社会保护视角下的我国民生保障评价指标体系研究——基于亚洲开发银行社会保护指数（SPI）的分析

黄博函 冯剑锋

一、引言

进入21世纪以来，随着社会保护（Social Protection）概念的提出以及相关理论的推广，社会保护分析体系逐渐成为评价一个国家（地区）民生保障制度的重要分析工具。联合国（United Nations，UN）、世界银行（World Bank，WB）、国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）以及亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）纷纷从社会保护视角对不同国家的民生保障制度建设进行深入分析，相关成果为不同国家（地区）的民生政策和制度改革提供了重要借鉴和依据。然而，与国外研究相比，目前国内围绕社会保护分析体系所进行的民生问题研究还存在着明显差距，特别是在定量分析方面。由于政策体系以及统计口径设计上的差异，目前对于我国民生保障政策实施效果的评估仍缺乏国际通行的指标体系，在国际比较以及学术推广方面存在着不足。如何围绕国际通行的社会保护分析体系进行本土化研究，积极推动国内民生保障制度研究与国际前沿学术问题进行深度对话交流，是当前我国民生保障研究的重要课题。

目前我国关于民生概念的内涵和统计口径仍没有取得较为一致的观点。从广义来看，民生领域涉及到百姓日常生活的方方面面，包括衣、食、住、行、就业、文化娱乐、社会福利等等。党的十九大报告中关于民生保障的内容涉及七大版块，即教育、就业、社会保障、扶贫、卫生健康、社会治理和公共安全。而狭义上的民生保障概念主要聚焦在社会生活层面，是指政府通过法律和财政手段确保公民的基本生存和生活权利，以及基本的发展机会、发展能力和权益等。从统计口径上对比二者发现，广义上的民生概念虽然高度概括了人民生活的各类范畴，但其概念范围太大，所涉及的内容过于宽泛，统计和测量存在较大难度，不具有较好的实证比较基础；而狭义上的民生概念则相对容易操作，与国际上通行的社会保护概念比较吻合，因而可以借用社会保护概念来分析探讨一个国家（地区）民生发展水平（狭义）。

亚洲开发银行所提出的“社会保护指数”（SPI）的统计框架主要集中在社会保险、社会救助（社会福利）和劳动力市场保护三大方面，与我国目前的政策体系和现实环境存在一定差距，所以单纯引入其SPI 分析框架未必能完全覆盖我国狭义上的民生保障。因此，在充分借鉴国际通行做法的基础上，我们根据我国的实际情况，提出了具有中国特色的民生保障测算指标，包括社会保险、社会救助，社会福利项目、住房保障、儿童教育津贴与补助。这套指标可以最大限度地兼顾国际通行惯例与我国民生保障体系之间的差异。

二、文献回顾

自20世纪90年代以来，社会保护概念及其分析体系逐渐成为国际上一种新共识（尚晓援，2007），相关内容深刻反映了世界各国积极应对经济全球化过程中所出现的新社会问题。国际劳工组织指出，社会保护是指通过政府行动和社会对话实施一系列政策措施，确保所有男女享有安全工作环境、社会服务和医疗保障，并且在疾病、失业、生育、伤残、年老、丧失家庭主要劳动力而造成收入丧失或减少时，能够得到足够的保障待遇（ILO，2011）。亚洲开发银行认为，社会保护政策不仅需要对低收入群体提供临时救助，也应针对弱势群体的人力资本进行政策扶持，帮助个人、家庭和社区更好地应对各类风险，同时对受到社会排斥的低收入群体应提供积极就业支持，创造更多就业机会等（ADB，2001）。综合来看，社会保护概念虽然与社会保障、社会福利等概念有着诸多相似之处，但相比其他概念，前者更加强调公民在不能通过劳动力市场获得足够经济收入时，有权利从政府那里取得一定的经济补贴，用于满足基本生活和生存发展需要。社会保护政策项目不仅重视对弱势群体进行生活扶持，同时还积极实施各种市场干预政策来帮助弱势群体提高人力资本积累，鼓励弱势群体重返劳动力市场进行再生产活动，从而避免因长期脱离劳动力市场而面临更大的社会风险。

除了针对概念内涵进行分析以外，一些国际机构和学者还围绕社会保护实践进行了大量的定量分析工作。例如，亚洲开发银行早于2001年就首次提出了“社会保护战略”（Social Protection Strategy），并于2008年开发出了第一套社会保护指数分析方法（ADB，2008），随后又在2011年进一步提出了相关修订方案（ADB，2011）。另外，还有一些国外学者对不同国家（地区）的社会保护发展情况进行了深入比较研究（Bari.et al.，2005；Baulch.et al.，2010；Barrientos，2009），研究成果反映了世界各国民生保障水平的全景现状及存在问题。

随着社会保护概念及其分析体系的发展，国内学者也开始将社会保护作为民生保障制度研究的新视角。学者们普遍认为，社会保护概念的提出体现了社会政策理念的新转变（唐钧，2014；唐钧，2015）。与以往社会保障、社会福利等概念不同，社会保护概念更加强调积极的社会政策体系，即通过构建高效积极的社会扶持政策，对遭遇社会风险的贫困人口提供各类社会保护网络。顾昕认为，所有旨在帮助人们减少贫困与脆弱性的社会政策都应纳入社会保护项目，其中至少包括劳动力市场项目、社会保险项目、社会救助与其他福利项目、小微金融与社区发展项目、儿童保护项目等等（顾昕，2015）。除了针对社会保护概念内涵进行学术思辨以外，一些学者也开始结合我国社会转型过程中所出现的社会民生问题进行深入研究。例如，蔡昉认为，随着国内人口红利的日渐式微，以及劳动年龄人口比重的下降，我国社会保护政策发生了历史性转变，社会保护程度出现日益加强的趋势（蔡昉，2010）；顾昕、孟天广发现，随着我国社会保护网络的不断完善，自2005年以来我国民生事业支出占财政支出比重逐年上升，财政支出结构的转变反映出中国政府开始从注重经济增长向重视经济社会协调发展的转变，社会政策出现明显扩张，民生保障水平得到大幅提高（顾昕、孟天广，2015；顾昕、孟天广，2016）。另外，不少学者还针对各类特殊群体的民生议题进行社会保护专题研究。

需要注意的是，虽然当前我国学者围绕社会保护问题进行了诸多探索性研究，但国内研究较多局促于定性分析上，在定量设计以及问题讨论方面，与国际上较为成熟的定量研究相比仍存在较大差距。因此，现有关于社会保护的研究在一定程度上仍难以发挥其应有的学术价值和国际比较优势。另一方面，国内对民生保障问题进行指数化研究的例子在不断增多，主要有中国民生发展指数（北京师范大学“中国民生发展报告”课题组，2011）、老龄社会与银色经济发展指数（杨燕绥，2015），人类绿色发展指数（李晓西、刘一萌、宋涛，2014）、社会质量评价指标体系（李勇、徐延辉、兰林火，2014）、中国社会政策进步指数报告（王振耀，2016）等等。这些研究成果虽然从不同维度构建了具有中国特色的民生保障评价指标，大大丰富了我国民生保障制度体系研究内容，但依然存在一定的局限性，例如，相关的论证及内容难以在统一的框架内进行比较分析，所得结论与国际通行标准比较时面临着口径不一、标准不统一等现实难题。因此，评价的可比性及实用性有待进一步完善和提高。

针对国内外研究现状及存在问题，笔者认为，当前十分有必要借鉴国际通行的社会保护理念及其分析体系，结合我国现实国情，从社会保护视角构建符合中国特色的民生保障评价指标体系，积极推动发展我国社会保护领域定量分析研究。

三、亚洲开发银行的社会保护指数（SPI）

（一）SPI 的总体设计思路

亚洲开发银行所提出的社会保护概念主要围绕社会保险、社会救助和劳动力市场三方面来构建。根据其所提出的设计思路，社会保护指数（SPI）可以用以下形式来表示：

其中， 社会保护项目总支出（Social Protection Expenditure）是由社会保险、社会救助和劳动就业扶持三大类项目构成，而社会保护项目的参考人数（Reference People）则根据各类子项目的相应人口进行统计加总，具体包括已享有相关福利资格的人口和未能享有相关社会福利但需要获得该项福利的人口总数。

上式中，第一项“社会保护项目总支出/社会保护受惠人数”表示社会保护的深度（Depth），主要用于比较社会保护项目支出中的人均支出水平；第二项“社会保护项目受惠人数/参考人数”则表示社会保护的广度（Breadth），主要用于衡量一个国家（地区）社会保护项目受益群体的覆盖范围。此外，为了统一标准，亚洲开发银行对相对贫困线标准也做了明确规定，将相对贫困线标准划定为人均GDP 的25%，即人均年收入低于当地人均GDP 的25%时被划为相对贫困人口。表1列示了亚洲开发银行SPI 不同社会保护项目中所对应的受惠人数和参考人群。

表1 ADB 所提供的社会保护指数（SPI）的具体项目及指标说明

1.社会保险方面。社会保护项目包括了养老保险、医疗健康保险（不包含普惠性的医疗保险）和其他类型保险，其中，养老保险项目的受惠人数主要以领取养老保险待遇的实际人口总数，而参考人数则是60 岁及以上人口总数；医疗健康保险方面，亚洲开发银行在统计时并没有将普惠性公共医疗保险作为考察对象，只将劳动就业人口的医疗保险纳入考察范围，其理由在于非就业人口的医疗健康保险所占比例较小，对整体估计的影响非常有限。

2.社会救助方面。亚洲开发银行针对不同的困难群体进行了划分，分别包括老年津贴（非缴费型）、医疗健康救助、儿童保护（孤儿补助）、紧急灾害救助支出、社会福利及社会服务、残疾人特殊津贴以及家庭津贴等。相应地，在参考人数方面主要以相对贫困人口、登记在册的残疾人口和0-14 岁的儿童人口为主。

3.劳动力市场方面。社会保护支出包括通过公共工程项目直接创造就业机会、通过贷款项目（Loan-Based）创造就业支出、失业津贴和劳动技能培训项目支出四个方面。其中受惠人数为参与劳动就业培训的实际人数，而相应的参考人数为失业及未充分就业人口（Underemployment）总数。

（二）社会保护分项指数的设计标准

除了围绕总体社会保护水平进行评价分析以外，亚洲开发银行所提供的SPI 分析方法还能通过不同的分解标准，从不同角度对民生保障项目进行比较研究，根据不同的政策目标和分析范式对社会保护分析框架进行分解。其中，第一种分解方法是根据不同项目的统计属性进行分类，即根据社会保护支出在不同子项目的属性进行划分，其设计理论依据和政策考量目标围绕社会保护水平的内部结构特征进行建构；另一种分解方法则根据社会保护支出属性特征进行分类，其政策考量目标集中在社会保护政策对于贫困人口的聚焦程度。具体包括以下内容：

1.按照项目类型进行分解

根据不同项目的类别属性，亚洲开发银行将SPI 指数分解成社会保险（SPIsi）、社会救助和社会福利（SPIaw）以及劳动力市场项目（SPIlm）三类，它们可以有效反映出各国民生保障项目的内部组成结构。具体公式如下：

通过分类计算，SPI 可以写成社会保险指数（SPIsi）、社会救助指数（SPIsa）以及劳动就业市场指数（SPIlm）之和，即：

基于公式（3）-（5），我们可以借助不同项目的社会保护指数来比较分析不同国家（地区）在各类项目的发展水平，从而对不同地区民生项目的内部组成和结构比例进行分析评价。

2.按照是否属于贫困性支出进行分解

除了针对不同类型的子项目进行分解以外，亚洲开发银行还根据社会保护支出的属性对SPI 进行分解，具体做法是将社会保护项目支出分为贫困性支出和非贫困性支出两大类，然后根据相应受惠人数和参考人数将社会保护指数分解成贫困性社会保护指数（SPIp）和非贫困性社会保护指数（SPInp），相应计算公式如下：

亚洲开发银行将社会保护指数按是否是属于贫困性支出进行分类，目的是为了分析社会保护政策中用于帮助贫困人口的力度，通过该分类能区分出针对贫困性人口和非贫困性人口的政策扶持力度差异。在此基础上，亚洲开发银行给出了一个基于贫困性支出的相对贫困关注指标（Poverty Focused Indicator，PFI）。具体公式为：

其中，相对贫困发生率是指相对贫困人口占总人口的比重。从公式（9）可以看出，PFI能将针对贫困性人口支出和针对非贫困性人口支出两者有效统筹起来，并结合相对贫困人口发生率进行定量研究，因此利用该指数可以让不同国家（地区）在统一框架下进行比较分析，从而比较民生保障项目中各类社会支出对相对贫困人口的倾斜程度。

总体而言，SPI 方法在分析一个国家（地区）民生保障制度方面具有以下优势：

（1）SPI 是一套较为完整的分析体系，通过该方法能在统一标准下进行相关指数研究和比较分析，从而可以有效避免各类主观意愿评分和指标偏差所带来的评估偏误。

（2）SPI 与当地经济发展水平挂钩，有助于我们进一步检验经济发展水平与民生保障水平的关系，通过比较分析可以有效避免经济发展水平与民生保障水平之间出现脱钩现象，从而及时为各个国家（地区）的民生政策提供有效的预警机制。

（3）SPI 可以通过各项分类指数的测算和比较有效分析民生保障项目中的内部结构组成和贫困聚集程度，进一步有效推动民生保障项目内部结构的完善，从而防止各地民生政策中出现的“福利不均衡”和“福利扭曲”等现象。

四、社会保护视域下我国民生保障评价指标体系的构建

（一）SPI 分析方法对于我国构建民生保障评价指标体系的经验借鉴

参考亚洲开发银行的做法，笔者结合我国具体国情设计出一套符合中国特色的本土化SPI 评价体系（表2），具体涵盖社会保险、社会福利服务、劳动就业扶持和普惠型项目四大类。其中，第一类是社会保险项目，指人们通过参保缴费而获得福利领取资格的项目；第二类为家计调查项目（Means-Test），是指根据家庭综合收入水平来确认其福利领取资格的项目，主要受益对象是不具备劳动能力的群体，具体项目主要是社会救助和社会福利服务；第三类是为具备劳动能力的群体所提供的扶持项目，主要是指劳动就业扶持项目；第四类是普惠型支出项目，基于公民身份资格而确认福利领取资格，具体包括：国家教育支出、财政医疗支出、公共卫生支出和城乡社区治理支出。需要指出的是，表2中所列项目还是比较初步的思考设计，并没有涵盖我国民生保障的全部项目。

表2 我国民生保障项目各子项目的指标举例

1.社会保护视角下我国民生保障项目的统计口径说明

（1）在社会保险方面，养老、医疗、失业、工伤和生育保险均纳入相应考察范围。其中，在养老保险方面，项目支出主要包括职工养老保险和城乡居民养老保险，受惠人群依然是按实际领取人数进行统计。但在参考人数方面，由于我国现行退休政策实行男女差别对待，笔者建议应对50 岁及以上的女性人口和60 岁及以上的男性人口进行分类统计。在医疗保险方面，由于我国目前分为职工医疗保险和城乡居民医疗保险两大类，因此在考察相应参考人数时应针对两方面人口分别进行统计，其中职工医疗保险的参考人数应为劳动就业人口，城乡居民医疗保险的参考人数应为城镇无业居民及农业就业人口。此外，失业、工伤和生育保险的受惠人数为实际领取保险人数，参考人数则为劳动就业人口。

（2）在社会福利方面，主要以民政、住建、医保和应急管理部门所管辖的业务为主体，包括社会救助和社会福利服务两大方面。其中，社会救助涵盖最低生活保障制度、特困供养人员项目、医疗救助项目、保障性住房项目、儿童救助项目（孤儿救助）、自然灾害救助项目，以及临时救助（突发事故）项目等。社会福利服务则包括社会福利机构项目（养老院、社区服务中心及福利院）、残疾人项目（困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴、残疾人康复、残疾人就业和扶贫）、特殊教育项目（精神病人、残疾人及智障人士）。需要说明的是，社会救助和社会福利服务的受益群体主要是以困难家庭成员为主，因此相应参考人数应为相对贫困人口（或者说低收入人口）总数，但由于目前我国缺少这一方面的官方统计数据，在实际应用中只能采用统计方法进行估算，其有效性仍有待进一步提高。另外，教育部门的儿童教育津贴与补助也应纳入考核范围，相应参考人数主要为0-14 岁儿童人口。

（3）在劳动就业市场方面，主要以政府组织开展的各类劳动就业扶持项目为主。具体包括劳动职业技能提升和培训项目、职业教育学历培训补贴、公共就业服务支出以及其他各类劳动市场服务支出等。相应地，受益人数主要为就业困难人员实现再就业人口总数，而参考人数则为失业人口及登记就业困难人员总数。

（4）在普惠型项目方面，主要是指公共财政中用于确保所有公民享受的福利项目，其获取资格主要依据其公民身份来确认，因此普惠型支出又称为“地板型”福利。参考有关学者的做法，我们将普惠型支出分为国家教育经费支出、财政性医疗经费支出、公共卫生事业支出以及城乡治理项目支出四类（顾昕、孟天广，2016）。其中，国家教育经费支出的受惠人数为在校学生人数，参考人数为适龄入学人口总数；财政医疗支出的受惠人数为公共医疗就医人数，参考人数为常住人口总数；公共卫生事业支出和城乡社区治理一般为全覆盖项目，因此我们设定受惠人数和参考人数为常住人口总数。

2.社会保护视角下我国民生保障分项指数的计算说明

除了构建综合指数以外，还可以进一步参考亚洲开发银行做法，围绕我国民生保障项目的福利水平与覆盖面、内部组成与配置结构、贫困聚焦水平三方面深入探讨我国民生保障制度的发展现状及存在问题。具体内容包括：

（1）民生保障福利水平指数和覆盖指数。该指数可以用于评价一个地区民生保障的广度和深度，能有效反映当前我国民生保障政策受益人群的人均福利水平和整体覆盖面情况。

（2）民生保障各项目的内部结构指数。根据民生保障项目的具体组成，将民生保障指数分解成社会保险指数、社会福利发展指数、劳动就业扶持指数和普惠型福利项目发展指数等。通过各类指数计算，可以有效反映民生保障各项目间的内部组成及结构特征，便于进行各类子项目的比较分析，有效评价民生保障政策存在的内部配置问题。

（3）民生保障项目的贫困聚焦程度。民生保障政策具有重要的“兜底”功能，我们可以按照各项民生支出是否属于贫困性支出将民生保障指数分解为贫困性民生保障指数和非贫困性民生保障指数。借鉴SPI 方法，通过对各地相对贫困发生率进行估算来求出民生保障政策的贫困聚焦指数（PFI）。利用该指数可以有效反映各地民生保障项目在贫困群体与非贫困群体间的福利分配状况，客观反映不同地区的民生保障政策针对贫困群体的相对支持程度。

（二）社会保护定量分析在本土化过程中所面临的现实难题

尽管SPI 分析方法具有较高的国际通行性和实践价值，但从我国社会保障政策的实际情况来看，推动社会保护定量分析本土化仍存在不少难题，例如，统计口径不一、标准不明晰等。为此，未来需要在以下几个方面进行完善：

1.厘清相关项目的受益对象和参照人群，加强人口核算工作

从项目来看，亚洲开发银行SPI 所设计的社会保护项目与我国目前社会保障体系略有不同。从各类项目支出口径来看，我国统计数据相对较为齐全，可以通过公开年鉴和政府财政预算报表获取。但对于各类项目支出所对应的人口统计数据则存在一些模糊和混乱，相应的受益人数和参照人群仍需做进一步厘清和统计分析，特别是在社会福利和劳动就业市场扶持方面，由于不同项目在测算口径中可能存在一定的重复率，需要在统计过程中加强相关人口的核算工作。

2.制定相对贫困人口的统计标准，加强对相对贫困人口的统计分析

随着我国脱贫攻坚战略取得全面胜利，我国社会的贫困形态已发生了重大变化，关注重点也由绝对贫困转向了相对贫困。对社会经济发展过程中所出现的相对贫困人口进行精准统计，以克服相对贫困为目标的社会政策将是未来我国社会政策发展中的重要课题。但从目前情况来看，我国围绕相对贫困人口的测算依据还没有得到明确规定，对于相对贫困人口的统计也没有具体的依据和划分标准。未来应着力根据不同地区的经济社会发展水平进行合理评估，通过制定相对贫困人口的认定标准，对各地相对贫困人口进行有效统计和跟踪管理，切实反映各地民生发展水平的实际情况。

3.积极推进民生业务的电子化信息管理，提升民生业务的数据准确性

由于SPI 的计算涉及多个部门数据的收集与统计分析，传统方法如通过书面填报或纸质资料搜集会面临不少挑战和困难。随着信息技术的不断创新，“社保云”等新技术的出现可以为各项民生数据处理提供新途径。借助信息技术的支持，相信未来会逐步打破不同部门间的信息壁垒，实现数据资源的整合和共享，最终提高各项民生数据的精准程度。

五、结语与启示

放眼当今世界可以发现，随着社会保护概念及其相关分析体系的不断推广，社会保护逐渐成为理解现代国家民生治理体系的重要视角。积极倡导社会保护概念的推广及传播，从社会保护视角积极构建符合中国现实国情的民生保障评价指标体系具有重要理论意义和现实价值。这一工作不仅能有效对接当前国际前沿学术问题，同时也是积极推动我国社会政策体系高质量发展的重要途径。

本文通过国际比较方式，在借鉴亚洲开发银行社会保护指数框架的基础上，深入探讨了如何在我国现有的政策环境和国情特征下对社会保护概念及其分析体系进行本土化研究的议题。本文从社会保险、社会福利、劳动力市场、普惠型项目四个方面探索构建了我国民生保障总体评价指标体系，并尝试将社会保护概念与内涵进行指标化设计，以期通过定量设计方式，将社会保护理论研究应用于当前我国的政策环境之中，从而进一步推动社会保护分析框架从定性分析逐渐走向定量探讨。

随着我国社会经济转型步伐的不断加快，亚洲开发银行所提出的SPI 分析方法对于我国民生保障评价指标体系的建设将具有越来越重要的借鉴意义。最近20年是我国社会政策的扩展期，新的民生保障项目不断涌现，社会保障支出规模持续扩大，如何对民生保障政策及相关项目进行客观分析和科学评价，不仅是我国社会福利治理体系现代化的重要内容，而且事关我国社会政策体系和民生保障制度高质量发展以及全体人民共同富裕的实现。基于目前我国的政策环境和国情特征，笔者认为，当前推进SPI 在民生保障项目本土化定量研究方面仍需要克服一些困难，如统计数据不全面、统计口径不一致、统计数据部门分隔化等。解决这些问题，既需要观念的转变，也需要信息技术的支持。