海事部门项目支出预算绩效管理探析①

朱 琳

（中华人民共和国大沽口海事局，天津 300211）

引 言

自上世纪70 年代末以来，随着全球化、信息化进程的加快，西方社会乃至整个世界格局发生了根本性的变化。传统的公共管理体制难以满足政府管理的需要，在此背景下，西方国家纷纷开展了“新公共管理”运动或“再造政府”运动。其中，加强预算绩效管理是各国政府改革的重要组成部分，也是推动政府改革的重要工具。

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的建立，我国财政预算管理制度经历了一系列重大改革，逐步形成了覆盖预算编制和执行各环节的全新财政管理框架体系。在此基础上，为进一步提升财政科学化、精细化管理水平，切实提高财政资金的使用效益，我国相继出台了一系列政策文件，努力探索如何使预算绩效管理工作更加有效地开展。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断推进财税体制改革，预算管理制度不断丰富发展持续完善，财政资金使用绩效明显提升，对我国经济社会的发展提供了重要的支持作用。

现阶段，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会公众也越来越关注财政部门资金使用情况的公开透明，为提升财政资金使用效益和提高财政资源配置效率，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》于2018 年9 月25 日正式公布，这一顶层设计旨在破解当前预算绩效管理工作中存在的突出问题，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务的供给质量，不断增强行政效能和政府公信力。

预算支出作为政府预算的重要组成部分，预算支出的绩效评定对于政府预算绩效管理乃至政府绩效管理都至关重要。海事部门作为交通运输部直属行政单位，近年来对于预算管理领域的探索不断开展，随着海事部门预算管理制度的持续完善，财政资金的使用效益与效率不断提升，但要意识到，海事项目预算绩效管理工作开展较晚，现行预算绩效管理仍然存在一些突出问题。鉴于以上背景，本文具体分析海事部门项目预算绩效管理中存在的问题，并通过借鉴国际经验，提出合理化建议，进一步规范海事部门预算支出绩效管理工作。

第一章 海事部门项目支出预算绩效管理的现状分析

经过多年预算支出绩效管理的实践，对于项目支出绩效管理，海事部门已经初步实现了将绩效理念和方法融入到预算编制、执行的各环节，所有海事项目均已实现支出绩效自评，在此基础上，对于重点项目支出委托第三方机构开展外部绩效评价，并形成绩效评价报告进行反馈，初步形成了全方位、全过程的预算绩效管理体系。如图1。

图1 海事部门项目支出预算绩效管理流程

一、海事部门项目支出预算绩效管理取得的成效

（一）制度建设方面

根据财政部相关文件规定，并结合交通运输发展实际，制订了更符合自身的一系列制度文件与详细操作指南，常规性工作的开展参照交通运输部预算绩效管理工作相关制度文件开展，例《交通运输部部门预算支出绩效评价管理暂行办法》（交财发〔2013〕388 号）、《交通运输预算项目支出绩效目标表》（交办财审〔2014〕228 号）、《交通运输绩效考评操作指南》、《交通预算项目绩效考评管理试点办法》、《交通运输部项目支出预算绩效管理办法》等。

（二）预算绩效试点工作开展方面

自2016 年起，海事部门每年都组织对年度一般公共预算项目支出全面开展绩效自评，自评覆盖率达到100%，在全面开展自评工作的基础上，选取与自身工作职责相关重大民生项目，例如船舶运行维护费项目等少数项目作为试点，进行了绩效评价，并形成了相对全面的预算绩效评价指标体系。

（三）网络信息系统建设方面

依托于选取绩效评价的不同试点项目情况，初步建立了与其相关的预算绩效管理系统，例如船舶运行维护项目信息管理系统，更新完善自常态化试点以来几年数据，根据往年数据自动分析新录入数据合理性，若存在异常及时提醒，例：按照行业标准，预算年度终结开展项目绩效自评过程中，如果某艘船的船舶燃料费高于往年数据或者高于同吨位其它船舶费用，系统便会自动预警，指标值标红，需要作出说明，更好地做到了监控，而且逐步形成全国统一合理的指标体系，有效做到项目预算绩效管理数据监控，更好地指导今后项目工作的开展。

二、海事部门项目支出预算绩效管理存在的问题

近年来，我国预算绩效管理工作处于不断摸索的阶段，海事部门作为交通运输部行政单位不断加强国家预算绩效管理相关政策、规定与自身部门工作特点的融会贯通，但由于在预算绩效管理工作起步较晚，且经验相对欠缺，还有很多不完善的地方。

（一）绩效评价指标体系合理性不够

预算绩效管理工作开展以来，绩效目标的编制尚未形成科学统一的标准，某些项目绩效目标和指标设置存在一定随意性，考虑不够全面，太过于笼统。有些绩效目标还停留在走过场、形式主义的阶段，为了达到特定目标而编制。

当然，也存在某些绩效指标设定不完善的现象，效果性指标很少在指标评价体系中体现。效果性指标是财政资金投入所取得的效果，体现的是长期效益，在海事部门绩效指标体系中很少体现。

（二）预算绩效监控不足

绩效监控在预算绩效管理流程中起步较晚，还属于薄弱环节，仍处于探索实践阶段。监控不到位，监控的内容不明确，目前仍以预算资金执行率监控为主要监控内容，其实质是对资金使用进度的监督，但对于项目预算执行实际取得的绩效主要靠项目执行单位自行填制，而且多由财务部门负责填报，对项目绩效状况的监控不足，距离全面、全指标体系、全过程监督的目标仍有差距。

（三）绩效评审机制不完善

项目预算绩效的评审主要通过自评加专家评审为主。

自评一般由项目单位根据绩效考核目标和指标体系，对预算资金管理以及整个项目的组织管理情况做出详细的书面报告，但是确实存在对项目资金执行情况的检查、验收、实地抽查等相对形式化的问题，且多是审查预算资金支出的合理、合规性，但很少评价预算资金支出带来的经济性、效率性和有效性，造成项目预算资金绩效侧重于事后监督，控制相对滞后，前瞻性预警监督力度不够。

外部评价侧重于专家评审，但专家资源库相对匮乏，而且评审专家更多为交通运输系统内部专业人士，缺少外部行业专家参与，更缺少公众的参与，并未引入预算听证，缺少外部评估参与，评价视角不够全面。

（四）绩效评价结果反馈应用有待深化

现阶段，项目预算绩效评价机制不健全，项目绩效评价结果应用不足。在实际操作过程中，专家评审得出的预算绩效管理的反馈报告很少能够反馈到基层单位。无论评价报告反馈至哪里，都应对下一步预算管理工作开展提供指导作用。例如海巡船舶运行维护费项目在近几年的实际运行中，由于物价上涨、人员成本提升等原因，存在着预算资金不足，使用其它资金弥补的现象，由于反馈应用机制的不够完善，评价报告并没有为财政部门及主管部门下一年度预算的安排提供指导，并未解决项目预算资金不足的问题，仍需要地方资金支持。对于基层项目实际执行单位而言，由于绩效报告不能有效反馈，有些时候自身发觉不到自己预算执行过程中存在的问题，不能有效地为今后的预算编制、优化支出结构、提高资金使用效率提供信息支撑。

第二章 海事部门项目支出预算绩效管理问题成因探析

一、预算绩效理念尚未转变

（一）预算绩效意识不足

只有项目执行部门认同预算绩效的理念，绩效预算改革才能够持续推进；反之，就会停滞不前。现阶段海事部门内部项目的实施部门尚未形成预算绩效管理理念，还普遍认为只要财政资金合理、合规地支出，把申请到的预算资金花出去就不存在行政风险性，没有考虑到预算资金的支出使用效果。

预算执行过程中也存在一定程度绩效观念的缺失。在我国现行预算管理模式中，年终若财政资金未按照预算申请数全额支出，存在财政资金结余的情况，会砍减下一年度预算资金，为了使预算执行率达到100%，存在突击花钱的状况，而忽略了预算绩效的实现状况。

（二）绩效管理人才缺失

有效合理的人员配置是部门职能发挥的重要保障。项目支出绩效评价是一种新的预算管理模式，不同评价主体对不同的项目内容、性质和项目的绩效目标等方面的理解存在差异，所以，项目支出绩效评价对经办人员的专业素养要求比较高。在实际工作开展中，普遍缺乏精通预算管理和绩效考核的专业化人才，综合性人才的缺失，使得部分人员工作开展中意识到不到预算绩效的重要性，不利于预算绩效管理工作的开展。

二、绩效指标管理体系不完善

（一）未建立完善的绩效指标信息库

在编制项目绩效目标和评价指标方面，系统内部尚未形成完善的绩效指标体系信息库，供项目预算申请单位在编制绩效目标和指标时参考，普遍以产出型绩效指标为主，指标设定不够全面，科学性不足。

个性化指标设置也有所缺失，使得具体项目预算的个性情况无法体现，需要各项目执行单位根据自身情况再行设置。而且在绩效指标填报的实际中，很大程度上存在财务人员填制，由于对于项目实际执行情况了解不足，填报的绩效指标难免存在偏颇。

（二）绩效指标审核机制欠缺

绩效指标审核机制欠缺，主要涉及内部和外部双重因素。内部因素而言，在各项目绩效指标编制时，存在编报人员随意编写的情况，因每个人对项目预算绩效的理解和个人水平的差异，指标编制水平可能不高。除此之外，也存在着某些预算绩效执行人员，为较容易地实现预算绩效目标，故意将某些项目的绩效指标值设定编低的情况。而绩效指标编制完成后直接上报上级海事部门和财政部门，没有人对绩效指标的编制质量负责，缺少对设定指标的内部审核。当然，也存在外部审核欠佳的情况。项目预算绩效目标和指标编制完成后，随部门预算一同上报上级单位，由于上级单位审核工作量比较大，很难将所有部门申报项目一一进行详细审核，因此，很难对项目绩效指标提供有针对性的指导。

三、绩效运行监控经验不足

现阶段，海事部门绩效运行监控经验不足，监控不到位。 2016 年财政部开展预算绩效运行监控试点工作，2018 年监控范围推广至中央部门本级所有项目，截至目前，工作开展只有三年，经验比较匮乏，很难总结经验对绩效监控工作开展指导，绩效监控停留在政策指导层面，离实时监控、实时反馈还有一定差距，缺失了必要的绩效监控意识。

四、评审专家库尚未完善

评审人员专业单一，专业评审专家库仍需完善。海事系统评审专家库成员大多来自于交通运输部科学研究院、交通运输部水运科学研究所、海事系统，多为交通运输管理、海事管理专业类人才，业务精湛，专业知识扎实，也拥有丰富的业务工作经验，对于项目实际执行状况的评审有较高权威性，对于海事专业知识和预算管理知识均全面了解的专家相对匮乏，评价结果未必全面。

五、评价结果约束力不足

预算绩效评价结果是预算绩效管理工作的末端，却也是下一年度预算管理的前期工作准备，在项目组织实施结束后，对项目支出绩效进行客观理性的评测，并将绩效评价结果与下一年度的财政资金分配相结合，实现财政资金的优化配置。然而，现阶段海事部门绩效评价结果的应用反馈效果一般，还存在一些制约因素。

绩效激励问责机制尚未建立。现阶段预算绩效评价报告生成反馈至项目执行单位后，更多是作为文件归档，对下一年度预算绩效管理工作难以形成约束力。

第三章澳大利亚海事部门绩效预算经验借鉴

从二十世纪八十年代开始，面对高额的政府开支，澳大利亚政府为控制国库开支，提升财政资金使用效率和效益，开始逐步实施绩效预算改革，并形成了相对完整的绩效预算管理体系。21 世纪初，澳大利亚的财政支出绩效评价体系已基本健全和稳定。澳大利亚的财政支出绩效评价的成功经验在于根据本国国情，摸索出了一套符合自身特色的绩效考评制度，这套制度以目标与产出为基本框架，同时充分利用其他制度资源。

澳大利亚海事安全局在1990 年开始组建，1991 年1 月1 日正式运转，是澳大利亚国内负责海洋环境保护、海上安全和海上搜寻救助的联邦安全监督机构，与中国海事局承担着类似的职责。澳大利亚海事部门的的工作愿景是：维护海上安全、保护海洋环境、防止船舶污染、提供海上和航空搜寻救助。它的工作职责主要有根据国际通用海事公约制定、实施国内海事安全和海洋环境保护方面的法例以及标准、为在澳境内通航的船舶提供全国性的助航网络及航行体系、对发生的海洋污染事件积极做出防备和反应，保护海洋环境免受船舶污染、管理澳大利亚船舶注册体系以及负责澳大利亚海上与空中救援、搜救工作。

澳大利亚海事安全局全称为Australian Maritime Safety Authority，简称AMSA，虽然组织结构简单，人员也相对有限，但凭借出色的绩效管理模式，以有限的预算资源投入实现其愿景，在保护海洋环境和海洋生物资源、保障航行安全等方面发挥了积极而重要的作用，其经验对于我国海事部门预算绩效管理工作有很强的指导意义。

根据澳大利亚海事局官方网站提供的年报资料以及相关文献资料分析，可以看出澳大利亚海事部门的绩效预算管理有如下特点：

一、顶层设计完善

为保证财政资金使用的有效性和合理性，澳大利亚从上世纪八十年代便开始进行绩效预算改革工作，建立起了相对比较健全的法律法规体系，1992 年制定了《基于绩效的支付协议法案》、1998 年制定了《预算报表诚信法》、《诚信章程》，1999 年制定了《财政管理及问责法》，同年还实施了新的《公共服务法》，更加关注公众需求，将其作为政府施政的原则，将公司管理方法和竞争机制引入公共部门，关注政府提供公共服务的产出和效益，2013 年编制了《2013 年公共治理、绩效和问责法》等法律文件，法律法规制度涉及各角度各方面，相对比较全面。

从澳大利亚海事安全局官网部门年报①AMSA Annual Report 2017-18.Available on line：https://www.amsa.gov.au.公示内容可以发现，也是根据法规制度相关要求提交了年度报告，报告信息详实，对其自身工作愿景、任务、职责和承担的角色以及组织结构信息进行了明确陈述，并就资金保障来完成其自身愿景和年度工作目标提供了详细支撑依据。

二、强化绩效问责及绩效评价结果应用

首先是从法律层面约束了公共部门工作人员的权力和责任，1999 年《财政管理及问责法》颁布实施，从财务管理方面明确规定了部门和政府公务人员的绩效职责；《公共服务法》界定了公共服务人员责任和权力之间的关系，目的是公共服务的效率提高和实现服务效果的最大化。此外，澳大利亚还实施了规范的政府财务会计核算体系，并逐步建立起了财政信息公开制度、绩效责任制度，为绩效管理工作全面有效地开展奠定了良好的法律基础②陈志斌. 澳大利亚政府绩效预算管理及借鉴 [J].中国财政，2012（9）：72-73.。

海事部门的绩效信息是议会和财政部门审核财政支出的重要参考内容，可以对其下一年度的预算资金安排有所倾斜，而且可以进一步提升公共部门有效利用公共资源的能力。

第四章完善海事部门项目支出绩效管理的对策建议

一、形成预算绩效管理理念

（一）健全预算绩效管理的制度体系

理念、意识的形成需要制度的约束与支撑，应积极推动预算绩效管理法律法规制度体系的完善，对于整个海事系统而言，为有效提升预算管理工作，应加强组织领导，从上至下健全完善预算管理制度文件，应仔细研究预算法以及国务院、财政部、交通运输部近年来关于预算绩效管理方面的相关通知、规定，根据自身单位实际拟订单位内部的预算资金绩效管理政策、制度和实施办法，建立科学合理的财政资金绩效管理机制。

（二）加强预算绩效人才培养

预算绩效管理工作开展的顺利与否，跟每一个参与者息息相关。预算管理不是一个部门的事情，而是一项涉及整个部门成员的系统性工程，应从上到下加大预算绩效宣贯力度，加强预算绩效人才培养，组织相关预算绩效相关制度、规定的培训，转化思想观念，强化责任意识和财政资金使用的效益意识，建议设立专门的预算绩效管理部门或组建绩效管理工作小组，明确责任人、成员，确定工作职责，使参与的各部门、人员的绩效责任更加清晰，增加各部门间沟通，促进配合，增强单位整体预算管理意识，完善单位内部的约束机制。

二、完善项目支出绩效考评指标体系建设

（一）逐步构建完善的绩效评价指标数据库

海事部门应在财政部预算绩效指标体系要求的统一指导下,制定部门整体以及分项目的预算绩效指标体系。要加强顶层设计，建立分部门、分项目的绩效评价指标框架，包括共性指标和个性指标，把模糊的、定性的目标用量化的指标体系来表示。除此之外，指标设计要体现简洁、实用的原则，要用相对清晰、简洁的指标反映预算绩效的主要方面，压缩总量，减少无效指标，使指标体系科学合理，便于使用。

在绩效指标体系构建完善中,应充分调动部门、单位、高等院校、科研院所、中介机构以及社会大众等各方面的积极性，集思广益，联系实际,设定包含产出指标、效益指标、满意度指标等全面的绩效指标体系，同时适时调整，结合国家最新方针政策、海事部门工作重点、职责和各个项目的具体情况,因地制宜构建合宜的预算绩效指标体系，并根据实际适时加以调整和补充。

（二）加强绩效评价指标审核

为提升预算绩效评价指标质量，海事部门应加强绩效评价指标的编制审核，编制的绩效评价指标要经过项目执行部门负责人、财务负责人以及单位负责人的审核，加强内控，采取谁设置谁负责的原则，谁审核谁负责的原则，明确责任，避免绩效评价指标编制的随意性，这种预算参与主体责任绑定的方式，能够有效激励预算参与人员的工作积极性，进而提升绩效评价指标的科学性和合理性。

三、加强预算绩效运行监控

（一）全面开展年中项目预算绩效目标监控

要强化绩效监控理念，同时要监控各项绩效目标的完成情况，对于预计无法完成的，及时进行改进并进行情况说明。除了要加强预算执行的监控外，还要强化年中绩效监控结果的应用，对于绩效监控中发现的绩效目标执行偏差和管理漏洞，及时采取措施查缺补漏，促进绩效目标如期保质实现。对于预计无法实现绩效目标的，要本着实事求是的原则及时按照程序调整预算；对于执行中追加和调整预算的，要根据需要及时按程序调整绩效目标，作为以后年度编制预算和完善政策的重要参考依据。

（二）利用信息化手段推进绩效运行监控

对预算绩效的监控不能仅仅对预算资金支付情况的监控，要达到绩效目标实现程度和资金执行进度的“双监控”，为保障项目的顺利实施，在绩效评价过程中应及时发现并纠正存在的问题，充分发挥全过程绩效评价的效果，及时弥补管理中的漏洞，确保财政资金在既定支出范围内运行，保障绩效目标的实现。

建立绩效信息基础资料数据库充分利用计算机信息技术存储量大、计算能力强、分析统计手段丰富的特点,建立绩效信息基础资料数据库。

四、完善预算绩效评审机制

为了提高预算绩效的评价结果，逐步健全专家信息库，应大力培养专业化人才，加强与财政部门联系，从财政口径与业务部门口径同时选取绩效评价专家，逐渐完善丰富专家库。记录评审专家的评价意见及专家在绩效评价中的表现，并定期对专家们绩效评价报告的质量进行评审。对评审专家进行科学管理，按照专家实际参与绩效评价工作的水平、态度、能力及民主评议结果选取参加评价，实现优胜劣汰。

除了专家评审外，引入第三方机构参与预算绩效评审，同时构建外部评估体系，引入预算听证和预算对话的模式，让社会公众参与预算资金的绩效评估，使公众了解到纳税人的钱用在了什么地方。

五、深化绩效管理报告反馈应用

（一）加强预算绩效管理审计监督

西方国家绩效预算中普遍存在独立审计机构对于预算绩效管理的审计监督，在一定程度上，可以更加独立客观的视角发现预算绩效管理过程中存在的问题。因此，在我国预算绩效管理实践中可以逐步加强与单位内部审计部门的沟通，积极配合其工作，推广内部预算管理审计工作，应强化海事系统审计部门工作职责，在经济责任审计之外，逐渐增加预算绩效审计，以项目支出绩效审计为试点，以点带面扩大推广，以审计视角评判预算资金使用的合理性、有效性，并提出有针对性的审计意见，指导预算绩效管理工作，并逐步引入第三方审计机构，对于预算绩效运行全过程跟踪审计，出具独立性审计报告，与绩效评价报告共同指导工作的开展。

（二）加强绩效问责

绩效评价结果的及时合理运用，可以有效规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理，提高财政资金使用效益，为部门决策提供依据。

通过绩效评价结果，各部门要认真总结分析预算绩效执行过程中的优点和不足，对预算执行好的优先考虑，给予重点财政资金保障，对相关的责任人给予一定的奖励；对预算执行差的，结合预算执行进度从严控制，压缩下年度的项目预算，并对相关的责任人给予一定的处罚。通过建立科学合理的绩效考评奖惩制度，发挥相关责任部门和责任人工作的积极性和主动性，保障绩效考评目标的顺利实现。

结语

预算绩效管理是我国行政事业单位预算管理体系的重要部分，对增强我国公共服务体系建设有重要的辅助作用，面对当前财政预算管理体系，推进预算绩效管理改革，是完善行政事业单位预算管理的重要工作。无论是国家提出的实施全面预算绩效管理意见还是正在逐步推广的政府会计改革，逐步在政府会计核算中引入权责发生制，都体现出国家对于财政资金加力提效的重视，全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程。本文希望通过项目预算绩效管理的分析，能够发现预算管理过程中还存在的不完善的地方，在下一步工作过程中加以完善，更好地提高财政资金的使用效果。