的、高自由化标准的、多边的国际投资规范框架为目标，兼顾投资自由化与投资保护的双重诉求。但是，这些试图统一投资规则的协定大多都以失败告终，未能在发展中国家和发达国家之间就投资的核心问题形成共识。

鉴于南北国家对投资保护和政策空间的诉求，构建综合性多边投资规则的争议主要体现在以下3个核心议题：一是投资保护与征收补偿标准。关于东道国征收和国有化投资者财产的条件与补偿标准，墨西哥等发展中国家认为应当依据国内法和公平公正原则，给予适当的补偿，而美国则主张遵循赫尔标准，即提供充分、有效和及时的补偿。二是准入标准及投资待遇。发达国家提议将国民待遇的适用范围扩展至准入前阶段，而发展中国家则认为该标准超过自身能够承诺的开放水平，只能在准入后阶段给予外国投资者与本国投资者同等的待遇。在准入阶段，开放行业以正面或负面清单模式列示，清单包含的内容都是各方僵持的重点。三是争端解决标准与机制。以拉丁美洲为代表的发展中国家拒绝采纳发达国家关于外国投资者的最低标准规则，认为该标准仅遵守国内法律即可，而不应受到国际法约束。由于对公平公正原则的理解不同，各国对争端解决的必要性以及评判标准也持有不同看法。南北国家在经济发展水平和投资立场上的差距导致其在投资准入自由化、投资保护和争端解决等核心问题上存在严重分歧，多边投资规则的尝试均以失败告终。

2.特定领域多边投资规则的局限

虽然综合性多边投资规则商议举步维艰，但针对投资特定领域的国际规则在一定程度上达成了一致。在世界银行的倡议下，部分国家缔结了《解决国家和他国国民间投资争议的公约》《多边投资担保机构公约》，在投资保护问题上进行了大胆创新。前者旨在为投资者和东道国提供非政治化的投资争端解决制度和中立机构，以解决各国在投资争端处理上的分歧；后者则为公约成员国投资者提供应对非商业风险的额外保险和保障。20 世纪80年代初，发展中国家在债务危机的影响下逐渐意识到外资对本国就业、技术以及经济发展的积极作用，因此，这些国家积极管理和引导外资更好地助力本国经济发展。而以美国为首的发达国家则将东道国外资管理措施视为阻碍经济自由化进程的障碍之一，主张在乌拉圭回合中将所有投资措施纳入世界贸易组织框架并明确禁止部分东道国管制措施，如投资履行要求。发展中国家强烈反对这些主张，多次博弈后最终形成《与贸易有关的投资措施协议》《服务贸易总协定》《补贴及反补贴措施协定》等一揽子妥协性多边投资协定，这是国际上首次在多边投资议题上取得实质性进展。

虽然世界银行和世界贸易组织框架下的投资规则商议取得了一定的成果，但主要矛盾仍未解决。就作用范围而言，能够达成共识的领域有限且规则局限性较强。世界银行对投资行为的约束性仅限于争端和额外保障，例如，《与贸易有关的投资措施协议》仅作用于与货物贸易相关的投资措施，《服务贸易总协定》仅涵盖通过“商业存在”提供服务的外国直接投资。虽然世界贸易组织也曾尝试将投资范围和内容一般化，但仍无法摆脱综合性规则的困境，最终在多哈回合谈判放弃投资议题。发达国家不满足现有规则中的投资自由化程度，企图进一步减轻东道国准入限制及补贴对投资的扭曲作用，提高外国投资者的待遇标准以及市场监督，加强对投资的促进作用。发展中国家对边境问题的严格把控却是决定多边投资规则能否成功的关键因素。发展中国家作为投资净输入国，对外投资相对较少，因此，对投资规则的关注主要集中在维护东道国的监管制度和政策空间上，而非投资者保护和投资待遇等议题。同时，相对于自由化为发达国家带来显而易见的好处，承诺高标准的自由化并不能为发展中国家带来直观的利益，反而会增添本国义务，甚至丧失控制重要产业的政策独立性，这使得发展中国家在南北关系中始终处于较为被动的地位，因此，发展中国家必须谨慎对待投资相关议题。

3.投资便利化的提出与兴起

便利化是指使某事变得更加简单或容易。人类的生产、交换活动需要受到先例、公约或者法规的约束。其中，部分规则是必要的，缺少或存在歧义会导致国际争端，而另一部分规则被视为非必需的，过度的监管不仅会造成活动效率低、行政成本高，还会增加活动主体办事的难度，间接影响其积极性。针对后者，便利化首次以国际规则的形式出现在1965年国际海事组织《国际海上运输便利化公约》，统一各国海上交通运输相关手续和程序标准。便利化的最终目的在于减轻活动中的实际壁垒，使要素能更自由地在国家间流动，这与贸易投资领域的新自由主义理念不谋而合。20世纪70年代起，自由化逐渐成为贸易和投资领域的关键目标，便利化也随之被提及。贸易和投资便利化首次出现在1989年美国政府和墨西哥州政府《关于贸易和投资便利化谈判的谅解》中，双方还试图超越《关于贸易和投资便利化谈判的谅解》框架的协商和争端解决职能，在生产领域和相关问题上进行谈判，以促进贸易和投资并增加国家和市场的可预测性与确定性。但此时尚未形成对贸易和投资便利化的准确认识，讨论范围涉及贸易的关税及非关税壁垒、投资、知识产权、市场限制和分配问题等领域，行动计划的制定也极为模糊。

20 世纪90 年代后期，投资便利化以独立议题迅速兴起并大受关注。一方面，贸易便利化提供了较为成熟的先例。1996年新加坡部长级会议后，贸易便利化作为唯一进入多哈回合正式谈判的议题，经过近20 年的讨论最终形成了《贸易便利化协定》。而《贸易便利化协定》仅就货物贸易的便利化达成了一致，缺少对服务贸易的约束。此后，印度向世界贸易组织提交《服务贸易便利化协定》提案，但由于服务贸易与对外直接投资的内在联系，议题逐渐转向投资便利化。另一方面，金融危机后投资保护主义和逆全球化兴起，各国不仅重视外资限制法规，还实行了以国内规制为代表的软法约束，涵盖政府腐败行为、效率低下、外资监管中的民族情绪和排他意识以及媒体舆论的负面煽动等，边境后措施已成为当下保护主义的主要手段之一。投资便利化将重点放在投资的准入后管理，通过简化非必要的手续和程序等措施改善营商环境，减少投资壁垒，成为多哈回合后唯一在多边层面继续推进的投资议题。

三、国际社会投资便利化讨论进程

1.区域洽谈：行动计划商议期（1995—2008年）

1995—2008年是双边、区域层面的投资便利化指导原则尝试阶段，尚未明确划分投资和贸易的边界，且以自愿活动与行动计划等无约束力的软法为主。1995 年，亚太经济合作组织在日本大阪发表《执行茂物宣言的大阪行动议程》，制定了贸易和投资自由化、便利化以及经济技术合作的具体原则和内容，其中便利化内容涉及海关程序、知识产权、人员流动和争端解决等。该阶段各方都聚焦在如何进一步减少贸易成本和壁垒，投资基本作为贸易协定谈判的附属。虽然实施了如1997 年投资自由化及商业便利化选择菜单以及2005 年投资便利化倡议等活动，但总体还是以发展贸易便利化的措施为主。为了更好地推动投资领域的便利化进程，基于在亚太地区提高投资自由化和便利化两阶段研究，2008 年亚太经济合作组织制定投资便利化行动计划并提交了投资便利化行动措施清单。投资便利化行动计划从投资便利化加强一体化、可持续、扩大就业与实现茂物四大目标出发，提出提高投资政策透明度和可预测性、投资环境稳定性、投资相关手续效率及投资政策监督机制等8项框架性原则和59项具体行动措施。

投资便利化行动计划是亚太经济合作组织首次单独就投资便利化问题采取的大规模行动，在深度和广度上都不同于以往的投资便利化尝试。投资便利化行动计划明确了亚太经济合作组织对投资便利化的理解，即政府为吸引外资，并使其在整个投资周期中都能达到效益和效率最大化而采取的措施。同时，为投资便利化提供了较为明确的指导原则与行动方向。然而，虽然投资便利化行动计划形成了一定的制度安排，但约束力有限且作用范围局限于区域层面，落实情况还需依赖各国的意愿与能力。

2.单边行动：执行与考核期（2008—2015年）

亚太经济合作组织成员国在投资便利化行动计划基本原则指导下选择投资便利化改革的具体措施，并配合亚太经济合作组织进行整体和各项具体措施的进展评估。2009年，贸易投资委员会在主席之友小组和投资专家组的支持下，确定了评估投资便利化行动计划进展的关键衡量指标及评估体系。2012年，亚太经济合作组织秘书处向成员国下发投资便利化行动和测度菜单，以及正在进行中的便利化行动，共反馈了16 份自愿报告书。总体上看，亚太经济合作组织成员国投资便利化建设趋势向好，但进展较慢，且存在不同原则发展不平衡的问题。

此外，亚太经济合作组织投资便利化行动的带动作用仍未能延伸至全球。2010—2015年，全球范围内引入的173 项投资促进和便利化措施中，只有23%与投资便利化相关，在国家层面调研的111 项投资法中，也只有20%涉及投资便利化的具体措施；而在国际投资协定层面，只有巴西《合作与促进投资协定》范本中涉及投资便利化的相关规定。

3.多边尝试：结构化讨论期（2015—2021年）

2015年至今，投资便利化讨论加速向多边层面延伸。国际组织开启对投资便利化议题的结构化讨论，其中联合国贸易和发展会议、二十国集团和世界贸易组织的讨论最为积极。

第一，联合国贸易和发展会议与二十国集团。联合国贸易和发展会议与二十国集团的结构化讨论在指导原则的基础上，将投资便利化纳入国际投资治理改革框架。以联合国贸易和发展会议在2015 年发布的《国际投资体制改革行动清单》为起点，以可持续发展为目标，国际投资体制进入改革期。联合国贸易和发展会议对以往投资协定及政策进行考核和评估后确定了五大改革目标，即维护监管权力、改革投资争端解决机制、投资促进与便利化、加强企业社会责任以及国际投资协定与其他国际法、国内政策的一致性。作为改革的重要实践，2016年联合国贸易和发展会议发布聚焦低收入国家发展的《投资便利化全球行动菜单》，提供了迄今为止最全面的指导方针供各国广泛地对国内政策和国际投资协定范本的投资便利化条款进行改革。2016年，二十国集团在联合国贸易和发展会议的协助下制定了全球首部新兴市场国家主导建立的多边投资框架《全球投资政策指导原则》。虽然《全球投资政策指导原则》不具有强制约束力，但文件涵盖的九项原则仍指明了未来全球投资治理体系发展的方向，其中投资促进与便利化原则对改善营商环境和实现投资可持续发展具有重要作用。在担任二十国集团主席国期间，德国进一步提出与投资便利化有关的建议，并考虑通过投资便利化非约束性一揽子方案草案以细化指导原则。

联合国贸易和发展会议与二十国集团充分发挥在南北关系中的协调作用，将投资便利化引入多边国际讨论。然而，在美国反对重启投资议题、南非和印度担忧战略部门的政策空间和监管投资的权利的影响下，联合国和二十国集团只能勉强达成不具有约束力的投资便利化一揽子计划。为形成具有约束力的书面文本，投资便利化讨论场所转向了世界贸易组织。

第二，世界贸易组织。基于贸易便利化经验能否延伸至投资领域的疑问，各国开始在世界贸易组织框架下开启对投资便利化的非正式讨论。与发达国家此前试图建立多边投资规则的尝试不同，投资便利化结构化讨论主要由新兴市场国家和发展中国家推动。2017 年11 月，支持《投资便利化协定》谈判的15个成员国向世界贸易组织提交了相关提案，包括倡议建立“投资便利化之友”多边非正式对话平台、中等强国合作体联合举办关于贸易和投资的研讨会以讨论世界贸易组织作为投资便利化协商平台的可行性。在俄罗斯、中国以及阿根廷和巴西提交的投资便利化细节文件基础上，世界贸易组织在第11 届布宜诺斯艾利斯部长级会议上通过《关于促进投资便利化发展的联合部长声明》，该声明由70个成员国共同倡议，就投资便利化框架应包含的要素、与现存世界贸易组织协定的关系以及国际组织应承担的便利化责任等问题进行多边框架讨论。为规避以往多边规则的争议点，世界贸易组织明确投资便利化将不涉及市场准入、投资保护和投资争端等敏感议题，只提升投资政策的透明度、可预见性和行政效率。相应措施将直接有助于国家改善内部治理，借此帮助发展中国家和最不发达国家参与全球投资流动。

2019年起，世界贸易组织加快投资便利化多边框架要素确认和文本纲要编写工作，成员国一致同意进入基于案文磋商的实质性结构化讨论和多边协议谈判阶段。投资便利化文本框架将包含：投资措施的范围和一般原则、透明度与可预测性、简化和加快行政程序与要求等7个部分。成员国每月举行为期两天的谈判会议，在协调员的辅助下精简合并文案、修改措辞、讨论新提案、寻找共同点。作为谈判基础的综合文件，2021年4月《复活节文本》及其修订版汇总了数轮正式谈判取得的实质性进展，指明了下一阶段谈判的重点方向与预期效果。依据谈判结果，协调员已完成总体范围、第二节投资措施的透明度、第三节简化和加快行政程序、第四节国内监管一致性与跨境合作、第六节可持续投资等部分的编写与草案修订工作。下一阶段谈判将优先关注特殊和差别待遇、发展中国家和最不发达国家的能力建设与技术援助以及促进可持续投资等领域。新冠肺炎疫情导致第12 届部长级会议无限期延长，但并未阻碍世界贸易组织对投资便利化多边框架的讨论。2021年12月，112个世界贸易组织成员方共同签署《投资便利化联合声明》，争取在2022年年底完成文本谈判。

四、投资便利化的维度与措施

1.投资便利化的维度

第一，决策阶段提高透明度和可预测性。透明度是投资便利化最基础的要素，投资便利化行动计划第1、3 条原则和《投资便利化全球行动菜单》第1、2 条方针以及《复活节文本》第二部分、第六部分的反腐败措施都强调了提高投资框架的透明度与可预测性对便利化改革的关键作用。学术界大多借助法学概念对透明度进行模糊定义，即一项规则、法律或法律程序应面向大众公开，人们可以很容易地看到、查到和获得。投资便利化规则下的透明度要求主要包含：第一，东道国和母国有义务公开披露与投资相关的制度、程序及信息。政府应确保对外公布的投资制度是完整、准确且及时的，包括法律法规、政策措施以及行政程序。同时，应通过单一窗口、在线门户网站等方式建立投资者获取信息的渠道，保证申请文件、办理时限和上诉程序等是可获得的。第二，东道国应尽可能提高投资制度更改或定期审查过程的透明度。当投资相关程序、适用标准、技术法规和一致性要求发生变更时，政府应提前告知投资者并对其法律或条例变更目的和理由进行说明，给予外国投资者发表意见的机会以增加投资者在相关制度制定中的参与度。此外，世界贸易组织投资便利化框架下的透明度要求更加细化，还包含费用公示、机密信息披露和通知投资便利化委员会等要求。

在投资者决策阶段提高投资相关法规政策、信息和程序的透明度能够对东道国监管水平和政策的可预测性产生直接的促进作用。个别发展中国家存在腐败严重、法规披露不足和监管标准不一致等问题，加剧了投资环境的不稳定。透明度原则要求东道国在制定政策阶段避免模糊概念、官僚主义自由裁决并适度考虑投资者建议，寻求更加稳定和公平的治理方式。与此同时，通过公布及时且准确的政策和程序能缓解信息不对称问题，促进潜在投资者向实际投资者的转化。经济主体最优决策必须付出信息搜集的成本，而透明度原则能降低投资者在寻找标的阶段的信息成本，提供全面的信息，方便投资者判断。在可行性分析阶段，投资者根据搜集的信息综合评估投资收益、东道国制度环境和行政成本等，进而确认投资的合规性、具体方式、金额及时间。若评估结果和东道国实际政策、法律情况存在较大差距，投资者将无法进行效用最大化的资产配置。因此，东道国通过提升政策透明度不仅能直接改善本国的投资治理水平，更为重要的是，能够通过本国政策公开的行为向外国投资者传递积极信号，改善信息不对称问题，进而促进企业投资。

第二，执行阶段简化和加快投资行政程序。投资者在透明度原则下能够做出理性的投资决策，但仍需要在执行阶段面临东道国的一系列实质性审批程序。外资审批制度是与外商直接投资相关的法律和政策的核心，简化投资批准的程序要求是投资便利化发展的主要途径。实质层面的审批制度以法律形式明确东道国对外资投资范围的审核标准，即外资被允许进入的行业，大多以正面清单和负面清单的形式列示。程序层面的审批制度指投资主体为获得在东道国实施投资活动的权利，必须接受主管部门的立项、设立和营业核准或备案程序。东道国开放程度受国家利益、政治目的、经济发展水平和外部环境等因素的共同影响，因此，各国很难进一步简化审核标准。然而，在项目和企业设立、获取授权和登记注册等外资核准执行程序方面避免过分复杂化和非必需的流程，能够在不更改东道国审核标准的同时，减少投资者的交易成本，便利其投资活动。《复活节文本》第三部分《简化和加快行政程序》指出，简化要素包括投资者申请、核准机构设置和政府反馈机制。从投资者的角度，缩减投资者递交的文件清单、减少审批费用以及开发线上申请平台等要求能够直接减少制度性交易成本，提高经济效率。从政府职能的角度，改革要求政府逐渐从管理型向服务型转化，在机构设置上整合现有资源，进一步放权并制定规范的结果告知流程，为投资者提供更为便利化的服务。

简化和加快行政程序需要更多的政府参与，由披露延伸至政策制定层面，而行政审批作为政府规制的主要手段，其改革已成为发展中国家和发达国家主要的公共政策之一。政府规制与市场的边界是经济学争论的焦点，支持公共选择假说的学者认为，规制使政府获得企业上缴的“过路费”并成为维护利益集团垄断利润的工具，阻碍市场经济的正常运作。借此，西方资本主义国家开始放松政府规制并强调行政改革，以提高经济效率。相比之下，发展中国家的行政改革面临更多的困难。多数发展中国家不仅面临经济发展的问题，而且存在政治稳定、社会发展等问题，因此，初期必须借助政府管制引导市场行为。然而，随着经济不断发展，各国从计划经济体制转向市场经济体制，严重的政府监管和复杂的行政程序成为国家经济发展的障碍。同时，部分发展中国家财政枯竭，急需重新分配政府职责和改革制度，从而减少监管成本，平衡政府收支。综上所述，虽然政府规制在一定程度上能够弥补市场机制的缺陷，但过于烦琐的行政程序会降低经济效率，增加不必要的行政成本，因此，有必要从制度设计出发简化行政审批程序。

第三，多边联动加强国际合作和能力建设。国际合作和能力建设是协调全球投资便利化发展的重要举措，多边联动共建全球投资治理体系。在资源和政治意愿的支持下，任何国家都可以单方面进行投资便利化改革，提高本国治理水平，吸引外资流入。然而，国家层面行动却不足以形成促进全球投资可持续发展的框架，投资者为适应不同国家的规制水平差异仍需要付出大量的时间及资金成本。为此，国际合作和能力建设被纳入投资便利化要素中，试图在多边层面促成统一的披露、执行和监管标准。管理当局之间的投资便利化合作主要包括：一是建立联络点，与负责投资程序的主管当局相互合作并协调活动，交流信息和经验；二是建立定期商讨机制，就投资便利化的内容和疑问举办研讨会，共同推动投资便利化议程；三是积极将投资便利化纳入国际投资协定。此外，世界贸易组织特别强调需要建立国际组织之间的合作机制，评估发展中国家成员和最不发达国家成员的投资便利化需求，提供与其经济发展水平相适应的技术援助和能力建设方案。发达国家在得到许可后，向发展中国家成员、最不发达国家成员提供能力建设方面的援助和支持。

政策透明度和简化行政程序属于东道国自行调整的范围，投资便利化多边框架与标准则需要平衡国际合作和国家经济主权让渡的关系。以国内规制为代表的边境后措施是一国支配本国经济活动的权利，而决策、执行和监管等边境后阶段的国际合作意味着该国的政策措施需要与其他国家协调，这在一定程度上将影响制定本国政策的绝对排他性和独立性。出于东道国主权保护，多边投资便利化协议仍旧以框架性原则为主，尚未实施强制性的便利化措施。但投资便利化仍在多边层面得到了大多数国家的支持。国际合作及能力建设不仅可以促进全球资金的流动，还能够促进形成良好的监管环境和统一的国际标准，使各国从价值链中受益，带来超越采取单方面措施的效果。

2.投资便利化的措施

2015年以来，发展中国家和转型经济体在投资便利化指导原则下纷纷修订投资法或准则，持续推进投资便利化改革。

第一，公布最新法令与政策，确保信息公开且易于获得。作为各国投资便利化改革最基本的措施，2015 年至今大部分实施改革的国家都及时公布了与投资相关的法令和政策。巴基斯坦和贝宁建立了与经营业务的法律和管理程序相关的信息门户网站，投资者可以在线获取投资项目信息。部分国家还尝试建立政府与企业间的对话机制。2016 年，菲律宾国家竞争力委员会发起了废除菲律宾繁文缛节挑战项目，向商业团体征集非必要和烦琐法律政策的看法，增加法律修订过程的透明度。

第二，数字化技术助力行政简化，加快建设服务型政府。东道国通过在开办企业、办理施工许可证、获得电力、财产登记阶段简化登记注册手续、缩短审批时间和减少审批费用等方面进行投资便利化改革。安哥拉、柬埔寨、古巴和印度等均加强了线上平台的建设，借助数字化技术引入或改进单一窗口、线上注册系统和一站式服务平台，整合中央部门和政府机关职能来解决投资者跨门户应用程序需求。此外，越南在投资法中规定将签发企业注册证书的时间从5 个工作日缩短到3 个工作日，从而提高投资审批效率。

第三，健全协调机制，积极参与国际合作。卡塔尔、英国相继成立投资促进委员会或投资促进机构。2019 年4 月，乌兹别克斯坦总统签署了《关于改进吸引外国直接投资进入乌兹别克斯坦共和国经济的机制的进一步措施》的决议，该决议标志着乌兹别克斯坦将采取主办国际投资论坛、参加国际投资机构路演活动等投资促进和便利化措施，进一步推动外国投资机构之间的合作。

第四，采取有利于企业投资后运营的其他便利化措施。针对劳动力市场，放松投资者移民管制并对适当延长合法外国人的居留和工作时限，减轻外国劳动者进入东道国市场的壁垒。中国、乌兹别克斯坦和埃及增加了外商投资建筑工程设计企业对外国技术人员的配额，放宽了对招聘机构的限制。泰国引进了一种新的签证系统以吸引外国高技能人才。针对金融市场，将部分国家权力下放给银行以解决外汇结算和限制等问题，创造更加便利的企业投融资环境。以中国为例，2019年国家外汇管理局发布跨境投融资便利化措施，包括取消非投资性外商投资企业以资本金原币划转开展境内股权投资的入账登记手续、取消资本项目外汇账户开户数量的限制以及将企业外债登记管理权限下放给银行等措施。

国家层面投资便利化措施实施情况见表1。

五、投资便利化水平指标体系构建及评估

1.指标体系构建

本文根据投资便利化原则与具体措施，选择行政程序、政策法规、劳动市场、金融服务、基础设施和国际合作6 个一级指标和24 个二级指标构建投资便利化水平指标体系（见表2），使用SPSS 23 对2015—2019 年全球117 个国家或地区的投资便利化水平进行全局主成分分析。数据来自《全球竞争力报告》和《世界营商环境报告》、联合国贸易和发展会议政策数据库和瑞士联邦苏黎世理工学院经济研究所数据库。

表2 投资便利化水平指标体系

2.数据处理与全局主成分分析

首先，为保证计算的可操作性，标准化量纲处理并以Z 重新命名变量。其次，根据KMO 检验和Bartlett 球形检验结果判别是否可以进行主成分分析。提取特征值大于1的4个成分作为主成分并确认其贡献率，以主成分的方差贡献率为权重计算指标在各主成分的线性组合系数，计算公式为：

其中，Wij代表各主成分下二级指标系数；θj代表成分矩阵中每个变量对应的系数；代表第i个主成分对应特征值的根号值。

经计算，可分别得到4 个主成分的表达式。将第i 个主成分的方差贡献率作为其权重，最终得出投资便利化综合得分模型。

根据以上模型，计算2015—2019年全球117个国家或地区的投资便利化水平得分及排名。

3.全球投资便利化水平分析

第一，投资便利化区域差异明显，发达国家水平较高。2019 年117 个国家或地区的投资便利化综合得分排名及均值如表3 所示，各个国家或地区投资便利化水平存在较大差异。投资便利化评分最高的是新加坡，荷兰、中国香港和芬兰次之，以上4个国家或地区的投资便利化综合得分均高于3，拥有极为便利的投资环境。罗马尼亚和哥伦比亚的便利化处于平均水平，评分分别为0.02、-0.03。全球投资环境最不便利的国家为委内瑞拉和乍得，与其他国家或地区存在较大差距。

表3 2019年全球117个国家或地区的投资便利化水平

从地区差异来看，投资便利化评分排序依次为大洋洲、欧洲、北美洲、亚洲、中美洲、南美洲和非洲，非洲的便利化水平最为落后。从经济发展水平来看，南北国家投资便利化水平存在断层差距。发达国家投资便利化平均得分为1.25，发展中国家投资便利化平均得分只有-0.49。投资便利化评分排名前30位中，大部分为发达国家或地区。发展中国家的评分大多集中在平均或落后水平，排名末位的30 个国家全部为发展中国家，投资环境极不便利。究其原因，投资便利化改革需要足够的资金支撑。发达国家或地区拥有充足的资金、完善的基础设施支持便利化改革。发展中国家和最不发达国家则面临经济基础差、治理能力弱和话语权不足等问题。投资偏向流入制度环境好的发达国家或地区，发展中国家受发展水平制约易陷入“制度环境差—难以吸引外资—能力不足以支撑便利化建设”的恶性循环，因此，提高经济发展水平，从而改善制度环境仍是推动投资便利化改革的根本动力。

第二，全球投资便利化总体水平逐年提升，多边合作效果突出。二十国集团是当前国际经济合作的首要论坛，集合七国集团、金砖国家和中等强国合作体，引领世界主要的发达国家和发展中国家在投资等领域开展多边合作。为了更好地评估全球投资便利化总体水平随时间变化的趋势，本文将二十国集团成员国投资便利化得分与投资存量占当年成员国总存量比重的乘积之和作为该年全球投资便利化总体水平。

2015—2019 年二十国集团投资便利化水平变化情况如图1 所示，总体呈现逐年上升的态势。投资便利化多边结构化讨论促进了不同类型经济体之间的交流与合作，评分由2015年的1.1893上升至2019年的1.5302。但二十国集团《全球投资政策指导原则》对提升投资便利化水平的边际效应进入递减阶段，增长率下降。尽管以软方式在全球层面采取的原则、政策和行动有一定程度的灵活性，但成员国的行动意愿、改革重点和完成进度差异加剧了协调国际投资治理的难度。此外，已经执行难度相对较低投资便利化改革措施的国家，在短时间内无法与更高水平的多边投资便利化标准接轨。因此，加快缔结详细文本形式的多边投资便利化协定，推动多边投资便利化合作和国家能力提升仍是国际社会投资便利化建设的重要议题。

图1 2015—2019年二十国集团投资便利化水平

六、结论与政策建议

跨国公司面向全球的投资、生产和经营已经深刻地改变了当代世界经济和政治的基本结构与运行模式，南北国家博弈更是加速了国际经济制度规则体系的调整与改革。由于综合性多边投资规则在自由化和监管权力等核心问题上存在分歧，单一领域的投资规则涵盖范围有限，讨论陷入僵局。作为多哈回合后唯一能够推进的投资议题，投资便利化向国际社会传递了继续多边投资规则磋商的积极信号。总体来说，投资便利化是全球投资治理规则中最容易达成共识的部分，将南北国家在边境问题上的对立转移到准入后监管合作，仅在决策阶段增加政策透明度、执行阶段简化行政流程和运营阶段加强能力建设。同时，针对全行业的投资便利化措施具有普适性，不仅能满足发达国家对高标准开放和自由化的要求，还能保证发展中国家的监管独立性，是兼顾资本输入国、输出国利益的最大公约数。然而，目前投资便利化建设整体进度相对较慢。根据测度结果，仍存在现有非强制性便利化框架边际效应递减、南北国家建设水平受经济发展限制差距大等问题。

基于前述结论与中国在国际直接投资发展中的地位，本文提出如下政策建议。

第一，作为世界投资发展的关键国家，在全球投资治理体制加速调整的当下，中国应发挥大国担当，引领国际社会开展投资便利化磋商。随着中国经济实力的发展，中国参与国际事务的话语权与影响力也不断上升。中国应充分利用多边渠道，在投资便利化协定文本协商和实施机制层面积极贡献中国方案。此外，由于中国具有资本输入国和资本输出国的双重身份，能够在投资便利化多边合作中起到良好的协调作用。通过协调开展相关方之间的非正式对话、会议及研讨会，加强多边层面的领导人直接谈话机制，兼顾两大利益集团的诉求，以争取最广泛的成员参与。

第二，中国应在区域全面经济伙伴关系协定、“一带一路”倡议等区域合作中完善并突出投资便利化相关内容，由区域带动多边发展，带动更多国家参与投资便利化实践。当前，区域层面的投资便利化建设已取得阶段性成果。区域全面经济伙伴关系协定中已在投资便利化章节增加了对缔约方创造投资必要环境、简化审批流程、促进信息传播及设立联络点等条款。“一带一路”倡议也明确提出创新合作模式，加强“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，提高相关国家间的投资便利化水平。未来，中国应继续加强与有关国家在投资领域的合作，充分利用区域性一体化红利改善区域投融资环境。同时，通过次区域层面推动多边合作，为国际社会提供投资领域的公共产品。

第三，深化投资体制改革，完善相关配套措施，提升中国投资便利化水平。中国作为世界上最大的发展中国家，其投资便利化评分仅位居全球第34名。中国应继续提升本国能力建设水平，在制度、营商环境、基础设施建设、金融和劳动力市场等方面提高对外开放程度。在制度层面，加强对相关政策法规、技术标准等的协调与披露，进一步改善本国制度环境和营商环境。在基础设施建设、金融领域和劳动力市场层面，明确基础设施建设的重点合作领域与优惠政策，加强国家间的货币、金融机构及保险的合作机制，减少劳动力流动限制，提高本国比较优势，吸引对外直接投资。