欧盟食品安全监管体系与启示

温国艳，赵 贞，万 鹏，付云双，李翠枝

（内蒙古伊利实业集团股份有限公司，内蒙古 呼和浩特 010110）

随着经济社会的发展和生活水平的提高，人们越来越重视食品安全， 尤其是在信息传播渠道快速发展的今天， 一个地方的食品安全问题可短时间传播至全球各地， 迅速成为舆论热点和关注焦点。因此，如何更有效地对食品安全进行监管已经成为各食品企业的重中之重。 在食品安全监管领域， 欧盟的食品安全监管工作模式是全球参考的典范，食品安全风险研究方向亦是行业风向标。笔者从欧盟食品安全监管机构框架建立和组成、各机构权力和职责分工、法规标准体系构成、详细监管活动执行规范文件等方面作为切入点， 对欧盟的食品安全监管体系进行全面、 系统和深度分析解读， 并提出了对我国食品安全监管工作带来的启示， 有助于明晰欧盟食品安全监管工作开展机制， 其食品安全监管理念可为我国监管机构对于整个食品安全监管工作的战略规划和部署提供参考， 此外明确欧盟食品安全监管模式可助力我国食品出口企业更有效地规避相关食品安全风险，提高贸易活动效率。

1 欧盟食品安全监管体系发展历程

欧盟的食品安全监管不是一蹴而就的， 而是经历了漫长的发展历程才达到现有的水平［1］。 欧盟食品安全监管体系发展历程见表1。

从表1 可以看出， 不同时间阶段的食品安全问题促使欧盟各领域的食品安全监管框架和相关法规制度的建立和形成。目前，欧盟已经具有了公认的全世界最安全的食品安全监管体系。

表1 欧盟食品安全监管体系发展历程

2 欧盟食品安全监管框架结构

2.1 政治方向决策机构——欧洲理事会

欧洲理事会（European Council）由各成员国的国家元首或政府首脑、 欧洲理事会主席和欧盟委员会主席组成， 是欧盟成员国国家元首或政府首脑之间讨论的非正式论坛， 每年至少举行4 次会议，该会议又被称为“欧洲峰会”，主要工作机制为通过结论来决策欧盟的总体政治方向和优先重大事项，决策过程中采取协商一致通过的原则。欧洲理事会不是欧盟的立法机构， 不参与谈判或通过欧盟法律［2］。

2.2 立法机构——欧盟理事会和欧洲议会

欧盟理事会 （The Council of the European Union）是代表欧盟国家的政府，是欧盟重要的决策机构， 其主要职责有： 通过立法程序与欧洲议会（European Parliament） 一道协商并通过立法法案以及欧盟预算，协调各成员国在特定领域的政策，根据欧洲理事会制定的指导方针制定和实施欧盟外交和安全政策， 授权欧盟委员会代表欧盟与非欧盟国家和国际组织进行谈判等［3］。

欧洲议会由来自所有欧盟国家的705 名成员组成，是欧洲全体公民的发声所在。 多年来，随着欧洲条约的陆续变化， 欧洲议会逐渐获得重大的立法和预算权力， 使其能够与欧盟理事会一起确定欧洲重大项目的发展方向。此外，议会与欧盟理事会共同决定欧洲的法律。 如果欧洲议会和欧盟理事会不能就某项立法达成一致， 欧盟就不会有新的法律推出［4］。

因此， 欧盟包括食品安全在内的各类法律法规均由欧盟理事会和欧洲议会共同协商并作出最终决定。

2.3 执行机构——欧盟委员会

欧盟委员会（European Commission）由1 名主席和包括副主席在内的26 名委员组成，主席由欧洲理事会提名并通过欧洲议会最终批准任命。 欧盟委员会的每个委员都负责特定领域的工作，不代表其原籍国的观点，而是代表欧盟的共同利益。欧盟委员会是欧盟的执行机构， 具有三大核心职责：一是，起草包括食品安全类在内的各类欧盟法规、指令和决定，欧盟委员会是唯一拥有提交立法提案权力的机构， 其提案由欧盟委员会专门部门拟定， 提交欧洲议会和欧盟理事会进行审查并做出最终决定；二是，对欧盟法律在各个成员国的实施适用情况进行督促， 确保欧盟法律在各成员国内得到正确的贯彻实施， 并对法律实行情况进行检查，综合管理和推进欧盟法律的实施；三是，对欧盟的预算进行管理，就食品安全监管领域来讲，欧盟委员会预算总司负责要求各成员国有足够资金预算来支持食品安全相关工作的开展， 且定期公示所需资金情况［5-7］。

2.4 食品安全主要监管机构

欧盟的食品安全管理工作也遵循世界卫生组织（World Health Organization，WHO）、联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）的食品安全风险分析指南文件［8］和国际食品法典委员会的程序手册［9］提出的关于国际通用的食品安全风险分析工作理念， 由风险管理、风险评估和风险交流构成。负责欧盟层面整个食品链食品安全风险管理工作的是欧盟委员会下的健康和食品安全署 (Directorate-General of Health and Food Safety，DG SANTE)，其管辖下的食品与兽医办公室（Food and Veterinary Office，FVO）是食品安全风险管理工作的主要执行机构。 负责风险评估的机构是欧洲食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）。 风险交流工作则由风险管理和风险评估主体共同承担， 主要由欧洲食品安全局负责［10-11］。

2.4.1 风险管理和交流机构——食品与兽医办公室（FVO）

FVO 负责具体执行相关食品安全管控工作，具体包括以下几个方面： 一是依据相关法律框架要求， 对第三国食品输欧请求及请求来源国家食品安全管理结构和能力、当前相关法律框架、动物健康和公共卫生现状情况等具体内容进行详细评估，结果视实际情况而定，如各方面均满足欧盟要求，则将其加入第三国清单，并发放欧盟法律要求的相关证书； 二是依据DG SANTE 的年度检查计划开展常规检查、紧急情况检查，以及监督跟进相关国家和机构对之前检查存在问题的后续行动计划的执行情况；三是对出入境的管理和控制，包括监督和执行各类管控措施、对兽医的检查（程序、人员、培训等）、对相关设施设备的检查、对非法进口的检查以及对边境管控计划的评估等。 其工作涉及领域包括动物源食品（肉、奶等）、农兽药、污染物、食品卫生、食品添加剂等。

FVO 通过一系列行动和措施的实施对欧盟食品安全进行管控，并为欧盟委员会提出相关工作建议，从而促进欧盟在食品安全方面建立有效的管理体系，推动欧盟在相关方面政策的完善和发展［12］。

2.4.2 风险评估和交流机构—欧洲食品安全局（EFSA）

步骤4：进行特征值分解，然后依据信号子空间和噪声子空间的正交性，进行谱峰搜索，最终得到DOA估计结果.

EFSA 是欧盟食品安全监管的核心机构，扮演着绝对关键的角色。 2000 年发布的《欧盟食品安全白皮书》［13］是欧盟食品安全工作开展的基础框架依据， 其开篇就提出建立一个独立的欧洲食品主管部门——欧洲食品安全局， 该部门需要承担的重要任务包括： 有关食品安全各方面的独立科学建议、快速预警系统的运行、就食品安全与健康问题与消费者进行的交流与对话以及与国家学术机构和科研院所间的合作等， 主要开展风险评估和风险交流工作。 欧洲食品安全局不隶属于欧盟任何其他机构， 这为其在进行风险评估工作时的独立性提供了保障， 在为管理者提供建议时可免受任何相关方的影响。 风险评估工作是食品安全管理工作的依据和基础， 管理者制定的管理措施是否科学有效取决于风险评估的准确性。因此，保障风险评估机构的独立性十分重要。EFSA 是欧洲内部有关食品安全问题最权威的信息源， 通过收集和处理各类渠道提供的大量食品安全信息，获取并提炼最有价值的信息， 建立危害和风险的内在联系，输出科学的风险评估结论，为欧盟委员会提供针对食品安全相关事件和问题的建议［14-15］。

2.4.3 风险信息交流平台——食品和饲料快速预警系统

欧盟食品和饲料快速预警系统 （Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）是欧盟食品安全风险信息传递和交流的集中平台， 定期发布各类食品安全风险信息， 已经成为全球最重要的食品安全信息交流平台之一。其工作机制为双向互动、上传下达，即当成员国获取风险信息时，立即通过RASFF 传递给欧盟委员会， 欧盟委员会经分析判断后，再将这些信息通过RASFF 发送给其他成员国，实现快速、大范围共享，以达到对食品安全风险与危机的有效预防和遏制［16-18］。 同时，输欧第三方国家也可通过该系统了解自身出口产品风险情况并进行相应管控， 更好地提升食品安全管理水平及开展进出口贸易［19-20］。 该系统保障了风险预警信息在整个欧盟范围内发布、传递的及时性，对于采取紧急事件应对措施、 快速处理食品安全事件、减少食品安全事件影响范围、最大限度保障公众卫生健康起到了非常重要的作用。

3 欧盟食品安全监管法规标准体系

欧盟食品安全法规标准体系以《欧盟食品安全白皮书》为基本依据，以（EC）No 178/2002《食品法规一般原则和要求》 为核心法规， 涵盖生物因素、化学因素、营养与标签、产品标准、转基因食品、新资源食品及辐照食品等领域。 《欧盟食品安全白皮书》提出“从农田到餐桌”的全链条食品安全管理指导原则，（EC）No 178/2002 《食品法规一般原则和要求》 则为整个食品安全法规体系提供了法律基础。

生物因素包括食品卫生和微生物限量两方面，食品卫生方面由EC 852/2004《食品卫生》、EC 853/2004 《动物源性食品专门卫生要求》 和EU 2017/625《关于食品和饲料法、动物健康和福利条例、 植物健康和植物保护的官方控制和其他官方活动》3 部主要法规构成［21-24］，主要对初级产品一般卫生要求和操作要求、动物源食品（肉、蛋、鱼）企业的加工过程要求、溯源体系、危害分析关键控制 点 （Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）体系建立要求等进行规定。化学因素包括污染物、添加剂、膳食补充剂、农兽药残留及食品接触材料等方面， 对应法规分别为EC 1881/2006《食品中特定污染物的最大残留限量》、EC 1331/2008 《食品添加剂、酶制剂、香料通用审批程序》、EC 1334/2008 《食品用香料及具有香料特性的配料管理》、EC 1925/2006 《食品中维生素、矿物质及其他物质的添加》、EC 396/2005《食品和饲料中农药最大残留限量》、EU 37/2010 《食品中药理学活性物质的最大残留限量》、EC 1935/2004 《食品接触材料和制品》［25-33］等，对各类物质的限量要求和使用规范做出明确规定。值得一提的是，针对农药种类繁多、风险情况及标准规定较复杂的问题，欧盟建立了农药数据库［34］，各相关方可在数据库界面输入农药名称，查询该农药法规限量、评估报告等信息，方便高效。

营养标签方面通过EC 1924/2006 《食品营养与健康声称》和EC 1161/2011 《向消费者提供食品信息的规定》2 部主要法规进行规定［35-36］。 产品标准内容中，针对已经在微生物、污染物等基础法规中包括的项目不再进行规定要求， 主要有婴儿和较大婴儿配方食品EU 2016/127 《婴配和较大婴配食品成分和信息要求》、 特殊营养食品EU 609/2013《婴幼儿、特殊营养、体重控制食品法规》、天然矿泉水2003/40/EC 《天然矿泉水成分、浓度和标签要求》、果酱及果泥2001/113/EC 《果酱、果冻、柑橘酱和甜栗子酱的理事会指令》等［37-42］。 此外， 欧盟转基因食品主要法规为EC 1829/2003《转基因食品及饲料》， 针对尚未在欧盟被广泛食用的食品或食品原料，即被称为新资源食品的，通过EU 2015/2283《新资源食品法规》进行管理。 辐照食品通过1999/2/EC《电离辐射处理的食品和食品配料法规》进行管理［43-48］。 欧盟食品安全法规标准体系示意图见图1。

图1 欧盟食品安全法规标准体系示意图

4 欧盟食品安全官方监管活动实施体系

4.1 官方控制活动涉及范围

针对食品安全官方控制活动， 欧盟规定各成员国主管当局需要具体执行官方控制活动或其他官方活动，为控制活动提供资金支持，就从第三国进入欧盟的动物和货物制定控制条件， 建立信息系统以管理相关信息和数据。 控制活动范围包括食品生产、加工和分销的任何阶段的食品安全、完整性和食品卫生，饲料生产、加工和分销以及饲料使用任何阶段的饲料安全， 动物卫生和动物福利要求，转基因生物，有机产品的生产和标签，保证使用和标记受保护的原产地名称、 受保护的地理标志和传统特产， 预防和最大限度地减少动物副产品和衍生产品对人类和动物健康造成的风险，对植物保护产品的市场投放和使用以及农药的可持续使用的要求等， 各成员国主管当局依据控制范围相关法规制定具体官方控制计划。 在制定计划检测项目时还需要结合可能使消费者被误导的信息、 官方对企业以往的抽检结果及对相关法规要求执行的诚信情况等。

4.2 官方控制活动开展要求

欧盟还对各监管机构的沟通联系机制和工作开展要求进行规定。 如当某成员国对于同一个地区，从国家、地区或地方层面分别授予不同机构执行官方管控活动的责任，那么需要确保所有监管机构之间的高效和有效协调，以及其领土内官方控制或其他官方活动的一致性和有效性，且应指定一个机构负责协调与欧盟委员会和其他成员国就在每个管辖领域进行的官方控制和其他官方活动的合作和联系。 针对具体控制活动的实施，欧盟要求主管当局确保各级控制活动的公正性、质量和一致性；确保执行控制活动的人员没有利益冲突、具备开展工作的能力和经验，能够进行有效的控制活动，并定期培训；确保拥有足够的实验室分析、测试和诊断能力，设施设备配置和维护能够有效支持控制活动的进行； 制定相应的法律程序，确保工作人员能够进入经营者的场地和获取保存的文件，完成他们控制活动任务等。

4.3 检测实验室要求

为保证对企业监管检测的准确性、 统一性和公正性， 欧盟层面和各成员国层面均设有参比实验室。 欧盟参比实验室是指法规指定的分析实验室， 在诊断和分析测试方面为欧盟委员会提供科学技术支持，具体包括建立测试标准、可靠的检测方法、为成员国国家实验室的分析人员提供培训，以及与国家参比实验室建立沟通交流网络。 国家参比实验室的职能在成员国国内与欧盟参比实验室相似。

对执行官方控制活动过程采集的样本进行具体检测工作的实验室称为官方实验室， 由各成员国食品安全监管负责机构指定， 且须符合以下条件：拥有对样品进行分析、测试或诊断所需的专业知识、设备和基础设施，拥有足够数量训练有素和经验丰富的工作人员， 可公正地执行官方控制任务且执行任务不存在任何利益冲突， 能够及时提供分析、测试或诊断结果，能通过国家认证机构认证。官方实验室的具体义务包括：当控制活动样本检测结果显示出危害的可能性时立即汇报给食品安全监管负责机构， 应欧盟参比实验室或国家参比实验室的要求， 参加作为官方实验室的实验室间比较测试或能力测试， 应主管部门的要求向公众公布在官方控制活动中分析、 测试或诊断所用方法的名称。为保障检测能力，食品安全监管负责机构会定期对官方实验室进行审核。

5 欧盟食品安全监管机制对我国的启示

全链条的食品安全监管理念、 分工明确的监管职责、 完善的法规标准体系以及详细的执行过程规范要求共同构建了欧盟科学、 合理的食品安全监管框架， 通过解读和对比欧盟食品安全监管机制， 对我国食品安全监管工作可得到以下几点启示［49-53］。

5.1 “从农田到餐桌”全链条监管理念

目前， 我国食品相关法规标准体系部分与欧盟类似，均由基础标准如《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB 2760—2014）、《食品安全国家标准 食品中真菌毒素限量标准》（GB 2761—2017）、《食品安全国家标准 食品中污染物限量》（GB 2762—2017） 等， 以及各类食品标准共同构成， 但标准体系管理在全链条监管理念方面稍显不足，可能存在食品前端原料、添加剂、加工助剂标准与食品标准要求衔接不完整等现象， 使得标准在执行过程中存在监管漏洞隐患。此外，对于全链条监管理念的推广也需要加强， 以强化食品企业及上下游企业食品安全意识。

5.2 农残标准数据库管理方式

近几年， 随着大数据等数字化技术的快速发展，各行各业都开始谋求数字化转型。从工作效率提升和应用价值等维度衡量， 数字化比传统工作方式具有明显优势。 欧盟农残数据库的建立和应用就是非常好的例子。农残项目繁多，风险程度复杂，标准情况不一，数据库的建立可以为各相关方提供同步、统一的数据信息情况，保障信息传递的效率和准确性，同时也便于管理。我国农药残留和兽药残留涉及的类别和项目众多、 标准限量情况复杂，可借鉴类似的做法，借助数据库平台进行数字化、信息化管理，一方面可以实现标准的快速、同步传递， 另一方面也可以避免各相关方因标准解读分析能力差异而造成的执行风险隐患。

5.3 加强风险预警和风险交流

随着《食品安全法》的颁布以及食品安全监管职责的调整、整合，以及我国食品安全监管要求日益严格，我国食品安全已经逐步提升，但仍不容乐观。 我国食品安全监管工作以监管为主要模式和手段， 在风险预警和风险交流方面开展的程度和方式仍可继续挖掘和深入。 目前各相关方可从国家官方机构层面获取的国内外风险预警信息比较有限， 对于开展风险前置的前端管控和过程管控所需的信息数据支持等不够充分， 如果能够在食品链前端以及生产过程中对食品安全加强管控，对于从根本上提升食品安全水平是非常有效的。

另外，食品安全风险交流工作中，与消费者的交流是目前我国食品安全风险分析工作中较弱的环节， 但消费者对食品安全的认知和理解程度对于食品行业的健康发展却是至关重要的。 鉴于过去我国发生的食品安全事件和公众对食品安全问题的敏感性，国家可通过加强与公众的风险交流，了解消费者的真实想法和感受， 传递和宣贯科学的食品安全观念， 相信这对于加强消费者对我国食品安全的信心也是非常有帮助的。