国家主义与地方大学高质量发展

苏明 蔡映辉

（汕头大学，广东 汕头 515063）

2020 年，第十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要建设高质量教育体系，提高高等教育质量，分类建设一流大学和一流学科。该文件进一步明确了我国未来高等教育高质量发展的大方向。但是一些学者也产生了对地方大学发展的忧虑，如南通大学校长施卫东担忧地方高校与“双一流”高校的差距越来越大。[1]许多学者分析了当前地方大学高质量发展面临的问题。譬如，逯长春认为地方大学存在优秀人才吸引力比较低、经费投入少、学科发展滞后、学术生态系统失衡等问题[2]；杜生民认为地方大学普遍存在积极升格却升本忘本的发展危机，自上而下动力不足的转型困境，缺乏特色且与地方经济缺少适切性[3]。地方大学不应该在高等教育高质量发展的新阶段被遗忘，地方高校占高校整体的90%以上，是我国高等教育的主体，地方大学应该积极作为、争创一流。[4]不同层次、不同领域、不同类别、不同区域的高校，都应该追求卓越，以建设“一流”为目标。[5]许多西方地方高校能够立足地方成为世界一流大学，但是，我国地方高校的高质量发展显然比国家重点高校更具挑战性，面临经费匮乏、师资薄弱、定位不清、特色不足、盲目扩张和升格等问题。通过对地方大学研究的历史性回顾可以发现，这些问题在20 年前乃至40 年前就被提出且受到广泛关注，为何这些问题会如此持久地存在而无法得到解决？我国的地方大学并非是自然生长而成，而是政府“催生”的产物。[6]国家和政府在地方大学的出生和成长中扮演了关键性的角色。如果把地方大学的困境仅仅归因于地方大学自身并提出解决方案，无异于“头痛医头，脚痛医脚”，无法触及地方大学高质量发展的核心和根本性问题。因此，必须结合我国高等教育的发展特色，站在更高的角度审视地方大学的发展。地方大学是高等教育研究中常用的一个概念，刘晖认为广义的地方大学包括除中央部委直属的国家重点大学之外的所有公立大学[7]，该概念从归属和管理主体角度对地方大学进行界定并受到广泛认可。由于地方大学群体内部在办学性质、办学目标等方面又具有很强的异质性，包括了地方研究型大学、地方应用型大学、地方职业学院等，许多学者为了避免研究的泛化将地方大学的概念进行狭义化处理[8]，针对某一种类型的地方大学进行专门研究。但是狭义的地方大学概念通常是为了研究的聚焦而做的专门化和针对性的概念处理，是一种更加灵活的处理方式，并没有改变学界对地方大学概念的三个共识，其一，地方大学的管理权归地方政府（主要为省属和市属高校）；其二，地方大学的资金来源主要为地方财政；其三，地方大学的服务范围主要为所在地方[9]。总体上，本研究认可刘晖定义的地方大学概念，地方大学管理权的地方性、财政来源的地方性和服务范围的地方性构成了地方大学地方性的核心。与地方大学的地方性伴随产生的是其在办学质量和社会认可方面的相对不足，不可否认，地方大学存在高质量发展的少数案例，但是这些学校占比很小，规模庞大的地方大学普遍存在更加严峻的高质量发展挑战也是不争的事实。本研究以国家主义为视角，梳理我国地方大学发展的基本逻辑，并针对地方大学高质量发展提出相应的发展对策。本研究以国家主义为视角，梳理我国地方大学发展的基本逻辑，并为地方大学的高质量发展提出相应发展对策。

一、国家主义：高等教育发展的核心逻辑

1983 年，伯顿·克拉克（Burton Clark）在《高等教育系统：学术组织的跨国研究》中首次提出了高等教育发展的三角协调模式，政府、市场、学术是影响高等教育发展的关键力量，而且不同国家高等教育发展的主导力量并不相同。[10]尽管美国是当下全球高等教育的中心和模范，以市场为核心力量的高等教育美国模式却并没有被东亚国家所学习和复刻。新加坡、韩国、巴西、南非、中国、印度等后发国家先后选择了国家主导下的高等教育大众化道路。到20 世纪末，国家主导的高等教育大众化成为世界范围内的普遍模式。[11]其原因是多方面的。第一，后发国家的经济类型通常是优先发展低端、劳动密集型的市场经济，市场并不需要、更不依赖高等教育的支撑。高等教育的发展是面向未来的长期规划，超越了当时市场的需要而非适应了市场的需要。第二，后发国家的市场经济秩序相比发达国家而言并不健全，市场机制存在普遍的失灵，高校也难以从落后的市场中获取足够的发展资源，这使得市场主导的高等教育路线并不可行。第三，后发国家在去殖民化过程中往往都经历了军人政府或者一党制的政治环境，延续了强制管理的风格和政府对高等教育的控制传统。例如，后发国家巴西、印度，其薄弱的高等教育力量无法与政府力量进行平衡。[12]第四，后发国家面临知识经济的巨大冲击，发展高等教育是其政府合法性的关键内容。政府视发展高等教育为自身责任和发展工具，必须由高等教育引领市场发展才能够实现长远的产业转型和国家振兴，才能够真正摆脱后发国家的依附性状态。

学界普遍认为我国的高等教育体制是对苏联教育体制的模仿，新中国成立后我国高等教育领域与苏联有紧密的联系，在派遣留学、学校制度等诸多方面都明显存在学习和模仿的痕迹。[13]但是，如果仅仅强调对苏联高等教育的追随和模仿，无疑就忽视和弱化了我国政府高等教育建设的自主性，也难以解释为何改革开放和苏联解体都未能动摇国家主义的模式。事实上，国家主义超越了意识形态的分歧，是一种后发民族国家比较务实的选择。张之洞、梁启超、康有为、孙中山等人认为只有通过国家主义才能够避免民族解体、国家荒废的危机，才能够摆脱贫、低等、落后的面貌；[14]格申克龙（Alexander Gerschenkron）比较了诸多国家的工业化发展历程发现，工业化发展越晚的国家，其政府在工业化过程中所扮演的角色就越重要；[15]科利（Kohli）认为国家主义是后发国家的普遍现象，印度政府也是现代化发展过程中的主要操作者。[16]总体上，虽然国家主义高等教育模式在教育自由和教条主义的方面遭受质疑，但是国家主义高等教育已然成为政府“有为”的主要表现。

在国家主义模式下，政府角色及其发挥的作用是高等教育发展的主要线索，高等教育的未来图景始终是在国家的强力干预和规划中展现，这使得一所大学能够发展到何种程度首先取决于政府对该所大学的定位。[17]当然，国家主导的模式并不意味着高等教育市场和学术力量的消失，在国家主义视角下，国家及其政府是一个追求自身利益最大化的理性组织。基于国家利益的考量，国家和政府的行为和决策必须综合各种影响因素并充分地权衡利益，也会遵循所认知的高等教育规律办事，而市场和学术的力量都需要纳入国家统筹的范围，在高等教育政策形成的过程中，成为国家利益计算和规划中的考量因素。从而，在国家主导的高等教育发展模式下，政府总是作为直接和决定性的力量影响高等教育的发展，而市场和学术更多是发挥了间接影响的作用，即使在自由主义者看来，高等教育发展的最终需求归根结底来源于市场，但是这种影响在国家模式下也往往需要以政府力量为中介（见图1）。

图1 国家主义大学发展的政府中介模式

政府、市场、学术皆为影响高等教育的重要因素。虽然高等教育看似成为国家和市场发展的中心环节，但是也要清醒地认识到高等教育切实存在的政治依附性。在国家主义视角下，国家理性是国家行为的原则，国家利益是国家行为的最终目标，而为了追求和维护国家利益，国家可以采取任何的手段和形式。[18]在国家主义者看来，高等教育大众化在符合国家利益的情况下会受到支持，而在不符合国家利益的情况下会受到限制，并没有道德责任和义务必须让更多的人接受高等教育。同样，国家之所以大力投资高等教育，也仅仅在于摸清了高等教育与国家发展之间的规律，或者建立了发展高等教育的愿望。国家进行放权等消极干预行为与积极干预行为也没有本质上的不同，都是基于利益成本的考量。这一切国家行为的产生都以国家认知和国家理性为根基。国家大学的现有结构、质量、分布等状态的存在合理性来源于国家理性认知下的应该如此才最符合国家利益或者最有希望实现国家的规划目标，否则就会通过国家行为进行调整和干预。

在市场经济和以经济建设为中心的发展纲要下，市场与国家有很大的重合，市场发展成为国家发展的主要内容。经济表现是和平环境下国家绩效的核心组成，也成为国家和政府合法性的主要凭证，在某种程度上经济和政治已经融为一体，甚至政治已经被设定为服务经济的一个因素，但是这并不意味着市场已经超越了国家主义的框架。换言之，市场和高等教育一样，只是国家利益实现的手段和工具，而政府是控制的中心。一方面，高等教育可以为国家培育政府部门有效运转所需要的行政人才，是国家利益实现的直接工具；另一方面，高等教育更主要的是为市场培育经济活动中的人才，是国家利益实现的间接工具。在以经济发展为核心目标的追求下，高等教育的绩效合法性主要来自对经济发展的贡献，这是其能够获得足够重视和任何的关键。

近30 年来，西方新自由主义大行其道，否定国家干预，鼓吹绝对自由化、全面私有化和全面市场化，迎合了西方国际垄断资本主义向发展中国家扩张的要求[19]，这种思想也渗透进了高等教育领域。但是完全的自由化和市场化无法摆脱后发国家的依附性状态。民族国家政府主导型的经济和高等教育发展提供了一种后发国家成功的实践范式，通过有为政府和担当政府，以高等教育为推动经济高质量发展的引擎，从更加长远的利益视角进行高等教育的规划发展，政府作用成为后发国家突破依附性状态的主导力量。国家主导绝非是政府全面控制，而是把握市场和高等教育发展的内部规律，顺应规律并激发和引导内部的创生力量实现系统繁荣和整体利益最大化，政府越来越多地扮演“掌舵者”而非“划桨人”的角色[20]。许多情况下，放权比集权更加符合国家的利益最大化，无论高等教育还是市场经济，基于不作为的消极干预都是摸清规律后的国家理性行为。由于政府力量是有限的，在高等教育扩张的过程中也往往需要社会和市场的参与，“借力”实现国家的规划目标。

二、国家定位：差序格局形成的核心因素

国家主义是国家力量凝聚的结果。曾琦认为，“国家主义者何？在一定领土以内，其国民团结一致，以求本国之进步，外御异族之侵凌也”[21]。政府合法性首先在于团结了国家并争取了国家独立，民国时期曾琦等人就已经认识到国家主义比自由主义更加适合当时的境况。[22]在国家主义形成的过程中，国家政府权能不断增大，且国家所聚集的权能并不会随着民族国家的独立而消散，而是继续凝聚在一起并进入国家发展的下一个阶段。如何把所凝聚的力量更有效地使用在国家建设上是合法性延续的首要问题。

无论是抗战时期，还是建设时期，城市在国家主义中始终具有特别的意义。宋俊岭认为，城市从一开始就是控制的中心，城市内与城市间的结构关系反映着社会结构关系。[23]城市的价值就来源于商品交换的需要和战争防御的需要，是对资源进行控制的枢纽和核心结点。城市的控制功能与国家主义的控制需求不谋而合。国家主义主要通过控制城市来实现国家空间上整体的控制。第一次工业革命之后，国家的发展主要体现为城市的发展，而城市之间亦有很大的差异，也存在地方城市与中心城市的不平等，国家力量在城市资源调配中一直存在向中心城市的倾斜。

国家资源的分配不可避免地带来利益的冲突，每个城市都希望自己能够从中央政府那里争取到更多的发展资源，而为了避免诸多城市对资源分配产生中央政府视角下的不合理预期，国家会通过城市定位的方法让各个城市明确自身所处的位置并对可能收获的资源进行合理估计，让国家资源的分配具备相对清晰的城市线路，进而避免盲目无序的竞争。总体上，定位过程就是稳定预期的过程，而预期的差异和未来资源投入的差异又客观导致了城市差序格局的形成。不论是在计划经济时代，还是在市场经济时代，宏观层面的城市定位都是城市发展的头等大事，是国家对具体城市未来发展的统筹安排，决定了城市的发展方向、经济结构布局和基本建设规划，高等教育资源也是城市定位中的一个重要组成部分。[24]

托马斯·本德（Thomas Bender）认为，大学就是一个城市机构，这不只是因为没有人想到会把大学建在乡村与山巅上的堡垒中，在前工业时代也唯有城市才能为这么多聚集的人口提供膳宿、娱乐以及如书本生产等特殊的服务。[25]诚然，如今高等教育学者已经普遍接受了城市与大学的共生关系，但是回顾国外大学发展史可以发现，大学并不一定设立在城市。Berdahl等人就指出，美国的大部分私立大学与州立大学并没有选择在大城市，而是选择在偏僻的乡镇，一方面在于早期的办学者普遍认为嘈杂的城市会对大学生学习带来负面的影响；另一方面在于农村的土地更加便宜，政策也鼓励大学建立在乡镇，最终导致美国大学大多远离大城市的整体格局。[26]牛津大学、剑桥大学、哈佛大学、麻省理工学院等国际顶尖高校所在的城市都远不及大学的声誉，尽管大学早已不再是“象牙塔”，但是这些大学并没有因为脱离大城市而衰败。[27]

在国家主义模式下，即使大学和城市发展仅存在很弱的互动，大学也往往设置在大城市，将大学规划作为城市规划的一部分。这种大学规划并不一定仅仅考虑本城市的发展，而且试图通过定位的方式实现大学向周边城市的辐射，形成一种结构稳定的大学和城市架构。以我国1952—1955 年院系大调整为例，当时面临的主要问题之一就是大学主要集中在沿海和接近沿海的大城市而内地和边缘地区较少。中共中央在研究和修订《发展国民经济第一个五年计划》时指出：“无论从社会主义建设的长远目标，或是从国防观点着眼，高等学校的设置分布都不宜过分集中……高等工业学校应该逐步地和工业基地相结合。”[28]此次大调整决定了我国今日的高等教育格局——大多数省份都有了一所综合性大学和工、农、医、师等专门学院。尽管国家在大学调控中考虑了空间均衡的因素，但是调整后仍然非常集中。北京在大学的数量和质量上都远超过其他城市，成为全国的高等教育中心。而中南大区、东北大区、华东大区、西南大区、西北大区都具有各自的高等教育中心城市。虽然空间分布仍然非常不均衡，但是依旧延续了稳定的卫星结构，保持了知识中心的控制效果。

新中国成立伊始，高等教育发展的指导原则是适度集中使用力量。1959 年，中共中央发布《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，指定了16 所全国重点大学，形成了重点大学一定位于重点城市的现象：次年发布《中共中央关于增加全国重点高等学校的决定》，全国重点大学增至64 所。及至20 世纪末的“211 工程”和“985 工程”计划，延续了重点大学绝大部分位于重点城市的格局。原则上我国各项重点大学建设文件并非官方宣布这些大学在过去的发展中已经建设为重点大学，[29]而是突出面向未来的“建设过程”。这也意味着这些高校将要获得中央更多的资源投入，特别体现出国家主义高等教育模式“先定位，后发展”的特征。也可以认为，重点大学之所以为重点大学的核心逻辑，完全在于国家将其定位为重点大学，而其办学历史和现有条件仅仅是国家定位中的参考因素，而非决定性因素，学术等一切教育资源都可以依照定位进行拆分重组。

在国家主义模式下，重点大学普遍位于重点城市，副省级城市以外的地方城市几乎没有重点大学。这根源于国家认知中形成的城市需要大学的观念，而且越是重点城市越要有重点大学。重点城市绝不以经济因素为唯一考量，但一大批东部沿海经济强市并没有形成与城市经济相匹配的高等教育。这一方面在于国家在大学布局中充分考量大学和城市的辐射效果；另一方面在于国家把教育也视为政治稳定性的一部分，从大局出发进行重点城市定位。

三、国家主义下地方大学发展的契机与矛盾

仅靠国家定位的重点大学无法满足高等教育大众化的需要，这就为地方大学的兴起带来了契机。邓小平等国家主要领导人一方面充分认识到高等教育与科学技术、经济发展的依存关系；另一方面也看到了高等人才的极度短缺以及1966—1976 年间高等教育长期荒废的现实，[30]从而制定了高等教育既需要提质又需要普及的发展方针。1982 年，时任总书记胡耀邦在第十二届党代会上表示，高等教育的扩大与改进对于国家现代化至关重要。[31]问题在于国家虽然形成了高等教育需要扩招的认识和国家意志，可是中央财政却无力额外供养更多的高校。因此，在高等教育大众化的过程中必须寻找一种成本分担的机制，也需要围绕成本分担机制进行高等教育办学权力的改革（见图2）。

图2 国家主义模式下地方大学的产生逻辑

20 世纪80 年代，我国各地方政府纷纷开始建设以城市或区域命名的地方大学。该现象被称为中国的新大学运动。地方大学兴起的首要因素在于高等教育体制的改革。高等教育的办学权由中央下放到地方，形成了中央政府—省级政府—地级市政府的三级办学结构，该内容在1985 年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中得到进一步明确。[32]尽管制度改革赋予了地方办大学的操作空间和操作合法性，但在当时的条件下，地方政府实际上并没有能力建设高质量的地方大学，甚至没有能力建大学，“省市共建，以市为主”的模式对地方政府构成极大的考验。以广东省为例，由于地方市政府缺乏财力，普遍对办地方大学缺乏信心，华侨成为地方办学的主要依靠。1978 年，邓小平和廖承志接见潮汕华侨时提出：“潮汕至今没有一所正规大学，你们（指潮汕华侨）就带头来办这件事吧。”[33]1980 年，汕头大学筹备委员会成立，掀起了广东地方大学的开端；同年，李嘉诚捐赠3000 万港元，才使得汕头大学的建立成为现实；至1989 年累计追加了5.7 亿港元，远超过当时地方政府的财政投入。[34]深圳建大学也是一项非常沉重的负担，1983 年深圳市投入5000 万建设深圳大学，而当时深圳市年财政收入仅有3 亿元，[35]之后的20 年间深圳大学的发展也并不迅速。[36]

回首地方大学发展的初始阶段，地方政府不仅财力不足，而且也不具有办大学的意愿。这是因为，一方面，当时主要是利用沿海贸易优势发展低端制造行业，对高层次人才的需求并没有那么高，而且对高等教育的投资会大大挤压投资生产性要素的能力，这些生产性资金在当时是非常珍贵的；另一方面，即使本地没有大学，在包分配的大学体制下也可以获得高质量人才。但是地方政府办大学的积极性还是被“调动”了起来，中央政府首先形成了教育先行和高等教育需要扩招的认识，又由中央政府动员地方政府，建立了地方政府甚至不惜一切办大学的决心，这本身就是国家动员力量的体现。内陆地区情况会更加严峻，办学资金很少，许多地方大学甚至没钱建学生宿舍，只能招收本市区的走读生。成都大学筹办委员会委员王艾表示，当时就是走“少花钱，多出才”的路子，生均投资低于老大学生三分之一至二分之一，教职工编制极限压缩。[37]尽管当时曾被质疑无法保证教学质量，但实践证明，这确实是一条“少花钱，多出才”发展高等教育的路子。

由于20 世纪50 年代高等教育“大跃进”的教训，许多人担忧地方大学的兴起会重蹈覆辙，认为决不能够牺牲高等教育的质量来换取高等教育的数量。虽然中央政府希望建设更多的高校，但是地方大学在经费筹集方面并没有获得中央的财政支持，而是多形式、多渠道地汇集地方政府和社会力量。从某种程度上来说，地方大学的发展同样是中央政府主导下的制度安排，尽可能地借用地方政府和社会力量实现国家高等教育扩张的目标。但是由于缺乏中央财政的支持，地方大学难以从国家层面被担保和定位为国家重点大学。高等教育提质和扩张的双重目标中，地方大学更多的是发挥高等教育扩张的功能。

显然，地方大学的定位要低于重点大学。一方面，地方大学的定位主要在于“地方”二字，“面向地方，服务地方，培养应用型专门人才”，地方大学的辐射范围仅限于地方，辐射的范围远小于中心城市的重点大学；另一方面，地方高校的行政级别低于重点大学，这是我国大学定位高低的最直接体现。由于地方大学的建设定位更低，这几乎决定了地方大学的办学质量肯定会低于重点大学。也可以认为，我国重点大学和地方大学实际上代表了不同的高等教育分工，即重点大学扮演着精英教育的角色，而地方大学扮演着大众化教育的角色。

潘懋元1996 年给《中国新大学运动》作序，提出19 世纪英国城市大学成立的初衷是为地方特色工业服务，却逐渐以升格为学术性综合大学为荣，最终失去了自己的特色。显然，此时潘懋元就已经意识到了我国地方大学的未来走向。地方大学升格并非“盲目”，在国家主义模式下，大学定位影响了其发展前景和资源获得，而升格是提升地方大学定位的有效办法。地方大学对大学的地方性认知并没有迷失，而是在国家主义逻辑下选择了一条曲线的发展道路，即首先通过升格提升地方大学的定位来争取更多的发展资源，然后利用资源形成更高的质量的特色，这是一个非常务实的地方大学发展思路。[38]地方大学清晰地认识到定位对大学发展的关键作用，不论是升格，还是迁址和更名，这些看起来并不符合地方大学内涵化发展的举措，却都是地方大学在定位规则下利益权衡的结果。

地方大学的命运和地方城市的发展深深地绑定在一起，相比部属重点大学，地方大学的财政拨款相形见绌。当时所设想的多渠道办地方大学并没有可持续性，地方大学的办学资金仍然主要来自政府拨款。以广东省为例，五邑大学能够成立首先得益于香港华侨利国伟捐赠的5000 万港币，超过了当时江门市年财政收入的一半。但是从五邑大学近些年的获捐明细来看，其近五年的获捐款项在60 万至1000 万之间，远少于政府款项。汕头大学的情况也比较相似，1980 年汕头大学筹备阶段，庄世平说服李嘉诚捐建汕头大学，李嘉诚认可了庄世平的观点。时至今日，李嘉诚仍然每年捐赠汕头大学超过1.3 亿元，并带动广东省政府的1 亿元配套资金。汕头大学虽然为省部共建的地方大学，但是相比重点大学的办学经费，这些款项无法弥合经费总量上的差距。而深圳大学的命运就完全不同，虽然在发展的前期阶段，深圳大学的办学经费不如汕头大学宽裕，但是随着深圳市的高速发展和市政府财力的增加，深圳大学在经费方面已经超过了许多重点大学，但是这种案例是极为罕见的。

地方大学与地方城市的绑定也造成了定位思路下地方大学高质量发展的内生性矛盾。一方面，地方大学的高质量意味着人才培养的高质量，而越是高质量的人才流动性越强，在劳动力市场上越不会受到地域的限制，高质量本身就意味着对地方性的突破，越是高质量的地方大学越不会只面向地方，这就造成了地方大学高质量发展与地方性定位的矛盾；另一方面，地方大学往往被构想为专业特色与地方产业特色的耦合，让地方大学培养的高质量特色人才的最优就业选择是留在地方，服务地方的特色产业，减少高质量人才的流失和地方高等教育财政投入的损失。但是在重点高校专业大而全的情况下，地方高校很难找到“人无我有”的特色，而在对称性竞争中由于要素的匮乏，又难以建立“人有我优”的优势。而且，发展城市特色很不容易，我国各个地级市的建设普遍存在同质化现象，[39]在没有地方产业特色的情况下实现大部分地方大学的特色化发展并不符合实际。国外地方大学发展的先决条件是地方已经形成了地方特色产业，而我国的地方产业和地方大学发展几乎是同步进行的，甚至指望地方大学为地方带来特色产业。

四、国家主义下地方大学的高质量发展路径

地方大学的地方性主要体现为资源获取的地方性和服务范围的地方性。从地方大学的兴起至今，地方大学的核心问题在于其始终难以从地方政府获取到足够有竞争力（相比重点大学）的发展支持，所汇集的社会力量也缺乏可持续性，资源支持的地方性和社会服务的地方性限制了地方大学资源获取的范围和能力。虽然地方大学对我国高等教育的普及化作出了重要贡献，但是普及化也带来了就业压力、学历贬值、过度教育等问题，使得地方高校处于一场空前的“身份危机”，在高等教育高质量发展的新阶段需要探索地方大学高质量发展的新路径。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，从各领域分块、划片式的管理转变为重视不同领域、不同区域的有机结合治理，不仅重视各区、各块的利益以及集体利益的简单相加，而且更加重视各区、各块的互益增进和主体潜能的激发。在现代治理体系下，地方大学的高质量发展需要重视跨区域、跨部门的合作增益，一方面，通过自身改革发展突破地方性和具有竞争优势的高校特色，证明地方大学更多资源获取的合法性与合理性，从中央政府和社会企业（不限于本地）争取到更多的资源，改变竞争力不足和过度依赖地方政府财政的局面；另一方面，通过外部系统的评价改革和认识转向，在地方政府官员晋升评价中加入“产-学-政”高质量发展和平行激励的考量因素，减少地方政府对地方大学的地方性限制，激励其加大高等教育投资和发展依赖高等教育的高质量产业。具体包括以下几个方面。

1.政府激励的地方性突破：构建为高质量而竞争的“产-学-政”命运共同体

地方大学高质量发展的核心在于争取到更多的发展性资源，在国家主义模式下，自上而下的政策激励是地方政府和地方大学行为的主要动力，主要通过锦标赛式的竞争来激发地方的活力，但是当前的竞争激励机制并不利于推动地方的高质量发展。其一，当前的竞争激励导致了重增长而轻质量的问题，[40]低质量竞争使得地方政府和地方产业对高等教育的需求不足；其二，地方政府会为了获取短期的经济增长绩效而挤压对教育的投资；[41]其三，划片治理的垂直激励体系忽视了跨区域的外溢效应，会低估地方政府投资高等教育的绩效，难以激励投资高等教育等具有正外部效用的领域。[42]总体上，在产业升级和高等教育高质量发展的新时代，需要在激励体系中重视发展的质量以及高质量发展的正外部效应，从不依赖高质量人才的低端发展路线升级为依赖高质量人才的高端发展路线，打造地方高质量高等教育与地方高质量产业的联合发展基础。一方面，在激励体系中加入地方大学、地方产生于地方政府的“产-学-政”协同发展质量的评价内容，让地方政府和地方高校切实认识到三方形成命运共同体，是互有需求而非单方面的依赖。另一方面，重视高质量高等教育的辐射效果，构建平行激励体系，把地方大学和地方政府跨区域的正外部性影响纳入激励体系，有利于构建跨区域的合作网络，发展地方大学与非本地政府和产业的合作关系，有效推动地方大学的学科优势互补以及地方产业的联合。

2.质量和服务的地方性突破：错位发展地方大学的全国性竞争优势和特色

地方大学若要突破资源来源的地方性困境，就需要发展有全国竞争力的优势和特色，竞争获取其他地方的发展联合，才能降低对地方财政的依赖。在国家主义模式下，地方大学几乎无法与国家认定的重点大学进行同生态位的竞争，特别是在高等教育同质化发展的环境下，在高质量发展阶段，高校对高质量人才的竞争愈加激烈，王建华提出我国高校高层次人才流动存在“资本”主义趋向，高质量高校教师是一种稀缺资源，具有更强的流动能力，会在高额薪酬的吸引下流入更富财力的高校。[43]地方大学的年度经费预算通常远低于重点大学，难以在高校人才市场中竞争到高端人才，挽留优秀青年人才的能力也较弱，导致了地方高校高等人才的持续流失。因此，错位发展对地方高校的高质量师资沉淀非常重要。我国地方大学类型多样，需要根据自身条件做好大学定位，以学科优势或人才类型优势寻找适合自己的高校生态位并精准发力，[44]通过高质量的建设提升该领域的准入门槛。同时，也需要进行统筹布局，遏制重点大学盲目扩张的冲动，规划好重点大学自身的生态位，持之以恒聚焦国家重大攻坚需求，与国外顶尖高校进行同生态位竞争。需要特别说明的是，生态位是按照功能划分而不是按照地域划分的，地方大学的生态位绝非把地方大学的发展空间限定在所在地方，也不是搞地方保护，而是让地方大学在开放的环境下在某个领域建立竞争优势，这个领域才算是地方大学高质量发展的生态位。

3.高校认识的地方性突破：立足地方面向全国建设地方大学

地方大学通常被认为是为地方服务的大学，地方大学的兴起得益于地方大学的地方性定位，让地方政府、地方人民成为地方大学的利益共同体，甘愿为学校的成立筹措资金，这造成了地方大学源头上的依附性。地方大学的依附性使得地方政府“理所应当”地认为地方大学应服务甚至听命于地方，这造成了地方大学自主性的缺失以及与高等教育办学规律相冲突。譬如，地方政府在扩大本地生源和降低本地生源录取分数线的问题上与地方大学经常产生激烈的争执，地方大学希望能够扩大生源范围和提高生源质量，而地方政府希望录取更多的本地学生。另一方面，优质的地方企业也不愿意把招工范围限定在本地高校，更希望面向全国甚至全球招揽人才，大学和产业都希望突破定位的地方性。但不同之处在于，地方企业突破地方性会增加地方政府的财政收入，而地方大学突破地方性在一定程度上意味着高质量人才的流失和高校正外部性收益的损失，形成了地方政府对企业和大学去地方性的迥异态度。地方性定位本身就是对人力资本等生产要素自由流动的限制，无法实现劳动力市场上的帕累托效率。在通讯和交通更加便利的情况下，以往“在家门口上大学”和“在家门口招大学生”的认识和需要已经远落后于时代，地方大学服务本地的空间距离优势已经大大弱化，更加需要建立人才培养和科研供给质量的优势，以优势和特色为支撑，立足地方、面向全国建设地方大学。地方大学具有服务地方的距离优势，当然可以推动地方大学与地方企业的协同高质量发展，关键是要有进行全国竞争的能力，而不是仅能服务地方。

4.财政支持的地方性突破：地方大学财政支持混合化

分税制改革使得地方政府成为企业式政府，变为地方利益最大化的理性决策者。高等教育具有很强的正外部性，地方政府作为地方高等教育的投资者，无法获得对高等教育投资而产生的全部收益，使得社会资源的配置效率无法达到最优，也使得地方政府没有动力建设高质量的地方大学，这是教育经济学的基本共识。地方高等教育收益外溢的效用在我国客观存在，而且对地方经济和地方高等教育的良性发展产生显著的负面影响。[45]在财政分权体制下，地方政府对经济效益难以量化或者难以短期见效的公共服务项目缺少应有的关注。而且高质量人才的自由流动也导致大部分地方政府高质量大学投资的低收益，最终导致地方政府对地方大学的拨款始终意愿不高和经费不足。[46]对于地方政府而言，培养人才远没有直接引进人才或引进研究院更具有成本效益，通过企业聚集人才比通过大学聚集人才更加直接和有效。按照公共产品理论，正外部性越高的产品越不能通过市场和企业来供应，会引发搭便车和供应不足的问题，高等教育需要通过混合的方式进行供应。[47]地方大学若要发展为高质量的地方大学，需要突破“地方大学地方办”的思路，转变为地方大学由地方政府和中央政府混合办，由地方政府提供给地方大学基本的发展经费，而由中央政府提供地方大学优势学科发展的竞争性经费，鼓励地方大学在个别学科领域建立自身独特的优势，由中央政府进行定向支持。

五、结语

改革开放四十余年来，我国高等教育和市场经济在提质和扩张方面都有迅猛的发展，在对以往发展的经验探索和中国模式的探寻中都难以忽视政府主导的作用。尽管美国极力鼓吹新自由主义，在激烈的大国竞争中，美国教育的国家主义倾向也在不断增强，[48]政府对高等教育的干预愈发直接和明显，民众对政府有为也愈发期待。国家主义模式下，高等教育为国家服务，政府是国家利益的代理人，为高等教育提供发展的主要资源。在政府主导的发展逻辑中，央地关系、地方政府间关系、高校政府关系受到学界的长期重视，尤其在高质量发展的新阶段，如何进一步构造良好的府间关系和高校政府关系是地方高校高质量发展的关键，在未来需要更多的研究和关注。

本研究秉承“跳出系统看系统”的系统思想，从国家主义视角审视我国地方高校的发展逻辑和问题，主要形成四点认识：其一，国家主义高等教育模式下，政府是决定大学发展的直接和决定性力量，而学术、市场等因素是政府决策的参考因素，是影响大学发展的间接力量，在“先定位、再投资、后发展”的大学逻辑下，国家对大学的定位决定了大学发展的差序格局；其二，美国顶尖大学普遍远离大城市的格局与我国重点大学普遍位于重点城市的格局大相径庭，显然地方城市也能发展出顶尖高校，而在国家主义模式下城市定位与大学定位具有一致性，使得重点大学普遍位于重点城市；其三，国家通过成本分担和权力下放的方式兴办地方大学来推动高等教育大众化，可是在新大学运动中，所设想的地方大学多渠道办学并没有可持续性，而且地方大学的地方性定位与高质量发展存在矛盾，地方大学要高质量发展必须突破地方性的束缚；其四，在高等教育高质量发展的新阶段，需要建设为高质量而竞争的“产-学-政”命运共同体，发展地方大学的全国性竞争优势和特色，通过认识转向立足地方面向全国建设地方大学和进行地方大学财政支持的混合化。总体上，本研究反思了“地方大学地方办，地方大学为地方”的发展思路，谨慎地认为，地方大学需要为地方服务，但不能仅限于为地方服务，地方大学的高质量发展要突破大学定位的地方性，具有服务全国的竞争力，寻找适合自身的大学生态位，建设不同类型、不同层次的“一流”特色专业，培养高质量的特色人才。