草原生态保护补助奖励政策绩效第三方评价研究

强国民

（重庆工商大学公共管理学院，重庆 400067）

草原是我国面积最大的陆地生态屏障。草原生态保护补助奖励政策（以下简称草原补奖政策）是我国草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、涉及农牧民最多的一项惠草惠牧惠农举措。习近平总书记强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束”。因此，对草原补奖政策的绩效评价，既是检验政策有效性的重要机制，也是推动草原生态治理体系和治理能力现代化建设的重要保证。由于草原补奖政策覆盖面广，涉及牧民群众较多，其评估工作业务量较大，引入第三方机构参与评价，建立基层政府部门自评、上级政府部门考核和第三方机构参与评价相结合的绩效评价体系，不仅能够优化草原生态治理结构，也是推进草原生态保护的重要保障。然而，目前鲜有从第三方机构实践视角探讨草原补奖政策绩效评价的研究报道。本文以第三方机构S 为研究对象，通过分析其参与X 地区草原补奖政策绩效评价实践中所蕴含的以评促建的支持性评价理念，阐述实践运行中第三方机构与政府的协同合作机制，以及第三方绩价方法的创新方式，进而探析第三方机构S 参与绩效评价的有效路径，揭示草原补奖政策绩效第三方评价的理论和实践价值。

1 现状

1.1 草原补奖政策实施概况

草原补奖政策是党中央、国务院统筹经济社会发展全局做出的重大决策部署。2009 年，财政部、农业部在西藏自治区安多等5 个县开展了草原生态保护奖励机制试点工作。从2011年开始，国家在内蒙古、新疆、西藏等8 个主要草原牧区省份全面实施草原补奖政策，2012 年又将政策实施范围扩大到黑龙江等5 个非主要牧区省的36 个牧区半牧区县，覆盖了全国268个牧区半牧区县。截至2020年，该政策已成功实施两轮，累计投入资金超过1 500 亿元，实施范围覆盖河北、内蒙古等13个省区、新疆生产建设兵团和北大荒农垦集团的657 个县（旗、团场、农场），1 200 多万农牧户。该政策以落实禁牧和草畜平衡制度为主要内容，使2.54 亿公顷草原得以休养生息，有力促进了草原生态持续恢复，生物多样性明显增加，草原无序利用、过度开发、严重过牧的状况得到初步扭转。具体成效包括以下三个方面：1）草原生态持续改善。全国近0.81 亿公顷草原通过禁牧封育得以休养生息，1.74 亿公顷草原通过季节性休牧轮牧和减畜初步实现草畜平衡，草原承载压力显著降低，草原涵养水源、保持水土、防风固沙等生态功能逐步恢复。2）农牧民收入持续增长。草原补奖政策资金直接发放到户，享受政策的农牧民基本生产生活有了托底保障。据统计，享受政策的农牧民人均每年获得草原补奖政策资金的政策性收入近700 元，户均增收近1 500 元。3）草原科学利用水平不断提高。政策实施有力促进了草牧业生产方式转变，草原利用更加合理，草原牧区综合生产能力稳步提升。但是，目前我国草原生态系统整体仍较脆弱，生态承载力和环境容量不足，草牧业现代化水平仍较低，牧民增收形势仍严峻，草原保护修复正处于爬坡过坎、不进则退的关键阶段，需要进一步加大政策支持力度。为此，财政部、农业农村部和国家林草局于2021 年8 月联合出台了《第三轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》（财农〔2021〕82 号），紧紧围绕新时代“加强草原保护管理，促进草原合理利用，改善草原生态状况，推动草原地区绿色发展”这一任务目标，继续按照禁牧补助7.5 元/667 m2、草畜平衡奖励2.5 元/667 m2的标准进行测算，进一步巩固提升草原保护修复成果，促进草原生态环境的持续改善，为实现草原牧区生态保护和经济发展双赢，实施乡村振兴战略和建设美丽中国做出积极的贡献[1]。

1.2 第三方绩效评价探索

根据2012年财政部和农业部印发的《中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》，绩效评价工作由财政部和农业部统一组织，分级实施；财政部和农业部对各省、自治区实施情况进行年度绩效评价；各省、自治区根据自身情况，制定符合本地实际的绩效评价办法，并逐级组织开展绩效评价。2019 年5 月，财政部和农业农村部印发《农业相关转移支付资金绩效管理办法》，同时废止了财农〔2012〕425 号文件，将草原生态保护补助奖励资金纳入农业相关转移支付资金范畴，对绩效评价工作实施统一管理，并明确可根据需要委托中介机构、专家等第三方实施绩效评价工作。已发布的草原生态保护补助奖励政策绩效评价相关文件列于表1。

表1 草原生态保护补助奖励政策绩效评价相关文件

在前两轮草原补奖政策实施过程中，内蒙古、青海、西藏、新疆等部分地区已尝试将绩效评价工作委托中介机构或相关专家等第三方实施，初步取得良好效果[2]。以X 地区为例，该地区财政和农业农村部门将第二轮草原补奖政策绩效评价工作委托第三方机构S 公司实施。第三方机构S 为当地调查咨询公司，成立于2007 年，具备开展绩效评价的资质，承担过当地省级财政、审计、税务等部门及地市委托的多项绩效评价工作，业务熟练，实力雄厚。第三方机构S 在与地区农业农村等部门充分沟通交流后，并对X 地区草原补奖政策实施状况进行充分调研基础上，制定了草原补奖政策绩效评价工作方案，成立了工作小组，对该地区14 个地市65 个区县开展全覆盖、系统性绩效评价。评价工作历经2018—2021 年，共4 年，前后完成两轮全面摸底调查工作，为X 地区构建了一套草原补奖政策绩效评价体系，有效提升了X 地区草原补奖政策实施成效，受到了委托部门的高度肯定，促进了X 地区草原生态治理体系和治理能力现代化建设。

2 第三方机构参与草原补奖政策绩效评价的作用机理

2.1 公共治理理论与第三方机构参与治理

公共治理理论源于20 世纪90 年代的公共管理改革，该理论的核心思想是对政府的权限范围和行使方式予以重新界定，要求打破政府对权力的绝对垄断，发挥政府、团体、企业和个人的共同作用[3]。该理论超越了传统监管理论关于政治国家和公民社会的二元分类方法，主张管理就是合作，有效的管理就是政治国家和公民社会合作的过程，应注重二者之间的平等合作关系[4]。该理论挑战了政府作为唯一主导者的公共治理模式，强调通过公司部门合作，引入社会力量参与公共治理的模式。公共治理理论以参与主体多元化、民主化为特征，核心在于建立一个政府、公众、市场、第三方机构等多元主体共同参与公共事务治理的模式。政府无法凭借一己之力完成对所有公共事务的善治，应该将可以由市场解决的事务授权给社会组织来完成，强化公众对社会事务的参与感，打破政府对公共事务治理的绝对垄断。倡导多元主体的公共治理理论为第三方机构参与社会公共事务治理的可行性提供了理论依据[5]，为第三方机构参与草原补奖政策绩效评价奠定了基础。

随着第三方机构的不断成长和发展，我国公共政策已经逐步形成政府主导、第三方机构、社会公众相互配合、协同治理的格局。对草原补奖政策成效进行绩效评价时，不能再单纯依靠政府自评的方式进行，各级政府不能既是“教练员”，又是“运动员”，同时还是“裁判员”，引入第三方机构参与草原补奖政策绩效评价，能够提高政府工作透明度，更能促进政府公信力的增强。政府将草原补奖政策绩效评价转移到第三方机构，在简政放权的同时，能够保证更多的时间和精力投入到草原补奖政策的具体工作中，推动草原公共治理实现现代化。第三方机构作为独立于政府以外的专业组织，与政府部门不存在利益重合，可以站在更为客观的角度评判政策实施效果，通过出具更为真实可靠的评价结果，协助政府部门持续改善，实现对公共事务的善治。公共治理理论强调政府的公共服务职能，应以公众诉求为出发点，以提高公众满意度为落脚点。草原补奖政策的实施，正是以广大牧民利益为出发点，对公共治理理论的实践[6]。

2.2 第三方机构参与绩效评价的作用机理

在引入第三方机构参与绩效评价之前，草原补奖政策绩效评价主要通过第一方评价和第二方评价的方式，即自评和上级考核评价。第一方和第二方评价是政府自身改善工作绩效的重要机制，在草原补奖政策实施中发挥着不可替代的作用，但是由于受到各级政府自身主观能动性、部分官员晋升动机等因素的影响，自评的客观性无法保证，上级考核过程中的激励和约束作用难以平衡。第三方机构在参与草原补奖政策绩效评价过程中，立足于自身中立的优势地位，在政策实施部门的配合下开展评价，并通过农牧民的反馈信息对政策实施部门的行动事实进行核验，在一定程度上能够弥补第一方和第二方评价的局限。第三方机构参与草原补奖政策绩效评价的作用机理如图1所示。

图1 草原补奖政策第三方绩效评价作用机理

第三方机构参与草原补奖政策绩效评价的具体作用包括以下三个方面：1）从上级政府的角度出发，第三方机构能够降低信息不对称造成的政策实施偏移。第三方机构参与绩效评价时，能够依靠自身独立性的优势，挖掘更多的信息和问题，为上级政府部门决策服务。同时，第三方机构参与政策实施的全过程，有利于草原补奖政策实施的同级部门之间的信息交流和沟通，有利于财政、农业农村、林业和草原、畜牧兽医等各部门之间的协作。2）从政策实施部门的角度出发，第三方机构能够提供一定工具和方法，为其赋能，提升政策实施的效率，同时第三方机构的参与，也对政策实施部门违规使用资金的行为产生一定约束作用。3）从政策受惠对象农牧民的角度出发，第三方机构能够确保其及时且相对公平地享受国家补偿，保障了国家转移支付资金及时发放到农牧民手中，真正受惠于民，同时减少了政策实施过程中资金发放标准制定差异导致的不公平现象。

3 草原补奖政策绩效第三方评价的协同机制

第三方机构通过参与草原补奖政策绩效评价，与各级政府部门互动、合作，共同致力于草原生态治理体系与治理能力现代化建设。在此过程中，第三方机构S 通过协调各方树立支持性评价理念、构建第三方评价流程协同机制及创新应用形成性评价方法等方面，探索形成草原补奖政策绩效第三方评价协同实践机制。

3.1 支持性绩效评价理念产生与树立

在之前的《中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》中，绩效评价以奖励先进为原则，评价结果作为绩效评价奖励资金分配的重要依据，对获得合格以上（含合格）绩效评价等级的省区，按照等级排名，并考虑草原面积、工作难度等因素安排绩效评价奖励资金；对获得不合格绩效评价等级的省区，不安排绩效评价奖励资金。在新修订的《农业相关转移支付资金绩效管理办法》中，进一步申明绩效评价结果是分配农业相关转移支付的重要依据。从以上文件的规定和初衷来看，绩效评价的目的是激励并约束各级政府部门严格落实草原补奖政策，从而提高财政资金使用效益。在道德风险无法完全避免的情况下，负激励带来的后果可能导致草原生态、经济发展和牧民生活得不到应有的改善，但是有时牺牲局部利益的价值在于保全整体更大的利益，使得惩罚机制成为不得已而为之的选择。那么，如何才能有效平衡激励与约束呢？第三方机构S 作为独立法人，试图通过树立一种以评促建的支持性评价理念，打破原来信息不对称、道德风险等不良因素对草原补奖政策实施的不利影响，通过全流程参与的方式，确保政策实施过程透明化、不走样，既能最大程度地发挥绩效评价的激励作用，又能有效减少惩罚机制发生的比率，从而减少绩效评价的约束功能对草原生态、生产和生活改善的不利影响。

第三方机构S 结合X 地区草原牧区发展实际，对草原补奖政策进行系统研究，明确了其自身在草原补奖政策绩效第三方评价中的宗旨和角色定位，即：将研究与实践相结合，通过开展绩效评价助力草原生态治理体系与治理能力现代化建设，为各级政府草原补奖政策实施部门赋能，为基层政府工作人员和广大牧民群众提供服务支持。在绩效评价初期，X 地区草原补奖政策面临许多困境，如草原补奖政策实施方案及目标流于形式、基层政府工作人员和草原承包人员流动性大、可利用草原面积底数与承包面积底数不清、资金发放不够规范且缺乏监督等。由此，引发部分基层政府部门形象及公信力受损，使国家草原补奖政策的惠草惠牧惠农作用难以充分发挥。第三方机构S 坚持以绩效评价促进草原生态治理体系和治理能力现代化建设为根本宗旨，在绩效评价中协调动员各方树立以评促建的支持性评价理念，得到了各级政府部门的广泛认可和支持。支持性评价理念的树立，使第三方机构S 与被评价对象站在了一起，而非对立面，避免了被评价对象千方百计为了讨好或应付评价者的种种不良行为，各方为解决草原补奖政策实施过程的问题而一道努力，这种以解决问题为导向的理念，确保了绩效评价的积极作用，一定程度上消除了为评价得到高分而掩盖事实真相的现象。以评促建的支持性评价理念一方面促进了基层政府部门草原补奖政策实施和服务能力的提升，另一方面保障了政府公共服务供给效率及专业性，提高了政府基层部门的公信力。

3.2 第三方绩效评价流程的协同与优化

在第二轮草原补奖政策实施过程中，X 地区将绩效评价工作委托于第三方机构S。根据X 地区的实际情况，第三方机构S 将绩效评价分为以下4 个阶段：1）准备阶段，具体包括确定绩效评价对象、制定绩效评价工作方案、成立评价工作小组、下发绩效评价通知等环节。在这一阶段，第三方机构S 与委托人进行反复沟通共同制定了绩效评价工作方案，与委托人反复沟通体现了对委托对象的服务支持。2）自评阶段，具体包括评价对象自评、提交自评报告材料等环节。在该阶段首先与被评价地区的政府主管领导（地市、区县）建立沟通渠道，保持信息的通畅和对称；其次召开被评价对象座谈会，其主要目的是动员本地区农业农村部门、林业与草原部门、财政部门、畜牧兽医部门、审批部门等负责同志主动参与并协同配合。在自评阶段，第三方机构S 为政府工作人员提供评分标准、评价报告参考模板等工具，并建立网络工作群，随时提供工具和方法的支持。3）核验阶段，具体包括基础资料数据审核、现场核验评价、社会满意度调查等环节。针对资料数据不规范的评价对象，第三方机构S 进行反复沟通，提供相应工具和方法，进行全方位服务支持；针对现场核验过程中发现的问题，如资金使用不符合相应规定时，要求及时进行整改；该阶段结束后，及时召开本地财政、农业农村、畜牧兽医、审计等部门负责同志座谈会，将现场核验过程中发现的问题和整改意见进行沟通反馈，利用第三方机构的独立性优势，协调各部门对发现的问题落实到人，及时对照问题清单进行逐项解决。4）总结阶段，具体包括绩效评价报告撰写、报告送审、总结评审和结果应用等环节。绩效报告撰写完成后，及时与本地财政、农业农村等部门负责人员进行书面反馈和沟通，征求其对报告内容的意见和建议，并根据意见完善报告，提交委托人审核，经过评审后应用绩效评价结果。第三方机构S 参与草原补奖绩效评价的流程如图2 所示。

图2 草原补奖政策绩效第三方评价流程

3.3 形成性绩效评价方法的创新与应用

在绩效评价过程中，第三方机构S 采取终结性评价与形成性评价相结合的方法。终结性评价是草原补奖政策实施结束后的一次性评价，而形成性评价是在草原补奖政策实施过程中予以评价，二者在发生时段、功能特点、评价内容、结果呈现、分析方法和工作量等方面存在一定差异，具体区别如表2 所示。形成性评价方法更符合支持性评价理念，第三方机构S 在评价中更侧重使用该方法。形成性评价是通过查找草原补奖政策实施方案、实施过程和牧民获得实惠过程中存在的问题，为各级政府开展工作及政策惠民提供反馈信息，在实践中提高政策实施效果和质量的评价。

表2 形成性评价与终结性评价的区别

形成性评价的典型特点是充分重视评价过程，及时向被评价对象和委托人反馈信息，对发现的问题形成书面清单，协调各方进行及时整改[7]。形成性评价要求第三方机构与各级政府部门和牧民在同一个政策情境中共同参与、多方反馈并改善政策实施的内容和方式，从而提高政策实施的效果。评价结论对整个政策实施过程提供诊断性意见，对完善草原生态治理体系、提升基层政府草原生态治理能力具有积极意义。在形成性评价中，具体的评价方法主要有以下3 种：1）注重行动事实。第三方机构S在评价时更关注草原补奖政策实施的过程事实，而不单纯依靠基础数据资料。通常情况下，在绩效评价中提交的材料会过于渲染，出现言过其实的现象。但是，由于X 地区基层政府部门普遍存在缺人手、能力不足等问题，有些地区提交的自评材料并非过于美化行动事实，而是不能客观展示政策实施的过程和效果。这些情况使得第三方机构更不能仅依靠提交材料来进行评价。2）注重实地访谈。实地访谈的目的是对政策实施过程和结果的核实和查验，也是与评价对象（基层政府部门工作人员、牧民）进行查摆问题，寻找解决方案的过程。第三方机构S 在每个地区组织4～6 人的评价小组，从项目政策实施目标、资金管理、组织管理、产出绩效、社会满意度等多个维度进行访谈，对核心人员访谈时长保持在2 h 左右，对访谈人员注重全方位和多侧面的选择，如基层政府财政部门人员、农业农村部门、林业和草原部门、畜牧兽医部门、审计部门、村干部、养殖大户、牧民群众等。3）注重能力建设。X地区多个地市的区县负责草原补奖政策实施的人员流动性较大，且人员较少。对此，第三方机构S 紧紧围绕草原生态治理能力建设，一方面充当“协调员”的角色，在与本地区主管领导深入沟通和定期汇报的基础上，协调财政、农业农村、林草、畜牧兽医等部门领导和工作人员均参与其中，建立书面沟通和反馈机制，避免由于人员流动造成工作断点；另一方面充当“教练员”的角色，主要对农业农村部门、村干部等工作人员赋能，为其提供工具和方法，介绍其他地区的经验和作法，协助其根据本地区的实际情况，因地制宜地贯彻落实草原补奖政策。

4 草原补奖政策绩效第三方评价的有效路径

草原补奖政策绩效第三方评价实践中包含着两重逻辑：1）第三方机构参与完善草原生态治理体系的逻辑。2）第三方机构赋能提升基层政府部门草原生态治理能力的逻辑，两重逻辑共同构成了草原补奖政策绩效第三方评价的有效路径。

4.1 政府“放管服”改革与定位转变

引入第三方机构参与草原补奖政策绩效评价，是全面实施预算绩效管理的重要举措，是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段，也是政府主导下社会力量参与协同治理的实践探索。第三方机构参与草原补奖政策绩效评价，与政府部门实现协同治理，有赖于政府的简政放权、放管结合和优化服务[8]。首先，政府通过简政放权，将草原补奖政策绩效评价工作委托第三方专业机构，能够利用其专业能力，提升政府效能。其次，通过放管结合，利用第三方机构督促草原补奖政策涉及的财政、农业农村、林草等部门协同工作，发挥第三方机构独立于政府部门的优势，客观反映政策实施的过程和效果，建立互动与问题反馈机制，加强各政府部门之间的信息交流与共享，推动草原补奖政策的顺利实施。最后，利用第三方机构的专业能力，赋能基层政策部门，提升政策的时效性和公平性，提升政府的工作效率，提高政府的公信力和政策的社会满意度。在政府“放管服”改革过程中，政府的角色定位应从强制者转变为引导者，同时将“裁判员”的角色让渡于第三方机构，作为主办方，要通过制定草原补奖政策的配套制度措施，做好对“裁判员”的监管，规范并保障第三方机构作为独立责任主体，这也是政府“放管服”改革的重要内容。

4.2 第三方机构独立性和专业性的发挥

第三方机构参与草原补奖政策绩效评价，是政府主导、社会协同和群众参与的治理方式创新。政府的“放管服”改革和定位转变，为第三方机构独立性和专业性发挥奠定了基础。第三方机构独立性一方面体现在其作为公司、行业协会、高校团体等具有独立法人资格，另一方面体现在其与各级政府部门之间不存在利益关系[9]。第三方机构的专业性主要体现在其拥有专业知识、技术资源及经验积累等方面。第三方机构利用其独立性和专业性，具有以下优势：1）独立于政府行政体系之外，第三方机构能够减少“当局者迷”的局限，确保政策实施过程中的公正性和公平性。2）能够辅助政府完善草原补奖政策绩效评价指标体系和评价方法，使绩效评价更能反映政策实施过程和效果。3）第三方机构提供专业服务赋能基层部门工作人员，通过反复沟通和交流，使政策实施过程更有效率。4）第三方机构通过对农牧民群众的走访调查，对政策实施的效果评价更加客观，能够挖掘一些深层次的矛盾和问题，为政府进一步提高资金使用效果提供决策依据。

4.3 第三方评价机制的有效运行

第三方评价机制以支持性绩效评价理念的树立为基础，以第三方评价流程的协同为核心，以形成性绩效评价方法的创新为保障，该机制的有效运行培育了第三方机构的社会协同能力，发挥了其在草原生态治理中的重要作用，成为政府公共事务治理创新的有效机制。政府的“放管服”改革和定位转变及第三方机构的独立性和专业性发挥，为第三方评价机制的运行提供了保证。通过形成性评价方法的创新，一方面协助基层政府部门在规范性基础上提升了草原生态治理能力，另一方面明确了政府和第三方机构在草原生态治理过程中的定位，为改善草原生态治理体系奠定了基础。第三方评价机制通过连接政府、第三方机构和农牧民，有效整合了各方草原生态治理主体的资源，促进了草原补奖政策绩效评价激励和约束作用的有效平衡，提升了草原补奖资金的使用效益，增强了草原补奖政策的实施效率和质量。