社区抗逆力：基于突发公共卫生事件的应对和挑战

李 方 郎 颂

引言

备预不虞，为国常道。在突发公共卫生事件面前，社区作为防控的一线前沿阵地，利用其自身优势积极开展社区动员、获取人员信息并实施精准的防控措施，在处理突发公共卫生事件中充当着“守门人”的重要角色。社区抗逆力作为应急管理的核心之一，是社区抵御风险的第一道屏障，是社区遭受灾害袭击时凭借自身抵抗和恢复原状的能力。社区抗逆力的强弱会影响社区未来的命运，影响社区应急体系的完整性和社区应急能力的强弱，关乎每个社会成员的生命安全，也关乎整个社会的稳定良好运行。在以往的突发公共卫生事件中社区抗逆力得到了一定程度的提升，但由于应急物资储备不足、应急队伍专业化程度低、应急制度不健全以及社区内部共同体意识弱等因素的影响，社区抗逆力在运行过程中仍受到部分限制，阻碍了社区治理现代化进程的顺利推进。

一、社区抗逆力及相关理论探讨

(一)社区抗逆力概念

抗逆力(Resilience)一词是舶来品，国外关于抗逆力的研究最早起源于物理学和工程学中，随后经过生态学的过渡进入心理学的研究范畴，被国外学者定义为个体在面对困难时采取积极应对的态度并产生良好结果的过程。与此同时，对抗逆力的研究也逐渐受到国内学术界的重视，如田秀国将抗逆力看作是一种能在高压环境下保持平衡并做出正确选择的优秀的个人品质；沈之菲认为抗逆力就是指一个人遭受逆境后，能够战胜挫折并恢复健康的心理的行为能力。

然而，风险的冲击对象不仅是个体，还有个体的集合——社区，因此对抗逆力的研究也不应局限于个人心理层面，对社区抗逆力的研究也值得学界关注。主张能力说观点的学者，如邹碧海等也认为，社区抗逆力是社区具备的面对灾害维持自身功能的能力。主张过程说的学者，如朱华桂在定义社区抗逆力是强调其具有贯穿灾前、灾中和灾后的动态涵义。在前人研究的基础上，本研究将社区抗逆力定义为面对不同风险和灾害时社区在防灾—抗灾—灾后重建的过程中发挥自身平衡能力和抵抗能力，采取积极的行动并取得良好效果的动态过程。

(二)相关理论探讨

在中国知网中文库中以“社区抗逆力”为主题词进行检索，仅获得95篇相关文献，其中最早的文献发表时间为2006年，发文量在2020年达到峰值14篇，总体上参考文献和引证文献数量均较低(见图1)。由此可见，国内学术界对社区抗逆力的研究与国外相比起步较晚，发文量较少，已有的相关讨论与探索还不成熟，距离满足社区建设和社会发展需要还有一定距离：一是国内研究主要停留在个体层面，没有从社会的细胞——社区的层面研究抗逆力，如王康等运用多元线性回归分析的方法，探究疫情下影响社会工作者抗逆力的因素。二是研究重点主要集中于社区抗逆力的构成要素和评价方法，如朱华桂从定性的角度出发，列出人口要素、经济要素、制度要素和物理要素作为影响社区抗逆力的评价指标。现有研究多关注此类事件的模型构建和指标体系设立忽视了其在影响力、持续性、破坏性和突发性等方面的特点以及产生的问题。

图1 “社区抗逆力”发文总体趋势图

因此结合突发公共卫生事件特征对社区抗逆力开展研究具有现实必要性，是当今时代社区生活恢复和社区应急体系发展的前提和基础。对此文章结合突发公共卫生事件的各项特征，对社区抗逆力现存问题进行剖析并提出改进措施，为提高社区风险治理能力提供借鉴，有利于推动应急管理体系和能力现代化。

二、突发公共卫生事件下社区抗逆力暴露的不足及原因

如前所述，社区抗逆力已然进入了人们的关注范围，但其作用的发挥尚有一定局限性，对助力社区防灾、抗灾和灾后重建还存有不可估量的潜能和进步空间。因此，探究制约社区抗逆力发挥作用的因素、全面系统地分析现存不足及原因，对于提高社区风险防范水平、增强社区危机应对能力具有现实必要性和重要性。

(一)社区应急资源储备不足

应急资源作为社区抗逆力强弱的物质基础，是衡量社区脆弱性的基础性指标，缺乏应急资源储备的社区，将因难以抵御灾害、损耗而导致局部崩溃，并对城市的整体稳定带来严重的影响。

社区作为服务居民、落实国家政策的重要平台，在应对突发公共卫生事件中发挥着网底作用。此类突发事件破坏力极大，社区为防止事态恶化不得不进入半封闭或完全封闭的状况，在此情况下社区对应急资源的需求量必然增加。而我国应急资源的配置具有“倒三角”的特征，往往是政府级别越高，其可控的应急资源越多，社区作为基层自治组织，在实物储备和信息储备等方面较为薄弱。因此，在公共卫生事件爆发初期，社区应急资源呈现出明显的供需不匹配情况。在此情况下，社区若要达到与过去相当或超越的抗逆结果只能转而向外部环境寻求帮助。社区的求助对象通常包括两部分，即社区所在区域和外部区域，社区与其所在区域之间情感联络紧密且通常具有横向或纵向行政关系，因此相较于外部区域而言支援更易获取，而外部区域虽然拥有的资源更丰富却不易获取。一方面是因为社区与外部区域间信息沟通渠道少、信息反馈速度慢，外部区域难以感知社区风险；另一方面爆发初期外部区域收到众多单位、区域的支援请求，会依据轻重缓急、贡献大小以及重要程度对资源进行分配，而大多数社区与外部环境的融合程度不高、合作关系不紧密，在获取资源的数量和匹配程度上存在劣势。

(二)社区应急队伍不专业

社区应急队伍的专业水平作为反映社区抗逆力的重要指标，在社区防灾、抗灾和灾后重建的全过程中发挥重要作用。其专业水平一定程度上决定着社区自身平衡能力和抵抗能力的高低以及社区采取的积极行动能否取得良好的结果。

社区应急队伍通常由社区工作人员、社区网格员等组成，其成员不仅存在着不专职、不专一的问题，同时还存在不专业的情况。这样的弊端在突发公共卫生事件中表现得十分突出，尤其在社区封闭之后，社区应急队伍面临无人指导、缺乏经验等难题，无法承接社区应急管理工作。究其原因，一是因为专业人才供给不足，从事应急专业人才培养的高校数量有限；二是基层工作的复杂程度与人员配备存在不匹配的情况，出现“人少事多”的状况，使得社区应急队伍成员往往身兼多职，在时间上缺乏保障，缺少专业化的培训和指导；三是社区现有的应急培训内容更新迟滞、项目单一化，由于受到经费限制，往往缺乏有针对性的、系统性的教育和培训，与专业性较强的工作要求不相适应，难以满足社区应急实际需要，在一定程度上也影响了社区应急队伍专业化的培养。

(三)社区应急预案效能低下

突发公共卫生事件的爆发和蔓延是事先无法预料的，其起源和演变都具有不确定性，给人民生活带来直接冲击的同时，也产生了许多次生风险，使社区在反应初期十分需要科学、合理的应急预案，以发挥其基础性指导作用，使社区工作有据可依、有章可循。

而目前我国大多数社区的应急预案存在严重的形式主义，主要表现在制定主体、预案内容和预案修订三个方面。从制定主体来看，社区居委会及其成员通常不具备应急专业素质，更鲜有成员掌握应对突发公共卫生事件的技能，仅为完成行政任务而起草流于形式的应急预案，无法在此类事件爆发时发挥实际作用。例如，公共卫生事件的发生给社区居民带来心理恐慌，由于缺乏专业性的应急处理方式不仅无法缓解居民的紧张感，甚至可能导致社区出现人群歧视等次生风险，这不仅不利于社区居民间良好合作关系的形成，还增加了社区集体抗逆难度。从预案内容来看，社区应急预案多数照搬所在街道应急预案，未将社区自身特征纳入考虑范围，缺乏可操作性和足够演练，使得其难以在社区抗疫中落地实施。从预案修订来看，社区应急预案自制定起未能及时修订，许多社区现有的公共卫生应急预案是依据2002年抗击SARS经验制定，而距SARS病毒爆发已有20年之久，期间的修订普遍存在“换汤不换药”的现象，无法满足当代风险社会实时变化的应急需求。

(四)社区居民归属感欠缺

社区归属感被定义为居民在互动基础上形成的对社区的亲切度和向心力，它作为社区的灵魂，为居民提供一种亲情之外的精神寄托。因此，社区归属感是影响社区凝聚力的重要因素，社区抗逆力水平的提高离不开对社区归属感的重构。

当下我国社会社区建设正处于探索阶段，从横向上看，现代社区与传统乡村相比在组织结构上基本没有血缘和宗族因素的黏连，即使是“村改居”社区，其居民也是由多个村庄的村民集中安排组成；从纵向上看，现代社区与过去“单位制”社区相比没有以生产关系为纽带的社区内部社会网络。这些转变使社区居民间不再受血缘或生产生活关系的限制，邻里之间互动弱且邻里关系不再是居民社会交往网与支持网的重要构成部分，导致社区社会资本积累缓慢，难以形成社区归属感和社区公民公共精神。正因如此，社区居民在突发公共卫生事件爆发初期往往呈现出“弱参与”的特征，导致应急任务只能压在社区居委会和党组织身上，制约了社区联防联控作用的发挥。

(五)社区关系网络松散

社区关系网络是社群韧性的构成要素，一个具有凝聚力和抗压能力的社区关系网络，能帮助社区提升在面对突发事件时的稳定能力和适应能力。其中社区关系网络的中心是社区能人，其领导和带头作用使群众自组织免于成为乌合之众。

突发公共卫生事件属于突发性灾难，具有影响的全面性和爆发的突然性等特征，通常其传播速度极快，留给社区的反应时间极短，仅凭个体分散抗逆无法解决问题，需要以最快速度组织人力物力进行社区集体抗逆，但受到“自保”国民性的影响，我国社区存在“等靠要”思想和“依赖型人格”，增加了集体抗逆难度，因此需要具有危机领导能力和应急素养的社区能人主动参与到社区防疫中来。然而，由于长期以来社区共同体建设进程缓慢、社区集体行动困境无法突破，社区能人对社区归属感和认同感不足，社区在突发公共卫生事件中很难调动社区能人和社区自组织参与其中并形成紧密的社区关系网络，无法在短时间内实现从社区分散抗逆汇集成社区集体抗逆的理想状态。

三、对策与建议

基于对社区抗逆力主客观原因的分析，本研究认为应当按照“标本兼治，对症下药”的原则，从物理韧性和社群韧性两个层面提出对策建议，以实现社区抗逆力作用发挥最大化，提升社区应急管理能力，更好地保障社区居民生命财产安全，维护社会和谐稳定。

(一)基于物理韧性提升社区抗逆力

一要夯实社区应急资源保障。突发公共卫生事件爆发初期社区工作人员防护设备资源十分有限，保障措施不到位的状况严重影响社区联防联控功能的实现。因此，街道应以实用性为标准列出应急物资储备的清单，作为社区购买应急物资的参考，同时增加社区应急设施的投放量，重点解决基础薄弱社区防护所需的应急物资储备问题；社区自身要建立日常补充和动态管理机制，完善应急物资管理、使用、更新等制度，落实专人管理，实现对物资的统一管理，减少建设重复设备，保障防护设备资源的丰富性和多样性，确保各类防控物资随调随用，尽可能满足社区内部对突发公共卫生事件的防控需要，使社区始终处于备战状态，“一盘棋”统筹物资采购、调配和使用，从而搭建一个完善的社区防护系统，降低社区脆弱性，减少此类事件带来的冲击伤害。

二要加强社区应急队伍建设。一方面，从社区层面打造专业化应急队伍，培养社区应急队伍的骨干，提升社区工作人员和社区网格员的备灾意识、备灾能力，对其日常工作的要求进一步向面对突发事件时的战时要求靠拢，响应国家卫健委对社区防控专业化的要求。另一方面，要实现“专兼结合”，通过基层镇街设立应急能力建设专项经费，解决社区在应急培训方面面临的经费难题，从而使社区能够在广泛吸纳社区党员、物业人员以及社区居民等加入社区应急队伍的基础上，对成员开展系统性的应急培训，普及多元化的防护知识，并邀请专业人员进行指导。只有将教育培训工作前置，才能缓解社区在面对突发事件时的压力，防止类似新冠肺炎疫情的重大灾难再次发生时，社区由于处于无防备、无保护的状态，而遭受沉重打击。

三要完善社区应急制度体系。提升社区抗逆力，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是增进居民健康，满足人民群众美好生活需要的重要手段。从微观看，完整的应急程序应该从启动预案开始，而在以往发生的突发公共卫生事件中，社区应急预案发挥的作用微乎其微，其形式主义的问题暴露无遗，建立切实可行、符合社区特征的应急预案迫在眉睫。从中观看，应急领导机制是否高效是衡量社区抗逆力强弱的重要因素，建立体系完备、指挥有力的应急指挥机制，突出社区党建引领的作用，才能使社区在此类事件中临危不乱，实现高效的防控。从宏观看，中国的应急管理相较于日本、美国等在制度和文化上存在差距，提高社区抗逆力需要将应急制度建设与文化培养相结合，社区应在日常生活中以群众喜闻乐见、易于接受的形式开展应急知识宣传和应急制度科普，并配合适当的风险演练。随着居民集体抗逆意识的增强，对社区应急制度的认可度越高，越有利于社区应急制度的贯彻落实。

(二)基于社群韧性提升社区抗逆力

一要塑造社区公民公共精神。由于社区居民间差异化程度大且对社区缺乏归属感，社区在反应初期几乎只有社区工作人员参与其中。通过社区居委会和社区党组织大力动员社区居民成为防控志愿者既能有效缓解社区人手紧张的问题又可以培养社区公民公共精神。社区积极动员居民成为志愿者，一方面可以拉近社区党组织和居委会同社区居民间的距离，从而提高社区居民对社区防控工作的认可度和配合度；另一方面居民参与防控实际上是在实现“认知—认同—内化—践行”的实践路径，亲身参与能使社区居民切实感受防控工作艰巨，安全的社区环境离不开每一位社区成员的努力，从而产生对社区的认同感，提高居民参与社区公共事务的热情，从思想上培养居民的公共责任感，为社区抗逆力的增强提供有利条件。

二要推动社区自组织能力发挥。社区自组织的参与能够为社区防控提供大量的财力、物力、人力和智力支持，是社区抗击突发公共卫生事件所需的重要力量。然而中国社区本身自治意识比较薄弱，社区自组织的参与程度还有待提高，需要从被动式参与逐渐向自发、自觉的参与模式转变。为此，社区首先要认可社区自组织的重要地位，基于其自身优势进行职责定位，号召和动员社区自组织参与到突发公共卫生事件的防控工作中。同时，社区要增大对社区自组织发展的扶持力度，尤其是公益类和服务类的社区自组织，应努力提高其专业水平和成员素质，通过各类组织间的协同运作，实现社区资源的整合，调动社区自组织参与应对突发公共卫生事件的积极性，增强社区自组织的参与有效性。

三要加快社区共同体建设进程。社区共同体的本质，是权利与责任由社区居民共享共担的“价值共同体”。这意味着社区关系网络是个体之间的有机聚合，只有在社区层面融入了共同体治理的思想，促生符合现代生活的“集体意识”，才能使社区在面对突发公共卫生事件时保持冷静、沉着的应对态度并推出积极、有效的应对举措。因此社区抗逆力的提高需要良好的社区关系网络，通过调动社区能人，盘活现有资源，增强社区共同体意识。突发公共卫生事件的发生倒逼社区居民产生了集体意识，促使社区呈现前所未有的团结一致，因此应充分利用动员出的资源，尽快搭建社区居民沟通交流平台，为各行各业的居民建言献策提供便利条件，同时组织线上线下相结合的多样化社区活动，增进居民感情，巩固现有的社区关系网络，推动社区共同体建设进程，为未来社区风险治理以及社区抗逆力的提高奠定基础，促进社区居民间的良好互助关系的形成和社区内部资源的流动。

四、结论与展望

本研究主要从突发公共卫生事件的角度探讨了社区抗逆力存在的不足，并从主客观角度分析其成因，有针对性地从多元主体出发提出对策建议，以期为社区抗逆力作用的进一步发挥提供策略上的借鉴与参考。

当下我国社会正处于转型期，社会结构变迁以及各种突发事件和重大危机频发，为了有效抵御各级各类风险的冲击与破坏，探究如何从组织层面提高抗逆力对于落实风险管理的有效性具有重要意义。未来的社区治理应将社区抗逆力建设纳入规划，针对现存问题尽快补齐短板，从而提高社区韧性，使社区在风险中立于不败之地，真正成长为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。