论行政应急中的比例原则适用

●刘宇迪

2020年伊始，在全球范围内暴发的一场流行性新冠肺炎疫情，让政府面临着一场重大的应急挑战。我国的行政应急体系在2003年的“非典”事件后已经逐渐变得体系化，2004年在宪法中更是增加了对紧急状态的规定，突显了国家对行政应急的重视。基于行政机关在应急管理中的关键地位，科学行使行政权力就成为权力运行的关键，而比例原则就能作为标准来衡量政府权力行使的适当与否，以此规范公权力，构建良好的社会秩序。

一、比例原则与重大突发公共事件的概述

通常认为，比例原则的概念来自于德国，“警察不能用大炮射麻雀”等德国谚语也生动地体现出比例原则的实质。比例原则在多个学科上都有运用，在行政法层面上的比例原则是指限制行政权力侵犯公民权利。在面对重大突发公共事件时，政府应该如何科学防控，运用比例原则行使行政权力就成为了值得关注的焦点。

（一）比例原则的内涵

德国传统的比例原则采用“三分论”，包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则，但因为这种观点的适当性仅仅强调目的符合性，而不强调目的本身是否合法，所以也就无法进一步判断国家公权力的行使是否会对公民的权利造成不良影响。很多学者也认识到如果不去看目的的正当性，那么很多目的不正当的公权力就会脱离法律的监督，致使公民的基本权利得不到保障。基于此，比例原则的具体内涵可以分为以下几个方面：

第一，妥当性原则。此原则强调的是目的与措施的关系，行政措施要能促使目标的实现，以目的为导向，由于对目的的正当性也有规定，所以该原则也称为正当性原则。该原则利于行政机关在行使权力中对动机的约束，有效规避一些非法行为的产生，实现实质上的正义。

第二，必要性原则。该原则也被称为最温和手段原则，它要求公权力的行使要选择对公民权利损害最小的方式，强调的是行为的适当性。

第三，均衡性原则，也被称作狭义比例原则。该原则集中表达的是公益与私益平衡的需要，政府的行政行为既不能违背行政目的，也不能让公民承担过重的负担，二者要达到均衡。

（二）比例原则与重大突发公共事件的关系

在新冠疫情期间,为了控制疫情的蔓延各级政府采取的让各行各业停工停产等措施的确使疫情得到控制，但相继而来的是媒体对于政府的应急举措是否符合比例原则的质问:在疫情期间限制居民的人身自由是否适当?限制企业的生产活动是否对其财产权利构成过度控制?大数据的信息搜集是否涉及对个人信息以及隐私权的侵犯，是否也有违比例原则?下面对这些情形举例论证：

1.对于公民人身自由的限制。疫情期间大部分地区进行了封闭管理，但是过度限制公民的人身自由包括出行自由，会对公民造成额外的负担，超过了比例原则对于手段必要性的要求，所以从宏观角度看，要切实处理好防疫工作措施灵活性和比例原则妥当性之间的关系。

2.对公民、企业经营权以及财产权的限制。疫情期间各部门为了防疫工作对一些场地、设备、交通工具进行征用，但是新冠病毒具有高度危险性，在疫情过去后，所征用的场地和交通工具是否还可以继续使用，这些都是需要在措施实施前所应该考虑的，而不是为了完成指标任务，就进行无差别的征用。根据车浩的观点，“如果有可供选择的多个场所，应当要优先考虑对其造成损失较小的场所，优先征用全国各地的国家机关、国有企业单位、国有事业单位的培训中心等国有资产进行隔离，遵循先公后私的原则。”这就体现了比例原则中的必要性，以给民众带来最低损害的选项为最优解决。

3.对公民个人信息过度搜集以及隐私权的限制。我国宪法明确规定保护隐私权。在疫情防控期间全国性的大数据健康网搜集了公民的身份信息，但相继而来的是民众信息的过度曝光。

（三）行政应急中运用比例原则的一般要求

1.有限的适用范围。重大突发公共事件的发生并不是常态时间，所以行政应急措施中比例原则的适用也要严格按照特定的空间和时间去实施。

2.法定的应急权力。行政应急行为必须符合法定程序，特别是在有限制或损害公民利益的时候，一定要尤为地慎重。

3.适当的应急措施。政府实施行政应急措施应当视紧急情况而定，应急措施应当与突发的公共事件相适应，不能一味地牺牲公民权益来实现行政目的，行政应急措施要最大化地实现均衡性。

二、行政应急适用比例原则存在的问题

在现行行政应急法律体系中，主要目的是保障行政权力的行使，以有效应对并降低重大突发公共事件对社会的影响。在一系列的应急行政措施中，比例原则的贯彻显得尤为重要，以新冠肺炎疫情的行政应急为例，就存在很多适用比例原则的问题。

（一）行政应急在政府防控措施中存在的问题

1.尊重和保障人权的行政观念薄弱。行政应急措施可以超越实体法的属性，在一定程度上可以取得自然法意义上的正当性。但有的应急措施并没有真正理解比例原则的实质。

2.政府管控数据过于僵化。政府对疫情防控的行政应急措施还采用了大数据监测，但在执行中又会出现执法过于僵化的问题。

（二）行政应急在司法方面存在的问题

面对扰乱防疫工作的行为，司法方面作出了从快从重严惩犯罪的决定，但却懈怠了对政府部门工作人员监管的问题。在重大的公共事件中，公权力与私权利矛盾激增的现象是不可避免的，由于司法机关对行政人员的疏于监管，给部分失职或渎职的行政人员留下司法漏洞，进而影响了对公民私权利的保障。

三、行政应急中比例原则适用的完善建议

在重大公共突发事件中行政权力的行使更追求效率，但公民的权利保障比行政的公平和效率更加具有意义，所以在行政应急措施中应该贯彻比例原则，不能因为一味地追求行政目的和效率而忽视对公民自由与权利的保护。

（一）在法律法规中明确并强化比例原则

1.在应急法律法规中突出比例原则。在重大突发公共事件中，容易导致公权力的扩张与滥用，这并不利于保护公民权利。我国应该让应急法律法规与常态下的法律法规相贯通，从比例原则的妥当性、必要性和均衡性角度出发，把比例原则作为各个重大突发应急法律法规的基本原则。

2.在突发公共事件立法中限制政府权力。我们可以在重大突发公共事件的法律条文中直接规定行政权力不得损害公民权益，即使在特殊情况下也应该保障人民基本权益。限制政府权力应该让政府尽到合理的注意义务，避免给予公民过重的负担，这也符合比例原则中最小侵害性原则的要求。

（二）在行政应急过程中突出比例原则

1.在执法过程中贯彻比例原则。如果政府在执法的过程中跳出固有的“以公共利益为中心”的思想，更新执法理念和执法方式，则会让行政行为更加积极有效。首先，在行政应急过程中采取强制措施的效果要明显超过不采取强制措施的效果，保持公益与私益的平衡。其次，要采取对相对人伤害最小的措施，不能因为应急而突破了保护公民基本权益的底线。最后，应充分尊重公民的基本要求，寻找最优措施，提高自身执法能力。

2.在内部决策中彰显比例原则。在政府采取应急措施前，都应该制定应急预案，而后按照预案执行，所以制定预案等内部决策是否重视比例原则的适用，对后面的执法有重要的影响。政府的内部决策应该坚持比例原则，对应急措施的合比例性和可行性进行评估，加强上级政府对下级政府的监管力度，严肃处置明显不符合比例原则的行为，追究执法人员，让政府人员以及社会公众提高对比例原则在行政应急中适用的重视程度。

虽然我国应急法律法规并没有严格规定贯彻比例原则，但是比例原则作为行政法最重要的原则之一，让其在行政应急中严格遵循是法律发展的必经过程。行政应急面对的是重大突发公共事件，这种非常态性的突发事件一旦处理不当，将会给整个社会乃至国家带来严重的不良后果，而比例原则的适用则会在很大程度上规范政府的应急行为。我们通过借鉴国外行政应急中比例原则的适用，结合中国实际国情，把比例原则贯彻到应急法律法规以及执法过程的始终，并配合其他法律部门，建立起完整的法律应急体系，对于我国来讲是行之有效的。但是行政应急中比例原则的贯彻过程是漫长的，法律又是严谨的学科，我们还需要在实践中不断发现和检验，以更宽阔的视野解决行政应急中比例原则的适用问题。