新一轮退耕还林工程高质量发展探究——以铜仁市为例

张金华 安元强

(铜仁市林业局 铜仁 554300)

实施退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，为加强生态建设、维护生态安全、增加农民收入、实现经济社会可持续发展而做出的重大战略决策。其工程建设质量事关生态文明建设和乡村振兴，事关群众切身利益和生态环境高质量发展。2020年国务院要求防止耕地“非粮化，严格控制耕地转为林地”[1]，“严禁违规占用耕地绿化造林，退耕还林还草要严格控制在国家批准的规模和范围内”[2]；坚持在退耕中保护耕地，严格按照批准的地类和规模退耕[3]。习近平总书记2021年2月贵州视察时强调：“优良生态环境是贵州最大发展优势和竞争优势。要牢固树立生态优先、绿色发展的导向，不断做好绿水青山就是金山银山这篇大文章”[4]。2022年1月，国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见[5]：“要求贵州加快构建新发展格局，推动高质量发展，在乡村振兴上开新局，在生态文明建设上出新绩，努力开创百姓富，生态美的多彩贵州新未来”。

铜仁市位于贵州省东北部，武陵山区腹地，境内以山地为主，总面积18 003 km2，市域森林覆盖率全省市州排名第二，生态优势显著。自新一轮退耕还林工程实施以来，铜仁市通过实施退耕还林工程，实现了生态效益、经济效益和社会效益同步提高。全面分析铜仁市退耕还林建设现状和工程实施难题，对在有限的国土空间上，实现退耕还林高质量发展及助推巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接具有重要意义。

1 铜仁市新一轮退耕还林工程概况

1.1 新一轮退耕还林工程建设任务

截至2020年，全国新一轮退耕还林总任务4 571 065.33 hm2，下达贵州省任务面积达1 130 000 hm2，贵州省实施面积占全国总退耕任务的24.72%，是全国面积最多的省份。铜仁市新一轮退耕还林任务共126 966 hm2，占贵州省任务的11.24%，占全国总任务的2.78%[6-13]，其中碧江区2 746.67 hm2，万山区3 133.33 hm2，玉屏县326.66 hm2，松桃县15 140 hm2，江口县4 840 hm2，石阡县13 300 hm2，思南县22 080 hm2，印江县22 260 hm2，德江县18 492.67 hm2，沿河县24 646.67 hm2(表1)。

表1 铜仁市新一轮退耕还林年度任务及占比表

1.2 种苗造林费及现金补助资金

根据贵州省发展和改革委员会年度资金文件[6-13]统计，铜仁市新一轮退耕还林工程累计到位资金共274 098.9万元，其中种苗造林费69 889.6万元，现金补助204 209.3万元，分别占总到位资金25.5%和74.5%。其中资金最多的沿河县达54 050万元，占全市的19.72%；其次是印江、思南县为47 585万元和46 502万元，分别占17.36%和16.97%。资金最小的玉屏县为765万元，仅占市总资金的0.28%(表2)。

表2 铜仁市新一轮退耕还林工程年度资金表

1.3 建设模式及其产业发展特点

铜仁市按照贵州省农村产业发展“八要素”要求[14]，以及市“脱贫攻坚春风行动”部署，持续深入推进农村产业革命，坚持运用“强龙头、创品牌、带农户”的组织形式，积极推广“公司+合作社+农户”模式，带动合作社、农户发展，并优先向建档立卡贫困户倾斜，将退耕还林工程建设和加快产业结构调整结合起来，充分利用25°以上坡耕地、重要水源地15°～25°坡耕地、陡坡耕地梯田等土地资源大力发展生态茶、青花椒、空心李、油茶、桃子等经济林基地，通过产业扶贫、技术服务、产销对接、利益联结等方式，助力脱贫攻坚和乡村振兴，在确保退耕还林任务完成的基础上，实现林业产业良性发展。

1.4 工程实施三级检查验收情况

按照《新一轮退耕地还林检查验收办法》要求，铜仁市在各年度工程实施的第二年均全面开展县级检查，并提供兑现资金依据。2016年起，贵州省采取营造林综合核查同步开展的形式，由贵州省林业调查规划院开展省级检查；同时国家林业和草原局中南、华东调查规划设计院于2018～2020年分别对思南、印江县2014年工程建设，万山区、德江和沿河县2015年工程建设，松桃、江口和石阡县2016年的工程建设进行了国家级验收，结果各年度造林保存和管理情况基本达到标准要求，但也存在部分地块抚育不及时、不动产权证未发放等问题。

2 新一轮退耕还林工程建设成效

2.1 生态成效

2.1.1 扩大了绿化面积，提高了森林覆盖率

铜仁市林地面积的增加和森林覆盖率的提升主要依托退耕还林工程建设，2016～2020年全市新一轮退耕还林面积共116 132.67 hm2，占人工造林项目总面积149 373.33 hm2的77.75%。市域森林覆盖率由2016年的60.1%提升至2019年的66.2%[15]，“十三五”期间森林覆盖率增长6.1%，超规划目标1.2%，2017～2019年连续三年排名全省第二。

2.1.2 增加了树种种类，提高了生物多样性

结合农户自愿、产业规划和政府引导，坚持适地适树原则，全市退耕还林工程造林树种多达30余种，生态林树种主要包括杉木Cunninghamialanceolata、马尾松Pinusmassoniana、柏木Cupressusfunebris、竹子、刺槐Robiniapseudoacacia、桤木Alnuscremastogyne、楠木Phoebezhennan等，经济林树种主要有油茶Camelliaoleifera、茶叶、花椒Zanthoxylumbungeanum、核桃Juglansregia、板栗Castaneamollissima、桃Prunuspersica、李Prunussalicina、柚Citrusmaxima、石榴Punicagranatum、柑橘Citrusreticulata等。通过项目建设，不仅增加了国土绿化总面积，还丰富了树种品种，提高了物种多样性。

2.1.3 改善了生态环境，满足美好生活需求

根据国家连续跟踪监测数据[16]，贵州省退耕还林工程涵养水源23.94亿m3·年-1，固碳406 640万kg·年-1，生态服务功能总价值量达901.87亿元·年-1，且新一轮退耕还林主要在25°以上陡坡耕地实施。因此通过项目实施，森林涵养水源、固碳等功能增强，实现了生态环境的逐渐改善和人民对“生态美”需求供应能力的提高。

2.2 经济成效

2.2.1 有力助推农村脱贫致富

铜仁市新一轮退耕还林累计到位资金274 098.9万元，惠及10个区县175个乡镇2 311个村35万余户124万余人，户均增收0.8万元，人均增收0.2万元。覆盖贫困地区贫困农户达9万余户33万余人，贫困户退耕面积达22 700 hm2，退耕户脱贫人口达2万余人。

2.2.2 拓宽了劳动力就业渠道

徐林祥[17]研究认为通过退耕还林工程的实施，在经济方面有效推动退耕农户劳动力向非农业产业与多种经营模式转移，帮助贫困户实现稳定脱贫。就铜仁市而言，通过新一轮退耕还林项目实施，投入用工量约660余万个，仅2020年16 033.33 hm2退耕还林项目建设，全市累计用工量约100余万个，有力促进了本地劳动力就近就业。

2.2.3 促进一二三产业融合发展

坚持“生态产业化、产业生态化”原则，铜仁市新一轮退耕还林工程发展油茶28 100 hm2、花椒15 500 hm2、茶叶8 300 hm2、桃李等其他精品水果20 300 hm2，实施的总任务中，经济林树种占比达66.9%，逐步形成以油茶、花椒、茶叶等为主的林业特色产业，有效促进了产业结构从传统种植业逐步向一二三产业融合发展。

2.3 社会效益

通过实施退耕还林和发展林下经济，松桃、石阡、德江、印江等县重点乡镇农户建成了绿色果园、打造了生态珍园、创造了美丽家园，广大群众得到了实实在在的实惠，退耕还林工作得到了群众赞许。政策资金补助到户到人，退耕还林家喻户晓、老少皆知，人民切身感受到生态环境显著改善、生产条件显著提升、生活水平显著提高，群众对生态宜居、生活富裕的生态文明发展道路和乡村振兴新要求认识更加深刻。退耕还林工程项目已然成为生态意识的“播种机”、生态文化的“宣传员”，社会效益明显。

3 存在的问题

3.1 工程实施难度增大

国家实施生态建设项目以来，全市累计实施退耕还林工程304 032.67 hm2。其中上一轮177 066.67 hm2，新一轮126 966 hm2。随着国土绿化行动的推进，适宜退耕地块越来越少，相对集中适宜退耕地块高度“碎片化”。例如印江县2020年退耕还林计划任务1 333.33 hm2，根据国家自然资源部门提供的退耕地可造林图斑，涉及17个乡镇343个行政村6 483个小班，平均小班面积仅0.21 hm2，面积小于0.67 hm2的村有79个，小于0.20 hm2的村有26个，个别村面积仅有0.08 hm2，退耕地块零星分散，且立地条件相对较差，导致造林成本高，凸显林木成活难、保存难、管护难等“三难”状况。

根据国家关于制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”精神，贵州省自然资源厅对2021年配发图斑进一步开展可退耕地块核实，全市通过内业数据比对和外业调查发现，部分图斑和现地不完全一致，配发的可退耕数据图斑部分存在“现状是非耕地、已实施退耕还林、土地开发整治项目、高标准农田建设用地、农业产业及配套设施建设用地、规划建设用地、一亩以下零星分散地”等情况，导致配发的可退耕图斑现地难以落实，地块不能落地，工程实施难度增大。

3.2 效益尚未充分显现

一是经济林未充分发挥效益。随着补助期满，经营主体后期抚育不及时，桃、李等经济林树种逐渐出现长势不好和病虫害的现象。二是上一轮部分树种进入衰退期。根据2021年前一轮退耕还林提质增效任务需求调查统计，上一轮退耕还林工程有35 500.26 hm2存在不同程度的林分质量问题，其中有9 061.33 hm2马尾松、杉木等林分密度过大，6 886.67 hm2杨树等树种老化，9 367.07 hm2李子、梨子等果树退化，共9 465.33 hm2油茶、板栗、楠竹等经济效益较差。三是纯林多，病虫害潜在风险大。全市新一轮退耕地还林营造纯林面积124 312.67 hm2，占97.91%；混交林仅占比2.09%；尤其是9 686 hm2马尾松纯林面临松材线虫病虫害潜在危险。

3.3 后期管护资金缺乏

按照现有劳动力估算，营造生态林成本每亩约需800元，经济林每亩约需2 000元。新一轮退耕还林种苗造林费为每亩400元，包含种苗费、造林劳务和后期抚育管护费，且没有后期抚育和管护专项经费，将导致退耕还林项目建设出现“人种天养、重造轻管”的现象，严重影响造林保存率及成林率，国家、省、县三级检查验收普遍发现管理粗放、抚育管理不到位等问题。按照“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，退耕还林工程后期抚育管护主要由造林主体负责，但因体制及相关利益链接机制不完善，退耕农户、专业合作组织或大户对退耕还林地管护积极性不高，管护质量差，后期基本投入匮乏，导致抚育管理落实不到位。

3.4 产业链条不完善

一是铜仁市退耕还林工程发展的油茶产业，由于受周期性长、资金周转慢、灾害气候影响大等特点，面临融资难、产业链不稳定、竞争力不高等问题。二是花椒产业品种较多，缺少规模化精深加工企业、大型供销集散中心,散户需要自找零销市场。受自然和市场影响，交易成本增加，影响产业预期收益。三是缺乏相应技术规范、规程与标准。铜仁市制定了《油茶基地建设规程》《油茶丰产栽培技术规程》等油茶系列地方标准，但执行推广应用不严，且花椒、竹等其他特色产业地方标准体系未完善，品种选优推广、科技支撑无据可依。四是特色产业保险配套机制建立不足。

3.5 后续政策没有跟进

退耕还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林(草)权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续[18]。但因体制未理顺，责任落实不到位，退耕农户申请土地性质变更主动性不强等原因，新一轮实施的退耕还林土地均未发放不动产权证，形成已退耕之土地和林木资源权属未得到准确认定，导致本类土地(林地)资源尚未盘活。另外退耕还林效益评估系统不健全，对生态贡献数据化、系统化、公共化低，群众感知率、认可度调动不足，资源盘活力度不够，银行融资不顺畅。同时相关法规完善修改没有跟进，现行退耕还林工程管理主要依据《退耕还林条例》等，随着时空变迁已不完全适应新时代退耕还林工程建设高质量发展要求。

3.6 部门协同联动不足

《退耕还林条例》要求省、市、县、乡层层签订目标责任书，逐级落实目标责任，需要发改、自然资源、财政、林业、乡镇等部门共同努力，上下协作。铜仁市各级虽然成立了相应的工程领导小组，明确职能职责，但“谁牵头谁主动”现象比较突出，受用地政策、财政资金、审批程序等方面变化影响，各部门主动作为不够、解决问题办法不多，加之基层林业站人员数量及其业务水平有限，管理能力不适应工程管理技术需要，这些问题严重制约新一轮退耕还林的健康发展。

4 发展对策和建议

4.1 统筹造林项目，推进工程建设高质量

为科学合理统筹各类造林项目资金，在省级层面，将每年的营造林项目进行统筹整合，制定项目整合实施方案，明确各项资金用途，做好退耕还林工程与其他工程的衔接与协同，确保各项工程发生正向激励作用，产生1+1>2的效果，避免出现各管一段甚至相互抵触、内耗的情况[19]。按照新一轮退耕还林总体方案中配套政策规定，充分结合铜仁市农业产业结构调整、乡村振兴等其他部门实施的项目，将符合退耕还林政策要求的纳入退耕还林工程，年度作业设计时详细说明调查现状，将属于退耕还林的种苗造林费用于后续抚育管护。采用“公司+施工队伍”的形式，由公司融资实施，减少传统大户垫资、造林地块零散和后续经费不足的问题。

4.2 实施提质增效，巩固造林成果高质量

按照国务院“持之以恒推进生态文明建设”的要求，支持贵州“实施森林质量精准提升工程，深入开展国家储备林建设，加快低效林改造，稳妥探索开展人工商品纯林树种结构优化调整试点，大力发展林下经济”的政策[5]。一是策划退耕还林质量提升专项工程。开展包括上一轮退耕还林的实施情况调查，制定退耕还林成果巩固规划总体方案和工程质量提升技术标准，针对林分密度过大、树种老化、品种退化、经济效益差等林分质量问题，采取森林抚育、低效林改造、低质品种改良、林下经济培育等技术措施，全面提升退耕还林的成效，促进农户增产增收，切实巩固退耕还林成果。二是设置退耕还林专项管护资金和资金使用指标。分树种、龄组不同森林类型，采取不同经营方式，对现有人工生态纯林进行树种结构优化调整，对经济林进行精细管理和复合经营，促进生态、经济效益双赢。三是建立一批试点示范工程。结合铜仁市国家储备林建设、退化林修复等项目，各区县选择2～3个退耕还林工程建立的经济林、生态林基地，大力培育珍稀树种资源、林下经济和多种经营等后续产业，吸纳社会资金注入项目建设，推动退耕还林工程提质增效。

4.3 健全产业结构，推进建设成效高效益

一是培育壮大一批造林主体，探索推广“合作社+村集体+基地+农户”的经营模式，采取入股分红、效益分享等股权投资方式，明确退耕还林基地各类主体在产业链中的责、权、利，形成“风险共担，利益均享”共同体。集中开展技术培训和生产指导，培育一批有技术、懂市场的造林主体，提高基地管护成效。二是谋划项目库，拓宽融资平台。结合全市油茶、竹子、花椒、林下经济等林业产业项目，谋划一批巩固退耕还林产业发展项目库，建立一批高标准、高质量的油茶、花椒等退耕还林发展基地，加大基地建设融资支持，适度降低担保抵押贷款条件，切实解决产业发展收益周期长、资金紧缺的难题。三是构建全产业链综合价值体系。完善制定油茶、花椒等经济林树种栽培技术规程规范，建立产业技术、产销、成果转化等交流咨询平台，更好创建铜仁“仡家油茶”“梵净山油茶”“梵净花椒”“梵净山珍·健康养生”等特色林产品品牌，提高林产品标准化、规模化、品牌化水平，带动退耕还林工程产业集约化生产和一、二、三产的融合发展，推动“黔货出山”。四是健全完善林业产业保险机制。将油茶、花椒、竹子等林业产业基地纳入特色林业产品保险范畴，提高抵抗风险的能力，增强经营主体发展信心。

4.4 完善政策体系，推进管理水平高标准

徐彩瑶等[20]认为，参照耕地地力保护补贴标准，提高退耕还林生态林生态效益补偿标准，建立更加可持续和公平的退耕还林生态补偿机制；张军等[21]认为，农户对退耕还林还草工作的支持性和参与度决定整体效益的实现。为实现退耕还林高水平管理，要加快两轮退耕还林地确权发证工作，将验收合格的退耕地及时变更为林地，项目建设征占用退耕还林地块纳入林地管理范畴，推动完善产权机制转变，促进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，推动林业资产股权化。盘活退耕还林林地，将满足条件的退耕还林地列入碳汇交易和森林康养项目，形成叠加效应，激发退耕农户用心用情用力爱林护林的主观能动性。

4.5 明确职责分工，推进责任落实高效能

按可退耕地资源调查、造林图斑提供、工程作业设计审查审批、检查验收、上图入库、资金拨付及监管等工作程序，细化自然资源、林业、乡镇、财政和金融(农商行)部门职能职责。一是以目标为导向，制定各部门实施方案，纳入市、区、县年度目标绩效考核。二是以问题为导向，各部门各司其职，主动作为，密切协作，解决退耕还林实施中诸如土地丈量、农户造册、账户核对、资金拨付到账等各环节可能或已经出现的问题。三是以结果为导向，不折不扣落实政策，完成任务，严格考核目标绩效，共同推进退耕还林工程建设高质量、管理高水平、成果高效益的发展。