西部陆海新通道战略背景下北部湾航路问题探讨

蔡映红，刘 君

我国发展和改革委员会印发的《西部陆海新通道总体规划》指出，西部陆海新通道位于我国西部地区腹地，北接丝绸之路经济带，南连21世纪海上丝绸之路，协同衔接长江经济带，在区域协调发展格局中具有重要战略地位。在空间布局方面，从东中西三个方向规划了自重庆经贵阳、南宁至北部湾出海口（北部湾港、洋浦港），自重庆经怀化、柳州至北部湾出海口，以及自成都经泸州（宜宾）、百色至北部湾出海口三条通路，共同形成西部陆海新通道的主通道（见图1）。

图1 西部陆海新通道空间布局示意图

从上述规划及“十四五”推进西部陆海新通道建设相关方案来看，相对陆上通道的浓墨重彩而言，海上规划重点在港口节点，几乎没有提及海上通道问题。根据交通运输部2011年10月发布的《全国沿海船舶航路总体规划》，北部湾水域内规划的航路显然无法满足西部陆海新通道的需要。航路是船舶进出沿海港口水域（包括港口、锚地、码头及泊位水域、进出口航道等）的航行路线，也是船舶不进出港，而是通过（航经）该通航水域或该通航水域中某一特定区域的航行路线。北部湾航路是西部陆海新通道出海的必经之路，是陆海新通道的重要组成部分，因而有必要深入研究、谋划西部陆海新通道之海上通道——北部湾船舶航路的建设问题。

一、北部湾航路情况

北部湾地区从秦汉起便成为中国南部海上对外交往的通道，以沿海各港口为起点，开辟了通往中国南部沿海各地海上运输的“黄金水道”，同时也开辟了通向东南亚、南亚以及西亚、欧洲各国的“海上丝绸之路”。

（一）北部湾海域基本情况

北部湾系指北面为中国和越南两国陆地领土海岸、东面为中国雷州半岛和海南岛海岸、西面为越南大陆海岸所环抱的半封闭海湾，大体位置在北纬17°至21°30＇、东经105°40＇至109°50＇之间，最宽处为184海里，最窄处为112海里，在自然地理上有东、南两出口。东部出口为琼州海峡，其界限为海南岛西北部临高角与雷州半岛西南端的灯楼角之间的连线，长约17.4海里；南部出口界限通常由中国海南岛西南端的莺歌嘴与越南永灵附近的来角之间的连线所构成，长约112海里，此线又被称为“北部湾的封口线”。北部湾为中越两国共同海域，根据《中越北部湾划界协定》的规定，中越北部湾海洋分界线自中越界河北仑河入海口起，大致向南延伸，至协定规定的北部湾封口线止，全长约270海里（见图2）。

图2 北部湾划界协定线及共同渔区示意图

（二）北部湾航路规划情况

2011年7月，交通运输部海事局发布《全国沿海船舶定线制总体规划》，提出了干支航路船舶定线制方案，在支线航路重要水域定线制方案中，规划了北部湾内涠洲岛船舶定线制，即在涠洲岛西侧水域设立船舶定线制，由4组通航分道和3处警戒区组成。同年10月发布的《全国沿海船舶航路总体规划》涉及北部湾及海南岛航路规划方案见表1。

表1 北部湾及海南岛水域船舶航路规划方案

二、西部陆海新通道战略背景下北部湾航路存在的突出问题

近年来，随着我国海事服务和保障能力不断增强，特别是《全国沿海船舶定线制总体规划》实施后，北部湾航路保障能力有了一定提升。但是在西部陆海新通道大背景下，仍存在以下问题：

（一）现有航路规划与西部陆海新通道建设之间的矛盾

《全国沿海船舶定线制总体规划》（2011年11月出台）的背景是与《全国沿海港口布局规划》（国务院2006年8月16日通过）相衔接，与沿海港口布局相适应，以破解我国水路交通运输业发展与沿海航路缺乏科学合理规划的矛盾，但难以适应西部陆海新通道提出的“北接丝绸之路经济带，南连21世纪海上丝绸之路，协同衔接长江经济带”的战略定位。同时，《西部陆海新通道总体规划》在空间布局上提出了主通道和重要枢纽建设要求，但是没有明确北部湾航路问题，相关省（自治区）西部陆海新通道“十四五”规划也忽视了北部湾航路问题。

（二）航运经济高速发展与现有航路之间的矛盾

北部湾是我国南向出海的重要通道，海域内有我国广西北部湾港和海南洋浦港、八所港及越南北部海防等重要港口。2021年北部湾内港口吞总量43 035万吨，集装箱733万标箱，同比增速约为20%①交通运输部网站政府信息公开2021年12月全国港口货物、集装箱吞吐量。https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/zhghs/202201/t20220119_3637308.html。根据2019年（正常年份）全年AIS大数据流量统计（见图3）可以看出，北部湾已经成为国际航运繁忙区域之一，海域内国内、国际航线以及陆岛航线、海上油田作业船舶航线密集、交织。年通过船舶47 433艘次（其中外籍船舶占63.6%），约占英吉利－多佛尔海峡年通过船舶（12万余艘）的2/5，马六甲海峡（8万余艘）的3/5（见图4、图5）。船舶大型化的趋势也更加明显（见图6）。随着经济的快速发展，港口吞吐量和船舶流量不断增加，北部湾海域通航密度必将进一步增加，由此带来的船舶航行风险也将进一步增大。

图3 北部湾海域内2019年全年AIS大数据流量统计

图4 船舶艘次及种类分布

图5 船舶国籍分布

图6 船舶长度分布

（三）渔业活动与航路安全之间的矛盾

北部湾是我国四大渔场之一，该海域内深海水产养殖、海洋牧场等渔业活动较多，会影响航路的通畅性。此外，渔业作业船舶装备状况相对较差，安全系数低。据2019年全年船舶流量统计，配备AIS的捕捞船仅有9 781艘，占比20.6%，其中还不包括大量无法配置AIS的小型渔业船舶。渔业作业船舶的不稳定性也在一定程度上影响了北部湾航路安全。

（四）海洋开发与航路建设之间的矛盾

这一矛盾主要体现在海上矿产开发和风电场建设。在海上矿产开发方面，南海北部大陆架矿区的北部湾、莺歌海、琼东南、珠江口西部等4个盆地共有矿区29个，矿区面积15.6万平方千米。其中北部湾海域内有北部湾盆地和莺歌海盆地2个重要矿区，目前有涠洲、东方、乐东3个油气开采区域（见图7），其油气平台均位于北部湾理想航路上，并与实际航路较近，极易因操作原因或恶劣海况造成安全威胁。此外，油气平台本身具有生产、计量、油气处理和输送、生活、动力等多功能性，在油气田区域布置的海底电缆、光缆、油气管线等管道线路会对通航环境造成影响，加之补给船、守护船、提油轮密度的增加，其航线也会与其他航线相互影响。

图7 北部湾油气田位置示意图

在海上风电场建设方面，根据海南省对外发布的《海南省海上风电场工程规划》，海南省“十四五”海上风电规划场址11个，其中位于北部湾海域内有儋州西北部、东方西部、乐东西部3个风电场，场址面积达1 646平方千米，水深10~42米不等，离岸10~47千米不等。这些风电场在建设过程中及投产运行后，必将对北部湾航路造成较大影响。

三、北部湾航路规划建设对策建议

北部湾航路与西部陆海新通道出海港口是通道建设中彼此独立而又密切联系的两个关键要素，航路是船舶顺利进出港口的安全保障，是西部陆海新通道的“瓶颈”部分。因而，要充分认识北部湾航路对通道建设的重要意义，将其作为主通道的重要组成部分，尽快纳入国家相关规划，统筹谋划，加快建设，打造经济、高效、便捷、绿色、安全的海上“高速公路”。

（一）加快规划北部湾航路，打造依法保障交通用海示范区

按照《中华人民共和国海上交通安全法》规定，与《西部陆海新通道总体规划》及“十四五”相关规划相衔接，抓紧完善西部陆海新通道海上交通条件和航行保障，统筹规划和管理北部湾海上交通资源，划定、调整并及时公布北部湾船舶定线区、船舶报告区、交通管制区、禁航区、安全作业区和港外锚地等海上交通功能区域，确保西部陆海新通道的完整、畅通。

（二）配套建设航海保障设施，打造“陆海空天”一体化水上交通运输安全保障体系先行区

统筹开展西部陆海新通道无线电通信、船舶交通管理、视频监控等海事监管系统升级改造。建立完善北部湾船舶定位、导航、授时、通信和远程监测等海上交通支持服务系统；统一布局、建设和管理公用航标。更好地完成党和国家赋予交通运输系统“保障粮食、能源和矿石运输安全，保障战略通道和战略支点安全，实现国际物流供应链安全畅通和化危为机推动航运业高质量发展”的新使命、新任务，为推动西部陆海新通道建设提供有力支撑。洋浦海事局面向北部湾，处于北部湾海域中心位置，地理位置独特，建议以洋浦现有的VTS为基础，组建北部湾VTS，作为服务西部陆海新通道海上通道部分的“总协调人”。

（三）建立北部湾通行制度，为北部湾航路提供法治保障

一是正确行使沿岸国权利，根据《1982年联合国海洋法公约》第二、第五、第九部分规定，北部湾属“半闭海”，海域的性质除了中越两国内水、领海外，大部分为双方的专属经济区，无公海，其航行和飞越制度对应于公约的相应规定。因此建议按照《1982年联合国海洋法公约》《国际海上人命安全公约》（SOLAS）和国际海事组织（IMO）《船舶定线制（Ships’Routeing）的一般规定》的相关规定要求，行使沿岸国权利，提出指定或规定的海道和分道通航制议案，并使相关措施获得IMO通过。二是做好国内相关法与国际公约的有效衔接，完善国内相关法规，出台相关文件、指南等，从法律上保障北部湾航路功能的实现。

（四）深化北部湾区域海事管理合作

一是建立海南、广西、广东北部湾航路安全合作机制，深化海事监管和航海保障一体化融合发展，实现琼桂粤海事航保信息深度共享，建成全面感知、广泛互联、深度融合、智能应用的信息化监管体系，打造“平安北部湾示范区”。二是加强中越海事国际合作，借鉴《中越北部湾渔业合作协定》解决北部湾渔业问题相关经验，建立中越海事合作机制，派驻海事官员，建立北部湾海上航行安全制度，进一步维护中国航运权益，共同确保北部湾海上通道安全。