基层社会的多元共治：安徽省的现实挑战与路径选择

罗牧晨，周 冲，2

(1.宿州学院 管理学院，安徽 宿州 234000；2.宿州学院 皖北地区产业发展研究中心，安徽 宿州 234000)

基层社会治理是国家治理的基石，是乡镇(街道)和城乡社区治理的总称，是与生活场域最为接近的治理领域，也是实现美好生活的主要治理领域[1]。自1949年中华人民共和国成立至今，我国基层治理经历了从政府主导到多元主体共治的发展历程。从具体演化进程看，农村治理体制大体经历了乡(行政村)制(1949—1958年)、政社合一的人民公社制(1958—1983年)、村民自治为基础的乡政村治(1984年至今)三个阶段[2]。城市基层治理经历了政府一元主体治理(1949—1978年)、政府为主体的多元共治探索(1978—2002年)、多元主体共治(2003—2012年)、多元主体共建共治共享(2012年至今)等四个阶段[3]。促成此种发展格局的演化与市场经济的全面深化、社会阶层的持续分化和公众对公共服务等的诉求增长并呈现多元化发展密切相关[4]。正是随着我国经济社会发展的深刻转型，各种矛盾问题呈现易发多发态势，各种利益诉求不断涌现，各种不稳定因素交织叠加，促使基层社会治理日益显现出碎片化、分散化、矛盾化的特点，推动了多元共治的基层治理格局的形成。在推进基层社会多元治理进程中，学术界在理论层面进行了丰富的研究[5-10]，同时各地也展开了大量的创新实践。

近年来，安徽在推进基层社会治理现代化进程中紧扣创新发展和多元主体共治两大主题，在基层社会多元共治实践中形成了具有安徽特色的发展路径。基于此，课题组以安徽省基层社会多元共治为研究对象，梳理基层多元共治面临的难题，提出推动基层多元共治创新发展的路径，为推动基层治理水平提升提供政策建议。

一、安徽省基层社会多元共治的创新实践

研究针对安徽基层社会治理进行了相关文献梳理和调查研究。基于对安徽基层社会多元共治实践资料的分析，将安徽基层社会多元共治的创新实践归纳为加强多元共治机制建设、注重数智化治理技术应用、推进基层治理模式创新、强化基层治理组织建设四个方面(见图1)。

图1 安徽省基层社会多元共治创新实践

(一)加强多元共治机制建设

为提升基层治理效能，安徽省围绕城乡社区治理、乡镇政府服务能力建设、街道管理体制改革、基层民主协商等先后出台一系列文件，持续完善多元共治的体制机制建设。为推进数字技术与基层治理的深度融合，安徽省2018年印发了《全省智慧社区建设试点工作方案(2018—2020)》，为社区智慧治理与智慧服务体系建设提供依据。安徽通过创新网格化管理机制、联动机制、考核机制，推动基层治理体制机制创新，引导基层多元共治格局构建。

图2 多元共治体制机制建设

图3 数智化治理技术在基层社会治理中的应用

在具体实践中，宣城市宣州区宝城社区通过建设“社区党委+网格党支部+楼栋党小组+小区党员+群众”的五级“红色网格”，打通党组织服务群众的最后一公里。实现基层治理下沉，切实发挥以“红色网格”激发社区治理活力作用[11]。安徽合肥市在基层治理体制建设中注重发挥党建引领作用，构建了“市、区、街道、社区、小区、楼栋、网格”七个层级的治理机制。并在全国首创了“社会服务平台+社会工作者+社会组织+社会资源+社区自治组织”的“五社联动”机制[12]。宿州市实施“三联三共”机制，配备街道“大工委”、社区“大党委”兼职委员705名，678个驻区单位签订共驻共建协议，推进“市、区、街道、社区党组织”的四级联动机制。合肥市长丰县民政局坚持基层治理与乡村振兴有效衔接，通过“机制+清单”“观摩+考核”“项目+示范”激发基层治理新活力[13]，促使基层治理规范化水平和治理效能明显跃升。

(二)注重数智化治理技术应用

在推进基层治理中，安徽积极将互联网技术运用其中，推动基层治理的数字化转型。具体可归结为一体化数据中心建设、信息化网络平台建设、互联网+社会治理建设三个方面。

在各地实践中，安庆市搭建了市县一体化城市数据中心赋能基层社会治理，支撑市、县两级数据处理分析需求。同时整合区级二维码门牌数据，提升大观区对人口的精细化管理水平，助力疫情防控和社会治理，推动形成乡村治理服务新格局[14]。合肥市包河区运用智慧城市大数据技术，开发社会治理信息化网络平台，推行“大共治”治理模式。通过统筹调度相关部门资源，整合社会力量参与，成立县区级网格化服务管理中心，街镇成立街镇(大社区)网格化服务中心，居(村)成立共治工作站，形成了组成三级社会治理运行体系。芜湖市推行“互联网+社会治理”模式，开启“线上+线下”相结合的服务模式，把各类服务延伸到社区、延伸到居民身边。走出一条简政放权、高效便民的基层治理路子[15]。在基层治理中，安徽利用遍布城乡的网络优势，积极调动群众积极性，在村(社区)和乡镇(街道)实施定期排查制度，推动基层矛盾纠纷及时化解。马鞍山市积极推进基层信息系统整合工程，通过平台将信息层层传递，网格员能够及时掌握所辖网格居民动态情况，精准做好群众事务[16]。

(三)推进基层治理模式创新

在基层社会多元治理实践中，安徽积极推动基层治理中心下移，通过创新治理模式提升多元治理效能。合肥市深入开展扎根基层治理、建设平安商圈活动，将基层治理中心下移到社区，通过成立工会帮扶站、“4点半小课堂”“小红帽巡逻队”等项目创造平安温馨的生活环境。在基层治理模式实践中，安徽也积极学习和创新“枫桥经验”，通过找准“小支点”来撬动“大平安”，以化解“小纠纷”来促进“大和谐”，以凝聚“小力量”来构建“新格局”[17]，推动形成了立体化的基层社会多元治理体系，群众对基层治理满意度也不断提升。宿州市在基层社会治理中，注重发挥协商平台作用发挥，由政协搭建基层协商平台开展协商活动，推进基层协商民主建设。

(四)强化基层治理组织建设

为夯实基层治理根基，安徽省积极创新基层社会治理组织建设，完善基层群众自治机制，持续推进社区减负增效和健全服务组织。经过不懈努力，形成了邻长制、基层协商组织、基层党建组织三种基层治理组织形式。安徽城市社区服务站和农村社区综合服务设施均实现100%覆盖率[18]。

表1 基层治理组织创新

在地方实践中，亳州市自2020年7月起探索建立了“乡镇(街道)、村(社区)、片、组、邻”的邻长制基层组织体系，选配10万名邻长，发挥“服务员”“调解员”“观察员”“宣传员”等职能，成为分布在村(社区)中的矛盾“减震器”。通过结对共建，实现各类资源互联互通、共建共享在安徽各地也得到广泛推行[19]。当前，“朋友圈”已经成为人们的重要交流平台。在基层治理中，安徽也将“朋友圈”作为推进基层治理的重要手段。通过“党建朋友圈”将工作聚焦到实际群众实际问题上来。提升基层治理水平。宿州市在基层社会治理中，注重强化基层协商组织建设，通过引导村(社区)党组织书记担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，在705个村实现“一肩挑”、429 个村实现“三职合一”，分别占全市村(社区)总量的57.22%和34.82%。宿州市在城镇社区通过推动社区党组织在小区业委会、物业企业成立党支部或党小组，推进街道、社区、业委会、物业企业间互联互动、协同发展。为夯实基层组织治理能力，宿州市累计举办各类乡村干部培训班129期，培训人次达1.64万人，有效支撑了基层干部协同治理能力①。

二、安徽省基层社会治理存在的问题分析

安徽省在基层社会多元共治的治理组织、治理机制、治理技术等方面取得了丰硕的成果，为进一步为探究安徽省多元共治的优化路径奠定基础，课题组于2020—2021年间，在安徽省各市组织开展了两轮基层社会治理专项调研、访谈工作，共获取有效问卷3236份(两轮有效问卷分别为971份、2265份)。基于调研结果，研究发现当前基层治理中仍存在一定优化提升空间。

(一)多元主体治理合力有待进一步提升

基层治理主体的多元化虽能弥补单一治理主体能力不足的缺陷，但因由利益诉求差异、事务繁忙难有共同处事时间、缺乏有效的约束机制等导致不同主体难以形成治理合力。在安徽基层社会治理中，政府唱独角戏的情形还在一定范围存在，多元主体实际效果不佳。为加强与基层群众的沟通，许多乡镇都设立了工作联络处，但在发挥联络委员组织引导基层群众参与社会治理方面还较为滞后，无法促成治理合力形成。

(二)主动作为意识仍需进一步增强

长期以来政府主导的治理模式促使基层民众形成了较为明显的“等、靠”思维，主动参与意识不强。课题组2020—2021年间组织的对安徽省治理现状的专项调研中，有603名乡村受访者表示村庄有微信工作群，368位受访者表示村庄无微信群或对村庄有无微信群不清楚。在进一步对“村庄微信群活跃度”的调查结果显示(表2)，回答微信群中“平时1/2以上人员活跃”的占比合计为20.07%，回答“2/3的人较为活跃”的合计占比为13.27%，回答“绝大部分人都较为活跃”的占比仅为8.29%，由此也能从一定程度上反映出乡村居民对乡村事务的关注度与参与热情还有待提高。

表2 村微信群活跃度

结合调研和文献梳理，研究将治理主体尤其是基层群众参与意识不强的原因归纳为以下几点：一是基层民众对基层治理政策理解不透，不清楚自身可以参与基层治理的作为空间和操作规范。二是受文化水平等因素制约，基层民众缺乏参与基层社会治理的能力，由于经验不足、语言表达能力欠缺，导致民众参与治理效果不理想，也打击了民众参与治理的积极性。三是随着基层治理中信息技术的广泛应用，对参与治理主体的综合素质要求越来越高，基层群众缺乏基层治理的理论知识和实践经验，部分基层干部也存在一定程度的“本领恐慌”问题，致使其不能放开手脚开展基层工作。上述这些原因导致多元主体的主动作为意愿不强，削弱了治理效能。

(三)多元共治机制建设仍需进一步强化

一是基层治理机制建设缺乏顶层设计。虽然安徽通过出台文件、加强监督等方式引导多元主体形成共治机制。但现实中，不同治理主体多处于各自为战的状态，仍未形成统一的制度规范，也缺乏可复制、可推广的实践经验。二是基层治理组织建设不到位。各地在推进基层社会多元共治进程中，虽然积极强化基层治理组织建设，但很多地方的网格员多由社区、村两委成员或社区工作志愿者兼任，基层治理组织建设还相对薄弱。因缺乏专业化的工作队伍，尤其是社工人员缺乏，导致无法及时全面获取社情民意，基层群众的正常利益表达诉求无法有效反映，既影响到基层治理效能，也挫伤了群众参与治理积极性，更无法实现资源的有效整合与优化配置。三是沟通机制不健全。许多地方虽然建立起了基层治理沟通机制，但由于不同主体之间缺乏协作、联动机制，导致既浪费了社会资源，也弱化了居民群众参与治理的热情。

(四)多元共治的监督评价机制有待进一步完善

一是政府行政化倾向较浓，监管角色不足。城乡基层事务处理中政府依然习惯采用行政命令的方式解决，存在基层政府包揽一切决策事务的思想。基层政府在处理涉及人民群众切身利益问题时协商对话不足、管控有余，社情民意表达不畅。二是评价机制不完善。鉴于多元共治还处于发展完善进程中，不同主体对多元共治达成目标的认知还存在一定程度偏差，不同主体的利益诉求等也存在一定差异性，加之城乡之间、不同区域之间经济社会发展阶段差异，导致还未能形成各方达成共识的评价指标体系。由于缺乏科学指标考核，造成基层治理工作完成质量没有指标评价，导致治理效能不高。

三、发达地区基层社会多元共治经验借鉴

(一)江苏盐城推进多元主体共治协商机制建设

为破解多元主体共治协商困境，2020年5月，盐城市委将“有事好商量”协商议事室作为重点工作推进。一是按照“1+3”模式，分类推进“有事好商量”协商议事室建设。其中，“1”是指在全市所有镇(街道、园区)建设协商议事室，“3”是指采取三类模式，一类是把协商议事室建在界别；一类是把协商议政室建在农村新型社区；一类是在具有一定规模的政协委员企业建立协商议事室。二是通过出台《“有事好商量”协商议事室工作规范(试行)》细化工作规范、加强督查指导、建立常态化督查机制三项举措，规范协商议事室运行。三是坚持协商议事与基层法治稳定相结合、协商议事与社情民意工作相结合、协商议事与重要活动结合、协商议政与政协智库作用发挥相结合的工作机制，提升协商议事室运行质量，促进基层治理水平提升。

(二)浙江绍兴创新发展枫桥经验

“枫桥经验”是由枫桥基层干部群众创造的一个群众工作经验。在20世纪60年代由浙江省绍兴市枫桥镇干部群众创造，于1963年经毛泽东主席批示后在全国推广。经过多年的创新发展，枫桥经验也由最初的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的具有明显时代色彩的经验扩展到基层社会治理的方方面面。归纳起来，新时代枫桥经验主要包括六点：一是创建“红枫党建”品牌，持续提升基层党建引领的能力水平；二是创建镇村综合治理平台，提升服务群众的能力水平；三是创建村级治理新模式，提升基层自治的能力水平；四是创建多元共治新格局，提升社会组织参与治理的能力水平；五是创建矛盾纠纷多元化解机制，提升社会风险防控的能力水平；六是创建精神文化新家园，提升治理文化建设的能力水平。纵观近六十年的枫桥经验发展历程，以民为本、就地解决始终是推动其不断创新发展的原动力。也正是这种责任担当，推动了基层治理“一张网”工作制的形成，构建起镇、村、自然村三级网格，三级干部管线、包镇、驻村、进格、联户一竿子到底的工作模式，推进自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理机制建设。

(三)山东邹城利用社会治理网格化服务平台提升治理效能

山东省邹城市作为全国首批农村社区治理试验区。近年来利用社会治理网格化服务平台，在43个城市社区和99个农村社区打造“一网情深，服务为民”社区工作品牌，开创社区治理新格局。为推进基层治理工作下沉，邹城市城乡社区共建志愿者队伍1122支，涵盖党员1.6万余名、群众3万余名，分布于城乡社区各个角落。在基层治理工作中，邹城市形成了自己的特色：一是坚持党建引领，提高社区治理“加速度”。邹城市完善了“1+12+X”的党建工作体系，在全市社区中全面建立起“小区党支部—业委会党组织—物业服务企业党组织”的横向架构和“镇(街)党工委—社区党委—网格党支部—楼院党小组—党员中心户”的纵向体系，实现党的组织体系对基层治理的全覆盖。二是引入社会力量，推动社区治理“减民忧”。以“激发多元主体、撬动社区资源、构建社区生态、促进社区发展”理念为引领，实现社会资源与社区治理之间的有效衔接，进而优化社区治理“供给侧”，打造满足居民各类需求。三是锻造红色队伍，释放社区治理“乘效能”。邹城市在142个城乡社区中成立1189个社区网格党支部，以“网格党员×志愿服务”的形式，吸引在职党员以及志愿者主动下沉社区网格，参与乡村振兴、疫情防控、垃圾分类、环境保护、儿童帮教等志愿服务活动，发挥社区治理乘数效应。通过上述举措，邹城市年均开展志愿服务活动1700余次，实现了党组织全覆盖、党的队伍进楼栋、党的声音进家门、志愿服务进万家。

四、推动安徽省基层社会多元共治的政策建议

(一)完善多元主体共治机制建设

为夯实基层治理根基、提升多元共治效能。在推进基层社会治理中要加大社会管理体制机制创新。一是构建基层治理综合决策与实施机制，保障基层治理中多元主体作用的发挥；二是建立基层治理动态评估机制，及时掌握基层治理中出现的新问题新情况，为基层治理决策制定和实施提供支持；三是建立社会风险管理机制，加强对流动人口、突发事件等信息的获取和应对。通过上述三种机制建设，为多元主体共治提供决策、实施和运行保障。

(二)提升多元主体的基层治理能力

面对基层治理主体存在的能力不足和本领恐慌问题，一是要加强思想教育，引导治理主体放下思想包袱，克服对基层事务处理复杂性等产生的恐慌心理，形成共建共治共享的价值认同。二是加强技能和能力培训，通过喜闻乐见的方式和现代信息化手段组织基层干部和群众参加专业培训，学习治理理念、掌握参与技术并进行实操演练，在潜移默化中提升基层干部和群众的基层治理理论知识和技能操作水平，提升基层治理队伍专业化水平。

(三)畅通公众利益诉求表达渠道

实现基层治理效能提升，关键在于社情民意的及时获取。在推进基层社会多元共治建设进程中，要进一步构建融合基层党组织、社区、业主委员会、物业、居民代表的“五位一体”的治理机制，以创新网格化治理为抓手，推动基层治理进村入户、深入群众，围绕矛盾纠纷化解、法律咨询服务、普法宣传教育、安全隐患排查等展开工作，畅通群众“诉求表达、利益维护、权益保障”渠道。

(四)加强基层治理监督、考核与指导

为持续提升基层治理效能，相关部门要做好对基层治理工作的监督、考核与指导。一是做好基层治理监督，及时了解基层治理工作动态，为确定基层治理工作重点任务和制定合理的基层治理考核指标提供参考。二是制定基层治理评价指标体系，通过量化指标对基层治理组织进行考核。在评价指标设置上要体现静态指标与动态指标相结合，在考核时间上要坚持平时考核与年终考核相结合，在考核结果应用上要坚持正向激励和反向鞭策相结合。三是做好指导，通过提供物质支持和培训教育提升基层治理能力。总之，通过做好基层治理监督、考核与指导，真正实现以评促建、以评促进，将考核指标转化为基层治理工作目标，推动基层治理效能提升。

当然，基层治理事务的复杂性和多元共治构成要素的多样性决定了在实施多元共治过程中没有固定模式可以参照，要在结合各地实际情况的基础上践行因地制宜原则。一方面，多元共治机制的构建不能片面追求治理主体数量多、治理理念先进、治理目标定位高，要以是否有利于治理主体、治理客体之间有效互动，是否有利于治理目标的达成作为重要导向。另一方面，各地践行多元共治过程中，也要注重挖掘地域特色资源，彰显个性化治理思路，打造基层多元共治的地方样本。

注释：

① 资料来自宿州市政协2020年月度专题协商会材料汇编“健全基层协商民主机制 推进基层社会治理创新”。