治理能力现代化视阈下党内法规执行力提升机制研究

梁瑞英

治理能力现代化视阈下党内法规执行力提升机制研究

梁瑞英

（中共河北省委党校（河北行政学院） 党内法规研究中心，河北 石家庄 050091）

国家治理能力现代化是一个国家的制度及其执行能力的综合体现，而制度执行力是重要方面。作为执政党，中国共产党党内法规执行力如何关系到国家治理的成效。党的十八大以来，党内法规执行力不断加强，有效地促进了国家治理。提升党内法规执行力，不仅要从价值理性上进行分析界定，对其理论和系统进行逻辑框定，而且还要在对党内法规执行现状进行分析的基础上，对提升党内法规执行力的有效机制进行科学设定，从而更好地促进国家治理。

治理能力现代化；党内法规；执行力

党的十九届四中全会明确提出将制度优势有效转化为治理效能的要求。党的十九届五中全会进一步做出推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步的战略部署。党内法规执行力作为实现国家治理能力现代化的关键，需要给予更多关注。作为执政党，我们党治国理政必须加强制度建设，这是实现政党治理的要件，也是理解中国治理逻辑的一把钥匙。而要真正达到治理实效，关键就在于抓住提升党内法规执行力这个牛鼻子。

一、党内法规执行力提升是国家治理能力现代化题中应有之义

国家治理能力现代化是一个国家的制度及其执行力的综合体现。而其中制度执行力是一个重要方面。党内法规执行力如何关系到治理能力现代化的成败。党内法规作为一种特殊的制度规范，在国家治理中发挥着巨大效力，因而其执行力的提升就显得尤为重要。

（一）以政党治理促进国家治理的有效方式

中国共产党是执政党，其治国理政是国家治理的重要组成部分，也是关键因素。在实现治理能力现代化的今天，通过实施政党的有效治理，进而实现国家治理，是一条逻辑路径。

政党治理是国家治理体系的重要组成部分，政党治理体系和治理能力现代化直接影响国家治理效能，没有政党治理现代化就谈不上国家治理能力现代化。只有通过实施政党的有效治理，才能实现权力制度化、规范化运作，不断提高执行力，提升执政能力，使党在治国理政实践中实现对多元协同治理主体的有效整合与领导，形成国家治理合力，进而实现国家治理能力现代化。

（二）提高党的执政能力的必然要求

中国是一个拥有14亿多人口的大国，而我们党是在国内外情况异常复杂的形势下执政的无产阶级政党。尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，国际形势更是风云变幻，甚至波涛汹涌，前进的道路上还有许多“娄山关”“腊子口”需要去攻克。如今，站在“两个百年”奋斗目标的历史交汇点上，我们党深知滚石上山、爬坡过坎的艰难，同时也面对“四大考验”“四大风险”，只有不断提升执政能力才能有效应对这些风险和挑战。

执政能力反映的是我们党制定和实施路线、方针、政策的能力，而党内法规执行力作为党的执政能力的重要组成部分，也就成了关键中的关键。增强党内法规执行力，是提高党的执政能力题中应有之义。良好的制度执行力是确保中央政令畅通的首要条件，党内法规能否在基层得到有效贯彻落实，是衡量一个执政党执政能力的重要标准。

（三）党内法规执行状况喜忧参半、不容乐观

党的十八大以来，党内法规执行力的不断加强使国家治理取得了重大进展，说明执行力对于推进我国国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义，并已取得巨大成就。

同时，必须清醒地认识到，就党内法规执行力来说，无论是理论研究，还是实际执行，都存在着不尽人意的地方，直接影响制度的效用和权威。事实上，我们制定的法规制度不可谓不多，但没有真正发挥法规制度的效力，有的还形同虚设，成为“稻草人”，进而形成“破窗效应”。因此，党内法规执行力问题在理论研究和实践运行中都成为制度建设的瓶颈和短板。这不仅是新时代我们党亟待解决的问题，也是加强制度建设的重大战略任务，更是实现治理能力现代化的重要任务。

2011年，世界银行曾针对中国的制度执行情况做过调研，并且作出前瞻性评价。在《2020年的中国》的报告中，用“担忧”二字表达对制度执行的总体看法[1]。李光宇教授则认为，当前中国的实际情况不是缺少制度规范，而是缺乏执行力，“在一些关键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规”[2]，这说明制度的执行打了折扣。解决这些现实问题，是当前面临的一项重要且紧迫的课题，也是实现国家治理现代化的内在之需。

二、党内法规执行力及其系统的科学构建

目前，理论界对于党内法规执行力的概念尚未达成共识。党内法规和执行力两个概念相对独立，学者们多是从党建、管理学、法学等维度进行部分的、有取舍的专门研究，也有人从实用主义的角度进行分析，而对概念研究则处于初始阶段，这就影响了对这一问题的整体研究。因此，有必要对这一概念进行界定，以此确定一个逻辑框架，对党内法规执行力系统进行科学构建。

（一）党内法规执行力概念界定

党内法规体系建设是一项复杂的系统工程，而党内法规执行力则是重要环节，也是判断党内法规是否科学的重要标准。从逻辑上讲，党内法规执行力提升涉及到内外两个方面要素，即内在动力和外在压力。内在动力就是执行主体自觉执行党内法规的主观能动性，外在压力即执行主体为了达到党内法规所要实现的预期目标，从而采用强制手段作用于执行客体，使其效力得以实现的能力。因此，党内法规执行力包括自律和他律两个部分，是二者的有机融合和辩证统一。

党内法规执行力是一种治理效能，体现在党内法规执行的方方面面，其执行力的提升不仅保障了党内法规的顺利运行，而且也是实现党内法规既定目标的重要抓手。简言之，党内法规执行力就是使党内法规内容得以实现的效力。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[3]党内法规执行力强弱直接影响我们党治国理政的水平。提高党内法规执行力，是制度治党的根本要求，有利于凝心聚力，使党的政策落地生根；有利于推进党的建设不断地实现科学化，从而推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家。

总之，党内法规执行力包涵着非常丰富的内容，它是由执行制度、执行主体、执行客体、执行环境、执行资源、执行监督等要素发生效应时所体现出的综合力。

武成龙转过身来略显尴尬地道：“你所穿罩衫是三少所赠。该是你那小姑子昨晚去了涤尘居，三少喜欢她妙语连珠。”柳含烟恍然大悟，因为昨晚在涤尘居是她而不是白雪，所以武成龙尴尬该是认为白雪和那位三少有了什么？她就像有了马上去涤尘居的冲动似的目光转移，但跟着耳边响起了武成龙低语：“我以为你不该找三少理论。”柳含烟微微一怔转过头来，武成龙慎重地低声道：“我本不该多言，但白家是少林掌门近亲，所以江湖人都知道白家总是树欲静风不止，也知道你如花解语，既然你如花解语就不该找三少理论，原因有三：三少喜怒决定你们生死；我认为三少传语别有意义；三少行事总是有不可逾越的底线。”

（二）党内法规执行力系统及其运行机理

系统是处于一定关系网络中并与周围环境发生相互作用和影响的各构成要素的总和。即系统不是孤立存在的，而是多种要素相互作用的统一整体。而党内法规执行的过程就是一个闭合的系统，党内法规执行力就是各要素在特定规律作用下形成的与其他系统相区别的特定机理。

党内法规执行力的要素系统包括执行主体与客体在执行环境中，利用一定的执行资源，加强有效的执行监督，进而形成的动态的执行过程。系统里的多种要素均可对党内法规执行产生影响，如果运转有效的话，可以助力执行目标的实现。党内法规的执行是将观念形态的制度文本转化为现实形态的制度效果，从本质上来说是一个主观见之于客观的物化过程。在这个转化过程中，执行力系统各要素之间的相互影响、相互作用产生执行力系统。其中，执行力系统中各要素之间互动形成系统的结构，结构上的差异导致功能差异，因而执行力系统的功能不是取决于系统要素的多少，而是由系统中各要素的互动关系决定的。党内法规执行力的强弱取决于执行力系统的运转状态。简言之，要提高党内法规执行力，就必须对党内法规执行力系统中各要素及其互动关系进行逐一剖析，以明晰执行力生长的内在机理。党内法规执行力系统如图1所示。

图1 党内法规执行力系统

党内法规执行的内在机理是在系统运行过程中，执行力各要素之间由于相互作用产生相应的力，为了使这些力能够聚合，发挥最大效力，就必须使这些力尽其所能朝同一个方向用功以形成力的合成，这种系统各要素的合力就是党内法规执行力。

三、国家治理能力现代化视域下提升党内法规执行力的对策机制

提高党内法规执行力不只是简单地制定党内法规的问题，而是涉及多层面相互影响和协调的过程。从动力机理的角度出发，针对当前党内法规执行力弱化的问题，可以从制度层面、参与者层面、环境和资源保障层面、监督层面、目标层面等构建提升党内法规执行力的有效机制，进而更好地促进国家治理。

（一）从制度层面看，良法善治是国家治理的前提

法规制定得不好，缺乏科学性，其执行必然受阻。因此，要建立科学、系统、完备的以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系。要建立党内法规有效公开和制度解读机制，如果没有对党内法规的有效认知，执行力就是空话。要建立党内法规备案审查、衔接联动和评估修正机制。制度制定后，必然在实践中不断接受检验。应该通过制度执行、反馈、评估等环节，修改、完善和清理制度，使其充分发挥作用。

（二）从人的层面看，制度制定后，人就是关键因素

党内法规执行参与者的素质，直接影响制度效能。为此，要从执行主、客体两个层面进行研究。要形成制度认同。按照“知情意行”相统一的原则进行机制构建，即通过宣传教育机制、情感接受机制的构建，达成制度认同，进而让党员干部更好地知法、信法、守法；要提升政治执行力，切实做到党中央决定的坚决执行，禁止的坚决不做，坚决维护党中央权威和集中统一领导，做到不掉队、不走偏，不折不扣抓好中央精神贯彻落实；要提高执行的能力素质，这是提升执行力的关键。为此，必须不断完善教育培训机制、素质提升机制，加强执行者的自律和他律意识。一方面，要做到自律。广大党员干部要强化自律意识，率先垂范、以身作则，充分发挥执行者的示范带动作用。另一方面，是律他。各级领导干部不仅要担负起执行党内法规的主体责任，而且要形成层层抓落实的示范效应。对执行特别好的组织和个人要给予物质和精神的褒奖，使其乐为善为；对执行不力的坚决追究主体责任，从而进一步形成尊崇法规、执行法规的良好氛围。

（三）从环境层面看，“人创造环境，同样，环境也创造人”[4]

（四）从保障层面看，党内法规执行资源，是制度执行的前提和基础，也是重要保障

党内法规执行资源物质准备是否充分、资金财力是否充足、信息渠道是否通畅、技术条件是否成熟，这方方面面的资源条件都会对提升党内法规执行力产生直接影响。因此，应该建立资源保障机制，不断进行执行资源的优化配置和软硬资源同步建设。同时，应该开发并提高执行资源利用度，不断加大人财物、技术等的投入。

（五）从监督层面看，权力失去监督必然导致腐败，这是铁律

有效的监督检查是制度执行的“防腐剂”，否则制度在执行中就可能失去“本能”。因此，有必要建立有效的党内法规执行监督检查机制。要完善制度执行责任制，逐层逐项进行责任分解，分别落实到具体部门、领导和人员，明确各自责任；要形成全方位、无死角的监督检查，盘活各种监督资源，注重发挥新媒体和网络的监督作用，形成倒逼机制，推动执行不力问题的解决；完善责任追究机制，明确追究主体，严肃责任追究。同时，还要明确责任认定方法、量化追究标准，明确追究程序。

（六）从目标层面看，党的十九届四中全会强调要健全干部考核评价机制

采取量化指标，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。这一思想为干部考核使用指明了方向。因为干部考核评价机制是指挥棒，制度制定到哪里，干部就执行到哪里。因此，应采取量化指标，把党内法规执行力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，以此形成激励引导干部干事创业的鲜明导向。

[1] 莫勇波,张定安.制度执行力:概念辨析及构建要素[J].中国行政管理,2011,27(11):15.

[2] 李光宇.论正式制度与非正式制度的差异与链接[J].法制与社会发展,2009,15(3):147.

[3] 习近平.习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社, 2017:120.

[4] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009:545.

A Study on the Improving Mechanism of the Execution of Intra-Party Regulations from the Perspective of Modernization of Governance Capacity

LIANG Rui-ying

(Research Center of Intra-Party Regulations, Party School of Hebei Committee of CPC(Hebei Academy of Governance),Shijiazhuang 050091, China)

The modernization of national governance capacity is a comprehensive reflection of a country’s system and its execution capacity. And the execution capacity of the system is an important aspect. As the ruling party, the enforcement force of intra-party laws and regulations relates to the effectiveness of national governance. Since the 18thNational Congress of the Communist Party of China, the continuous strengthening of the implementation of laws and regulations of the party has effectively promoted national governance. To improve the enforcement power of intra-party regulations, we must not only analyze and define value rationality, and logically frame their theories and systems, but also on the basis of analyzing the current situation of intra-party regulations implementation, to improve the implementation of intra-party regulations. The effective mechanism is scientifically set, so as to better promote national governance.

governance capability modernization; intra-party regulations; executive power

D262.6

A

1009-9115(2022)04-0121-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.04.024

河北省“三三三人才工程”资助项目（A202101072）

2021-10-06

2022-06-01

梁瑞英（1977-），女，河北迁西人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为执政党建设。

（责任编辑、校对：孙尚斌）