浅析海域使用权立体分层设权的象山实践

□浙江海洋大学经济与管理学院 崔旺来 李瑞发

□象山县自然资源和规划局 叶 舟 郑 泉

《中华人民共和国海域使用管理法》颁布后，海域有偿使用制度得到确立，随着经济社会的发展，海域空间资源立体开发利用重要性日益凸显。海域立体确权作为国家深化改革的一项重要举措，对提高海洋资源利用效率、推进生态文明建设具有重要意义。

象山县居长三角地区南缘、浙江省东部沿海，位于象山港与三门湾之间，三面环海，拥有海域面积6618 平方千米，海岸线长达988 千米，占浙江省海岸线的1/7。为贯彻落实碳达峰碳中和要求，破解海洋开发利用活动空间困境，浙江省自然资源厅率先在象山县开展了海域立体分层确权管理探索与实践工作，积极推进海域空间从“平面化”向“立体化”转变，全面提升了海域各层资源综合利用水平，为海域资产立体产权制度改革提供了新的基层实践。象山县作为浙江海洋改革创新的先行者，根据不同类型的用海要求，成功探索出体分层确权的实现路径，完成了政策制定、编制图件、登记发证的闭环操作。

一、象山县的海域使用管理创新

2019 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”。2021 年12 月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，进一步强调要“探索海域使用权立体分层设权”。以上两个文件精神的实施，肯定了未来海域空间管理思路从“平面化”向“立体化”转变的趋势，同时也将带来整个海洋空间管理制度体系的调整或变革。其中“以三维海籍为核心的海域立体化管理模式”改革事项就脱胎于象山县的改革经验。

从平面海域利用向海域立体利用方式转型，不仅意味着从海域资源到空间资源范式的全新转换，也意味着海域资源资产产权表达技术、法律界定与管理方式的系统变革。相应的，海域管理将从传统切块式向立体分层式转变，背后需从理念到实践的系统性变革。改变原先不科学、不客观、不精准的确权行为，总结出在全国范围内得以复制推广的以三维海籍为核心的海域立体化管理模式。其主要内容包括：建立三维海籍管理系统，将三维海籍管理理念和技术方法纳入海域管理、开发利用和运营管理全过程，在海域立体化管理制度、政策、技术标准、信息平台、数据库等方面进行探索，以三维方式设定立体分层使用权。

改革开放40 多年，象山县充分利用浙江省多重叠加的国家战略红利，就海域管理改革进行实践探索、总结经验，提出立法创制建议，使得象山海洋资源管理创新始终走在全国前列。这既有助于解决海域立体化利用中海域分层使用权及海域役权的运行所面临的现实矛盾，也为海域立体化分层利用规制完善及其推广提供范式参考。事实上，海域分层出让及监管过程存在需要研究解决的某些问题。譬如，如何避免海域使用权分层设立后各使用权人之间的权利冲突，如何确定海域使用权分层设立的开发时序安排等。

二、象山县海域立体化开发利用实践

2021 年以来，为加大海域空间资源开发的集约利用化程度，象山县积极探索实施海域立体分层确权管理实践，在现行二维海籍管理模式的基础上引入分层确权理念，探索海域空间管理思路从“平面化”向“立体化”转变，推行“养殖用海+光伏发电”“海塘建设+电缆管道”“跨海大桥+养殖用海”等产业实现海域分层使用，有效破解了象山县重大项目用海保障堵点、难点问题，充分释放了海域使用潜在效益。

（一）建立海域立体分层制度规范

一是创新实施海域立体分层管理办法。制定出台并于2021 年1 月30 日正式实施《象山县海域分层确权管理办法（试行）》，将海域使用权细分为水面使用权、水体使用权、海床使用权、底土使用权以及综合使用权，同时明确海域使用权的转让、出租、抵押和作价入股等相关流程。

二是编制海域立体分层确权登记操作规范。2021 年11 月，制定出台《象山县海域分层确权登记操作规范》，分层次对同一海域不同的用海活动分别登记不同的海域使用权、海域水体使用权、海域海床使用权、海域底土使用权和海域综合使用权。

三是建立养殖用海“三权分置”利用格局。为避免养殖用海海域立体分层设权潜在矛盾与纠纷，于2020 年6 月制定出台《关于开展开放式养殖用海海域“三权分置”促进乡村振兴的实施意见》，建立养殖用海“三权分置”并行格局，进一步明晰养殖海域权属，规范养殖用海行为，并明确养殖经营权流转对其他用海活动不具有排他性，切实为养殖用海海域设立立体分层设权打下坚实基础。

（二）打通海域立体分层登记路径

一是编制海域立体分层确权示意图。鉴于海域潮汐变化，水体、海床、底土等资源在空间上的界址不确定性。为避免未来海域使用纠纷，象山县编制了海域立体分层确权示意图，明确该宗海域分层确权范围坐标，以纵向剖面方式展示分层确权部分，并标注海域不同分层单元的功能用途。

二是明确海域立体分层不动产登记技术路线。确定在现有不动产登记权调系统基础上，新增支持宗海不同分层单元切换以及水面、水体、海床和海土信息编辑功能，并在不动产登记系统中新增海域使用权分层登记业务流转板块，真正实现宗海分层不动产登记办理。

（三）推进海洋空间资源开发利用

一是“海塘建设+电缆管道”。按照《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》文件相关规定，象山县率先试点开展海底电缆管道分层确权管理，在西周镇下沈海域分层利用海床和底土，实施“海塘建设+电缆管道”分层确权，利用海床维修加固海塘，利用底土建设电缆管道，共涉及海塘8.949 公顷，其中海底电缆管道分层确权0.0505公顷。

二是“养殖用海+光伏发电”。重点在养殖用海海域探索海域立体分层管理，按照以点带面原则在高塘岛乡长大涂滩涂养殖海域引进社会资本，采用立体分层设权形式发展光伏产业，光伏发电合作期限共25 年，每年可新增收益1130余万元。

三是“跨海大桥+养殖用海”。国道527 象山至义乌的一段，是三门湾区域“三横、七纵、五连、一环岛”干线公路网中重要的东西干线道路，其中G527 石浦至长街段（岳井洋大桥及接线）设置的大桥跨海220 米，形成跨海大桥立体分层确权路径。

三、象山县海域立体化开发的启示

象山县在海域书使用权立体分层确权进程中成功地迈出了关键一步，在法律法规、规划与管理、标准规范、技术方面都进行了探索。总结象山县海域立体化利用管理创新点，主要体现在三个方面。

（一）解决立体空间的产权管理问题

象山县制定了数据标准规范，包括各用海分层单元数据标准，明确了各用海分层单元的定义、基本规定和数据标准的内容，还有测绘规范、登记规范等内容；构建出立体海籍管理平台和数据库，设计并构建各用海分层单元数据库，集成多源地理空间信息数据；分层设立海域使用权，协调海面及海下空间的关系；厘清各用海分层单元不同使用权人的界线划定、空间使用争议的解决办法等内容。

（二）构建平面和立面海籍管理系统

以平面海籍管理为主，立面海籍特殊化管理为辅，针对象山县的具体项目，涉及立体化开发的规划选址、用海方案、海籍核查、海域使用权出让、登记管理等过程进行综合海籍管理，明晰空间权属界限。

（三）出台政策法规解决立体开发中面临的政策空白难题

开展包括分层宗海、空间权属关系、立体空间使用、立体空间相邻关系等内容的前期研究，通过出台相应政策法规力争清晰界定海域立体开发利用的产权关系，统筹海域立体空间的功能布局、分层利用、开发时序、相邻关系、联通要求等，“分区、分类、分层”利用海域立体空间，保证海上、海下空间一体化利用。