突发公共卫生事件下我国城市社区治理的探索与启示——基于“结构—过程”的分析框架

马 瑞

〔中共陕西省委党校(陕西行政学院)，中国特色社会主义理论研究中心，西安 710068〕

一、引言

2020年7月，习近平总书记在吉林考察时指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。”基层治理是社会治理的基石，而城市的基层治理就是社区治理。自2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，全国有400万名社区工作者投入抗疫一线，为防止疫情在社区扩散，发挥了举足轻重的作用。2020年2月习近平总书记强调：“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”因此，本研究致力于描述在新冠肺炎疫情防控期间，城市社区是如何维持城市基层的运转秩序的，党委和各级政府、社区组织、社会组织以及社区居民是如何共同构筑起疫情防控的坚强堡垒的。对上述问题的分析有助于厘清社区治理各主体间的权责关系，为进一步优化社区治理，构建社区治理共同体提供有益参考。

二、概念阐释与分析框架

现代社区的产生和理论研究最早都来自西方社会。德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》中，把“社区”解释为一种以熟悉、信任、相互依赖为特征的社会共同体组织。1933年，费孝通将英文的“community”翻译为“社区”，并且认为社区就是在一定区域内，人们共同生活的大集体 ，这一定义对后续研究者影响深远。虽然有关社区的概念尚未有统一界定，但总体来看，我国学者对社区的认知都有几个共同的要素，即固定的空间区域范围、一定数量的人口及群体内的相互交往和相同的文化 。城市社区研究最早由美国芝加哥学派开始，认为社区是城市居民进行人际交往的平台 。城市社区与农村社区相比具有人口密度高、流动性强、异质性强及社区结构复杂等特点。

中国的社区治理研究源于改革开放的社会变迁，20世纪90年代以后城乡社会结构发生了深刻变化，“单位制”消解之后，社区逐渐成为中国基层社会治理的主要场域，社区治理从概念走向实践领域。学术界普遍认可“社区治理是指政府或民间的公共组织依照某种规则(法律规则或者村规民约)，运用公共权威对社区事务实施管理，为社区成员提供服务，以维护或者增进社区公共利益” 。社区治理可以弥补政府与市场失灵，为居民提供物质公共产品和培育社会资本，促进社会和谐发展 。

目前，国内社区治理的研究主要有三种范式。第一种是“国家—社会”范式，将社区作为社会的窗口，核心是通过社区去观察国家与社会的关系。第二种是“文化—认同”范式，将社区作为主体，从内部入手，建立社区内的联络，把文化、归属感等作为社区治理的关键因素。第三种是“结构—过程”范式，认为应通过描述事件发生的过程，解释宏观结构，认识社区治理。治理结构通常是各治理主体间静态的权力关系，治理过程则是行动主体在行动过程中的权力配备、资源配置及权力行使等方面的动态的互动关系，“结构—过程”范式强调将静态的制度和动态的过程相结合，能够更为全面地展示社区治理。研究采用“结构—过程”范式，围绕城市社区在抗疫期间是如何进行社区治理这一中心问题展开。按时间顺序梳理突发公共事件下的城市社区治理的各主体的权力关系，且对这期间社区治理的主体、治理方式和治理效果进行分析，进而把脉城市社区在面对突发公共事件时实现善治的路径。

三、新冠肺炎的流行过程分析

基于突发公共事件的发展历程，文章借鉴孙延华、李尔彬对突发公共卫生事件的阶段划分，将新冠肺炎的流行过程划分为潜伏期、扩散期、高峰期及衰退期四个阶段 。突发性在潜伏期和衰退期的表现不明显，研究主要分析突发公共卫生事件在扩散期和高峰期的社区治理。

(一)潜伏期——尚不明确

潜伏期通常指突发公共卫生事件在部分区域出现了一些前兆，但尚未真正爆发。如2020年初武汉疫情的潜伏期基本可以确定为2020年1月20日之前；2021年底西安疫情的潜伏期是2021年12月15日西安确诊本土病例4例之前。该阶段社区是按照正常秩序运作的。

(二)扩散期——局部防控

扩散期指病毒逐渐开始蔓延的时期。如武汉疫情的扩散期是从2020年1月20日钟南山表示新冠病毒“人传人”为始，以2月5日之后，武汉新增确诊和新增疑似病例都呈现下降趋势，疫情基本得到控制为终。2021年西安疫情的扩散期是指从2021年12月15日至12月23日，全市小区实行封闭式管理。

1. 治理主体：党中央统领全局。2020年初我国第一次面对新冠疫情，却能在三个月左右取得显著成效，这得益于我国独特的制度优势——中国共产党领导的中国特色社会主义制度。

一是党的最高领导人多次部署抗击病毒的工作。习近平总书记累计召开14次中央政治局常委会及其他会议部署防疫相关工作(详见表1)。会议内容上至全国范围的工作部署，下至社区、医院等小的工作区域。

二是国家通过顶层设计指挥基层社区的疫情防控工作。疫情发生以来，党中央、国务院及相关部委密集出台政策，明确社区在疫情防控中的作用和地位，同时对社区疫情防控的具体工作做出具体部署(详见表2)，基层社区根据上级的政策严格落实。

2. 治理方式：以严格管控为主。这一时期党和各级政府全面统领社区治理的各个方面，其他的社会组织和居民被动配合完成各项工作任务。该阶段党和政府动员全社会力量实施最严格的防控和最大限度的救治，各地街道办根据上级机关的指示，开展各项社区人员摸排工作、管理居家隔离工作等。主要任务是阻断社区传染，治理方式以严格管控为主，治理成效显著，病毒在较短时间内得到了有效控制。

表1 部分习近平总书记有关疫情防控工作的部署(截至2022年6月)

表2 部分社区疫情防控相关政策(截至2020年3月9日)

(三)高峰期——全面防控与复工复产

高峰期指突发公共卫生事件的影响范围达到最大，随之出现拐点的时期。这一阶段全面防控是重点，主要任务是更为精细化的防控工作和有序复工复产。与2020年初武汉疫情相似，全国多数大城市对所有小区实施封闭管理，2月10习近平总书记在北京调研后，发表有关疫情防控的重要讲话。各地陆续推进公共场所扫码入场管理办法。2月15日，国家市场监督管理总局推出支持复工复产十条措施。2月20日，国务院发布免、减、缓三项举措，帮助企业渡过难关。

1. 治理主体：多方参与治理。这一阶段的治理主体是自上而下的党政体系与自下而上的自治体系相结合，各类社会组织和居民积极参与疫情防控和复工复产。党和各级政府继续主导防疫工作，其他社会组织积极参与到疫情防控中，各类互联网企业和实体企业成为抗疫的重要力量，社会组织和居民的也为社区抗疫工作积极贡献力量。

2. 治理方式：从管控转向服务。这一阶段的工作难点是将科学防控和有序复工复产相结合。社区既要升级居家隔离的严格程度，又要为居民提供日常服务。根据对西安市红砖南路社区该阶段主要工作的梳理(见表3)认为，管控和服务是这一阶段的主要治理方式。

表3 西安市红砖南路社区疫情防控工作梳理

(四)衰退期——逐步恢复正常秩序

衰退期指突发公共卫生事件逐渐得到有效控制，社会秩序趋于稳定的时期。该阶段工作重点是帮助企业有序复工复产，严防境外输入病例。社区治理逐渐恢复到常规状态。

四、突发公共卫生事件下的城市社区治理

(一)我国自上而下的权威体制是社区治理的主导力量

权威体制的核心是中央政府(广义上)自上而下对国土的统辖权，中央政府自上而下推行其政策指令意图、在资源和人事安排上统辖各地的权力。在突发公共事件下，全国实施统一的政策指令，中央政府全面主导新冠疫情下的社会各项事务，社区疫情防控的工作任务均是自上而下的下达，且上级权威机关是检验社区防疫工作是否合格主要机构。因此，权威体制是我国突发公共事件下社区治理的主导力量，无数历史实践已经证明，在我国权威体制是最为有效的治理体系。

(二)基层行政组织是资源配置和权力行使的核心

街道办是基层政府的派出机关，拥有对整个辖区的管理权，又具有与基层社会和居民密切联系的属性，可以说，在社区疫情防控中具有天然的优势。从制度安排来看，街道办履行政府职能，承接自上而下的行政命令与任务，是本区域疫情防控的总协调者和负责人，也决定着社区是否能获得足够的资源应对疫情。从权力行使过程来看，街道办通过行政命令和事项检查等方式，成为防疫过程中社区治理的操盘手。由此可见，街道办是社区治理的资源配置和权力行使的核心，是社区防疫的动力来源。

(三)社区组织是社区治理的主要力量

2000年左右，我国基本确立了社区治理的组织结构，多数城市形成了“市—区—街道办—社区”的组织结构，社区组织主要是指社区共产党员支部委员会和社区居委会，即社区两委。社区支部是党在城市社区建立的基层组织，社区居民委员会是居民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，这两个组织是新冠疫情防控中社区治理的主体。

1. 网格化管理是社区治理的主要抓手。网格化管理由于既能满足减少人与人接触的疫情防控需要，又能及时收集居民信息，而被认为是最有效的切断病毒传播链、保持社区秩序以及收集居民信息的管理方式。网格化管理通过统一的网络平台接入，打破信息孤岛，实现网格间的互联互通和数据共享。新冠疫情期间，各地实际上形成了一种依托于街道—居委会，吸收部分党政机关下沉社区的工作人员与社区组织自身的工作人员组成的“网格”，网格的核心在社区，落实网格化管理主要依赖社区工作人员，社区两委是网格化管理的实体。

2. 重管理轻服务是社区治理的普遍误区。社区既具有国家机关对社会的管理职能，又是居民的自治性组织，在新冠肺炎疫情防控中社区对居民的管理意识强于服务意识。在防疫初期，部分社区的工作是以完成上级工作任务和要求为导向，而非以满足居民的需求为导向的。如曾出现为应付上级检查，临时指派工作人员“假扮”志愿者为居民送蔬菜的事件等。

3. 有责无权是社区治理的现实困境。在突发公共事件中，社区自身可动员的资源非常有限，远无法匹配社区应有的责任。在基层，社区居委会与小区物业管理公司是合作关系，无上下级隶属关系；而实践中，基层社区的很多防疫事项都需要依靠物业公司的支持和配合完成，由于社区自身缺乏资源分配的能力，也无指派物业公司工作的权力，部分物业不配合的小区，疫情管理就相对松散，但社区却承担着防疫工作是否有成效的主要责任。这种有责无权的现状是多数社区在新冠疫情防控中难以回避的困境。

(四)其他社会主体从被动回应到积极参与

长期以来，我国社区治理呈现出“国家在场，社会不在场”的局面。在新冠肺炎疫情防控期间，社会缺位的状况更为明显。疫情初期，企业和社会公益组织缺席疫情防控工作，也鲜有居民参与防疫，甚至有居民故意隐瞒相关症状和行动轨迹。但在疫情的中后期，企业、社会公益组织和居民逐渐参与到防疫工作中，成为社区防疫的重要力量。以互联网企业为例，不仅为政府管理提供了基础性的技术支持，还为居民日常生活提供了多种创新形式的服务，如“丁香医生”的线上问诊、心理咨询服务，“腾讯会议”“钉钉”等在线教学平台以及美团、京东等平台的蔬菜果品、生活物资寄递服务等等。这提高了政府管理效率，也使得城市和居民生活得以正常运转，是社区居民服务的主要供给方。

社会组织是防疫中后期社区防疫的重要力量。参与社区防疫的社会组织类型主要包括：志愿者组织、社工机构、行业协会及基金会。类型各异的社会组织发挥了不同的作用。志愿者组织是社区防疫力量的有益补充，极大地缓解了社区防疫人手紧缺的压力；社工机构和行业协会为社区防疫提供了专业支持，在心理咨询、医疗咨询、孤寡老人、儿童、残疾人等困难群体的生活支持方面都发挥了重要作用。有些社会组织还搭建了以微信群为主要形式的协作平台，打通信息通道；基金会筹集资金与紧缺物资供社区防疫使用。

普通居民积极参与防疫工作是社区防疫取得成功的基础。多数居民在疫情中后期配合社区防疫要求，主动上报个人情况，极大减轻了社区防疫工作压力。还有居民加入志愿者队伍为社区居民提供服务，更有居民凭借自身的社会资源和专业特长在社区防疫工作中发挥更大的作用。

通过对新冠肺炎疫情防控下的城市社区治理现状的梳理发现，城市社区基本形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理格局，是我国社区防疫取得成功的决定性因素。但也要看到，现有“一核多元”的治理格局仍有不完善之处，离形成社区治理共同体尚有较大差距。

五、构建“强国家—强社会”的社区治理格局

在国家和社会的关系模式中，国家治理能力和社会发育程度通常是衡量国家与社会关系的两个主要维度，这两个维度按照二分法，可构成四种关系模式(见图1)。

目前我国“强国家—弱社会”的特征非常明显。党委和各级政府主导了整个经济社会生活，此次能快速有效地遏制住新冠病毒，也显示出我国强国家主导下的体制优势。但也要看到，“强国家—弱社会”格局下，党委和政府包揽全局，社会长期成长缓慢，因而不利用于社区治理共同体的形成。党的十九届四中全会指出我国要着力构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理体系。由此可见，“强国家—强社会”的模式是未来的发展方向，而这种模式的关键是要平衡好权威体制和社会自主性间的关系，需要各主体分工协作，形成共建共治共享的社会治理格局。

图1 国家与社会构成的四种模式

(一)加强党在社区治理中的领导地位

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，因此也是社区治理当之无愧的领导核心。党的领导是社区治理的前置条件和核心要件，也是社区治理结构的核心主体。基层党组织要在社区治理中发挥总揽全局、协调各方的领导作用。首先，要加强党在社区治理中的思想引领作用，即要确保社区治理方向的正确性和先进性。在我国，社区治理的根本目的就是要满足人民对美好生活的向往，人民的利益至上，让人民在社区生活中拥有获得感幸福感安全感。其次，要积极创新基层党组织在社区治理中的治理方式，探索具有当地特色的党组织引领社区治理的方式和机制。如西安市推出的“红色会客厅”就是创新基层党建引领的新方式。“红色会客厅”是与社区内的商业体合作，将党的“三会一课”、党员学习培训等党组织活动嵌入城市人流密集的商业体中，拉近基层党组织与社区居民的距离，构建了开放、融合的党建模式。最后，要充分发挥党员模范带头作用，建立党员先锋岗，鼓励党员服务社区。西安市雁塔区红砖南路社区整合社区内的退休党员，发动退休党员参与社区服务，党员以身作则，潜移默化地影响社区其他居民对党的认同和支持。

(二)加快基层政府在社区治理中的职能转变

基层政府在社区治理中的主要职能是社会治理和公共服务，要加快基层政府的职能转变，建立服务型政府。首先，要突破现有“条块分割”的基层行政体系，实行扁平化和网格化管理，健全垂直管理机构与基层政府的协作机制，如北京市实施的“街道吹哨，部门报到”机制可以加强基层政府和垂直职能部门的合作，机制的突破和创新是为社区居民提供服务，解决社区居民困难的重要保障。其次，基层政府要通过搭建平台，整合基层资源，实现服务职能。社区治理需要调动大量“人、财、物”资源，仅凭政府力量难以达成治理目标，因而需要将不该管和管不好的事务交给社会，而政府购买公共服务便是现阶段政府搭建合作平台的主要形式。如西安市莲湖区青年路街道在推进居民强制垃圾分类工作时，就通过购买陕西省绿色原点环保宣教中心的服务，为居民普及垃圾分类的知识和做法，促进居民垃圾分类。

(三)提升社区组织在社区治理中的治理能力

目前我国的社区组织既包括基层的党组织也包括居民自治组织，既联系着“家庭”，又关联着国家政权体系，是社区治理的主力军。首先，社区组织要与基层政府厘清权责，加强配合。基层工作要面向居民，粗略统计有多达200多项的具体工作，涵盖居民生活的方方面面，亟需建立社区组织之间、社区组织与基层政府之间的权责清单，权责清晰，各主体才能有序合作，基层社会才能良性运行。其次，要选配政治素质好、工作能力强的人才加入社区组织。由于社区情况各异，工作繁杂，而社区工作有灵活性高、协调性强的特点，因此，社区工作者的个人能力很大程度上能决定社区的治理效果。最后，社区组织还要善用技术提升治理效率。十九届四中全会将“科技支撑”纳入到社会治理体系中，也就是利用大数据、人工智能等技术再造社区业务流程、畅通信息渠道、降低居民参与成本，从而提升社区治理的智慧化水平，提高社区组织的治理能力。

(四)深化其他社会主体在社区治理中的参与程度

企业是社区治理的重要力量，参与社区治理的企业主要有两类。一类是居民通过购买服务的方式引入社区治理的企业，如物业服务公司。基层政府和社区组织要在引入前建立明确清晰的规范体系，包括准入门槛、服务标准等，在引入后还要建立公正有效的监督体系，确保企业服务的质量，以提升治理效率和治理的专业化程度。2019年1月，陕西省新修订了《陕西省物业管理条例》，进一步规范了物管服务公司的服务。另一类企业是“驻地单位”，即企业的所在地在社区辖区内，这类企业通常具有较丰富的“人、财、物”资源，社区组织要积极与驻地单位建立联动机制，充分挖掘和盘活驻地单位的资源，以期为社区建设提供有力支持。

社会组织是社区治理的有机组成部分，但总体来看，目前我国社会组织比较弱小，且发展不均衡，要激发社会组织参与社区治理的活力，不仅要通过委托、购买、授权等将社会组织纳入社区治理共同体中，还要重点培养和扶持能够深度参与社区治理的社会组织。如西安市成立了专门的社会组织培育中心，支持和培养社会组织，有效推动社会组织成长，使其成为社区治理的重要力量。

要促进居民个人参与社区治理，一是要培养居民的公共意识，加大宣传，促使居民摒弃“搭便车”的思想观念。二是要建立和完善居民的参与渠道和参与机制，既要鼓励居民参与社区重大事务的决策，又要激励居民以微治理、微项目形式为社区其他居民提供服务，参与社区治理。

社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，而构建社区治理共同体也是时代发展的必然要求。当前我国初步形成了“一核多元”的社区治理格局，但仍然需要继续推进社区治理相关制度的建立和完善，强化制度的执行力度，提升各主体的治理能力，只有这样才能构建起规范有序高效的社区治理共同体。