中国环境政策40 年历史演进及启示

罗理恒，张希栋，曹 超

（1. 上海社会科学院生态与可持续发展研究所，上海 200020；2. 中国银保监会博士后工作站，北京 100033；3. 清华大学经济管理学院博士后流动站，北京 100033）

近年来，环境问题持续受到党中央的高度关注，“生态文明建设”“践行两山理念”“绿色低碳发展”“高质量发展”“双碳目标”等环境保护主题词频繁出现在国家政策文件和中央领导人重要讲话内容中[1−2]，实现上述环保目标就要加快践行新发展理念、全面提升国家环境治理能力，推动环境治理体系和治理能力现代化。从历史实践来看，我国环境保护法制建设已实现从“抽象”到“具体”、从“污染防治”到“生态文明建设”的转变，环境规制工具已实现从“管理制度”到“具体措施”、从“单一手段治理”到“多元手段共治”的转变，逐步形成较完整的环境保护制度体系[3−5]。为此，本文围绕我国环境保护法制建设、环境规制工具历史实践，梳理总结1978 年以来我国环境政策的历史经验及政策效果，旨在为构建和完善新时代背景下的环境保护制度体系提供有益启示。

1 1978 年以来中国环境保护法制建设的历史经验

1.1 颁布环境保护基础法律，从根本上确立环境保护的权威性

1978 年，中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》（本文涉及的法律法规内容均来自《北大法宝法律数据库》），总纲第十一条明确规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这标志着“环境保护”正式被列入国家宪法大纲[6]。以此为依据，1979 年，中央颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》，这是新中国成立以来颁布的第一部环境保护基本法，在新中国环境保护历程中具有里程碑的意义——第一次以立法的形式确立环境保护的权威性和重要性，为后续有关环境保护方面法律的颁布和环境规制政策的实施奠定了基础[7]。1982 年，《中华人民共和国宪法》关于环境保护方面的规定在原有基础上进一步修改为“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，“生态环境”被列入宪法大纲。1983 年，第二次全国环境保护会议正式将“环境保护”确立为一项长期坚持的基本国策。1989 年，第三次全国环境保护会议颁布《1989—1992 年环境保护目标和任务》《全国2000 年环境保护规划纲要》，明确提出“坚持预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理”的环境保护思想，着重强调预防环境污染和防止环境问题、污染主体承担治污责任（包括污染源治理及其相关治污费用）以及环境管理效率（制定环境法规、加强环境监督）的重要性。

1.2 完善环境保护法律体系，扩大环境污染防治立法的覆盖面

最核心的是针对水污染、大气污染和固体废物污染3 种主要类型的环境污染。《中华人民共和国水污染防治法》（1984 年颁布，2008 年修订，1996 年、2017 年分别修正），规定水污染防治的标准、监督管理和防治措施，并从防治总体目标、工业水污染防治、城镇水污染防治、农业和农村水污染防治、船舶水污染防治和饮用水水源保护等6 个方面阐述水污染防治措施的具体内容。《中华人民共和国大气污染防治法》（1987 年颁布，2000 年、2015 年分别修订，1995 年、2018 年分别修正），规定大气污染防治标准和限期达标规划、监督管理和防治措施，并从燃煤和其他能源污染防治、工业污染防治、机动车船等污染防治、扬尘污染防治、农业和其他污染防治等5 个方面阐述大气污染防治措施的具体内容。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995 年颁布，2004 年修订，2013 年、2015 年和2016 年分别修正，2020 年修订），规定固体废物污染环境防治的监督管理和防治措施，并从防治总体目标、工业固体废物污染环境的防治和生活垃圾污染环境的防治等3 个方面阐述固体废物污染环境防治法措施的具体内容。以上3 项法律涵盖了水、大气和固体废物污染防治的主要方面，从法律层面推动具体到污染物类别的各项污染防治工作。此外，中央还陆续颁布《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982 年）、《中华人民共和国森林法》（1984 年）、《中华人民共和国草原法》（1985 年）、《中华人民共和国矿产资源法》（1986 年）、《中华人民共和国土地管理法》（1986 年）、《中华人民共和国水法》（1988 年）、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（1996 年）和《中华人民共和国节约能源法》（1997 年）等一系列相关的环境保护法律。中国的环境保护法律体系在20 世纪90 年代初步形成。

1.3 深化环境保护法律体系，立法更加强调生态文明建设

2018 年，《中华人民共和国宪法》进一步明确国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，从宪法高度规定了国家行政机关加强“生态文明建设”的责任和义务，为我国生态文明建设提供了根本法律遵循[8]。

环境保护法律逐步覆盖企业生产领域。《中华人民共和国环境影响评价法》（2002 年颁布，2016 年、2018 年分别修正），该法是针对规划和建设项目实施后所产生的环境影响评价所确立的法律制度，该法的颁布为评估监测经济活动中所产生的环境影响提供了更具体的法律依据。《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002 年颁布，2012 年修正），明确规定进行清洁生产的实施措施、鼓励措施和有关法律责任，主要包括加强环境影响评价、各行业的生产服务活动中注意防止污染和施行清洁生产奖惩制度等。《中华人民共和国可再生能源法》（2005 年颁布，2009 年修正），本法将风能、太阳能、水能、生物质能、地热能和海洋能等非化石能源归属为可再生能源，主要从资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用补偿、经济激励与监督措施和法律责任等方面作出法律规定。《中华人民共和国循环经济促进法》（2008 年颁布，2018 年修正），确立循环经济发展规划的基本管理制度，提出鼓励循环经济发展的相应措施以及相关的法律责任。《中华人民共和国环境保护税法》（2016 年颁布，2018 年修正），该法附上了《环境保护税税目税额表》和《应税污染物和当量值表》，并以此确定应税污染物，将直接排放应税污染物的经济活动主体列为纳税对象，详细规定计税依据和应纳税额，提出税收减免和征收管理的相关法定方案。该法是中国第一部用法律条令明文规定征收环境保护税的环境保护法律，从法律意义上明确提出用税收手段达到保护环境的目的。

同时，立法更加关注人的健康和重点区域保护。《中华人民共和国放射性污染防治法》（2003 年颁布）是建国以来中国第一部关于放射性污染（或核污染）制定的法律条令。土壤污染具有隐秘性和长期性的特点，《中华人民共和国土壤污染防治法》（2018 年颁布），该法的颁布不仅有利于保护植被赖以生存的土壤环境，也对公众健康保护具有重要意义。《中华人民共和国长江保护法》（2020 年颁布），旨在促进长江流域生态环境保护和修复。

2 1978 年以来中国环境规制工具的历史实践

2.1 环境规制工具的分类及特征

根据国内外的实践经验，环境规制工具可大致分为命令控制型、市场激励型和自愿协议及公众参与型[9]，其中前两类是我国目前主要推行的环境规制工具。

命令控制型环境规制，以政府行政干预为主导，政府通过环境保护立法和颁布环境保护规章制度的方式明确环境保护要求、污染排放标准和惩罚措施等，对污染企业的经济活动进行强制约束，并以此实现减排和降低环境污染的目标。命令控制型环境规制目标明确，直接限制污染企业的污染排放行为，否则其将会受到严厉的处罚（如，罚款、减少生产量、命令企业迁移，甚至强制关停污染企业），具有强制性。正因如此，命令控制型环境规制的减排效果明显，从而成为世界各国最早并广泛使用的环境规制工具。但命令控制型环境规制也存在执行成本高、直接增加企业生产成本和降低企业生产效率的弊端[10]。

市场激励型环境规制，以市场手段为主导，政府通过合理的制度安排，将污染企业的排污行为市场化，积极引导企业利用市场手段实现减排目的，具体包括排污权交易制度、押金返还制度、环境税、排污费和补贴等。市场激励型环境规制既可以将污染负外部性内部化，还能有效提高企业的生产积极性，增加企业的生产效率。但市场激励型环境规制也有局限性，它不是直接减少污染排放，而是通过市场交易机制或税费手段诱导污染企业改变生产行为以达到减排目的，因而政策效果高度依赖于这一特定市场环境的完善程度以及交易成本的大小，政策从实施到产生效应也会存在时滞[11]。

自愿协议及公众参与型环境规制，自愿协议是污染企业、政府或其他社会非盈利组织之间签订的有关环境保护和节能减排方面的协议，不具有法定强制性，自愿选择参与或退出，更加强调污染企业的自觉环保意识；公众参与是环境政策的制定以及实施受到公众的参与和监督，环境政策更多代表公众意愿。这类环境规制强调自觉意识和民主化，但对污染企业的约束作用显得较弱，不易操作，而且需要完善的环境保护制度体系予以支持。

2.2 命令控制型环境规制的典型实践与评价

我国命令控制型环境规制的实践可以分为严格的环境管理和环境标准2 个维度。环境管理的实践源于1989 年第三次全国环境保护会议形成的环境管理8 项制度，即环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、“三同时”制度、环境影响评价制度、污染限期治理制度、污染集中控制制度、排污收费制度和排污申报登记与排污许可证制度。其中，前6 项制度属于命令控制型规制，见表1。

表1 我国命令控制型环境管理制度的主要内容

从治理理念来看，“三同时”制度、环境影响评价制度和污染集中控制制度分别体现了“过程控制”“源头预防”“集中治理”的先进理念。从监管和惩罚强度来看，环境保护目标责任制度和污染限期治理制度分别对各级人民政府环保目标的落实、重污染企业的污染治理产生了较强的约束力，为全国环保工作的顺利开展提供了制度保障。

命令控制型环境规制的另一重要特征就是实行严格的环境标准。最为典型的是1998 年实施的“两控区”（酸雨控制区和二氧化硫污染控制区）政策，依据全国各地降水的pH 值、硫沉降含量和二氧化硫量排放量划定酸雨控制区域，依据空气中二氧化硫浓度以及二氧化硫排放量划定二氧化硫污染控制区域，最终确定的实施范围覆盖27 个省，一共包括175 个地级市（含直辖市和地区）。“两控区”的主要政策目标是控制二氧化硫排放总量实现目标地区空气中二氧化硫浓度达到国家规定的环保标准，以及缓解目标地区酸雨恶化的趋势。随后，2000 年修订《中华人民共和国大气污染防治法》、“十一五”减排政策、2013 年颁布《大气污染防治行动计划》和2015 年颁布《水污染防治行动计划》主要针对大气污染物和水污染物实行严格的排放标准、2020 年提出“2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和”的碳减排目标。

命令控制型环境规制通过制定严格的环境管理制度和环境标准、坚持污染总量控制、实施区域重点治理，在环境污染治理方面取得较好的成效，但也抑制了企业生产活动的积极性，增加了企业的遵从成本[12− 14]。

2.3 市场激励型环境规制的典型实践与评价

我国市场激励型环境规制的实践主要有排污收费、排污权交易2 个手段。排污收费，即按照相关规定对超出排放标准的污染排放物收取费用，本质上属于庇古税，旨在通过税费手段将污染负外部性内部化，达到控制污染排放的效果且同时减少对企业生产的负影响。该项政策可追溯到1979 年颁布的《环境保护法（试行）》明文规定“排污收费”。1982 年，国务院颁布《征收排污费暂行办法》将污染排放物划分为废气、废水和废渣3 大类，并详细制定了排污费的征收标准，标志着排污收费制度在全国范围内开始实施。2003 年，国务院颁布《排污费征收使用管理条例》明确规定应当缴纳排污费的对象，提出排污费的征收和使用应当遵循“收支两条线”的原则，并专项用于污染防治（如，污染源治理、治污技术开发与应用等），这在较大程度上完善了排污收费的制度体系，排污收费制度进一步规范和全面化。2007 年，原国家环境保护总局通过了《排污费征收工作稽查办法》进一步增强了排污收费的管理与监督力度。2017 年，国务院颁布《中华人民共和国环境保护税法实施条例》2018 年1 月1 日起正式施行，环境税的开征标志着排污收费政策的正式结束。虽然排污收费政策实施以来，排污费征收总额持续增加，但与经济总量相比，排污费征收规模依然非常小，有调查显示，大部分企业认为排污费征收强度不足，带来的减排压力较小[15−16]。

排污权交易，以排污申报登记与排污许可证制度为基础，政府赋予排污者一定的排污权，排污者根据自身的排污需求在排污权交易市场上买入或卖出排污权的行为，其本质上是科斯定理在环境治理领域上的应用，即政府确立制度以明确污染企业间的排污权，利用排污权市场交易机制，进而实现污染排放总量控制条件下企业间环境要素（污染排放）的最优配置。我国排污权交易的实践开始于20 世纪80 年代，1987 年上海市率先开展了企业污水排放指标的有偿转让活动，这是排污权交易活动在全国的首次实践。2002 年，国家环境保护总局下发《关于二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施示范工作安排的通知》规定在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市和柳州市等7 个省市进行“二氧化硫排污总量控制和排放权交易项目”试点。2011 年，国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》规定在北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省和深圳市进行碳排放权交易试点。2014 年，国家发改委颁布《碳排放权交易管理暂行办法》详细制定了碳排放权交易的实施细则。2016 年，国务院公布《“十三五”生态环境保护规划》提出全面推行排污权交易制度，健全排污权交易机制及其支持体系。2020 年，国务院颁布《排污许可管理条例》在排污许可证申请和排污环节规定了排污单位具体的责任和义务。排污权交易政策有效降低了污染排放，且并未对企业的生产活动带来明显的负面影响[17]。

排污收费及排污权交易很好地弥补了命令控制型环境规制的不足，随着“排污收费”改成“环境保护税”以及排污权交易试点范围的不断扩大，也标志着我国的环境规制由单一行政手段向政府和市场相结合的多元化手段发展。但目前我国环境保护税（排污收费）仍然面临税率较低、监管难度较大、征收力度较小和跨部门协同效率较低等问题，排污权交易存在覆盖的污染物种类较少、交易市场机制尚不健全和交易范围较小等问题。

3 启示

从我国环境政策的历史实践来看，由“环境保护”入宪到“生态文明”入宪，环境管理机制和执法机制逐步清晰，环境执法能力不断增强，我国逐步形成了较完整的环境保护法律体系，我国环境规制呈现出向命令控制型和市场激励型等多元化规制手段相结合的发展趋势。通过对我国环境保护法制建设、命令控制型环境规制工具实践和市场激励型环境规制工具实践的梳理，得出如下政策启示。

3.1 深化完善环境保护法律体系

环境保护法律法规是我国制定和推行环境规制政策的法律基础——1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》对我国环境污染的有效防治产生了深远的影响，后《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的陆续颁布对有效控制水、大气和固体废物3 种主要环境污染起着至关重要的作用。但纵观我国现行生效的环境保护法律法规，依然在环境保护执法监督、环境保护激励机制和生态文明建设领域存在较大的完善空间，如：尚缺乏在构建系统完备的环境监督管理体系、制定更具体化的生态补偿条例细则、全面促进生态软实力发展、完善城镇污水处理收费、推进区域一体化绿色发展、跨区域生态协同保护、应对气候变化和生态多样性保护等多个生态环境相关领域的立法或修订。随着环境污染形势的日益变化和环境保护战略的动态调整，深化完善环境保护法律法规（出台新的有关环境保护的法律法规，或修订现行的环境法律法规）应成为当务之急。

3.2 构建现代化环境管理和环境治理体系

诸如环境保护目标责任制度、“三同时”制度、环境影响评价制度、污染限期治理制度和污染集中控制制度等环境管理制度是我国环境政策顶层设计中的重要内容，也是命令控制型环境规制的重要载体，在环境污染治理中起着突出作用。环境管理制度分别从源头预防、过程控制和末端治理3 个时间维度全面限制污染排放。因此，环境管理和环境治理体系的优劣直接关系到环境污染治理的成效。当前我国已经形成较完善的环境管理和环境治理机制，但仍存在较大改进空间。如：增强环境管理的系统性，建立地区综合治理与区域污染联防联控协同机制，推进环境治理体系和治理能力现代化；加强环境执法流程、环境信息披露和环保技术专利认定等环境基础管理规范性建设；建立环境管理跨部门、跨地区和跨流域间协同合作机制，减少环境保护执行成本，提升环境治理效率；创新环境治理监管机制，建立政府主导、公众及第三方机构参与的多元化生态环境监督模式。

3.3 健全环境保护财政制度

我国的市场激励型环境规制（如排污费制度）起步较早——1979 年《中华人民共和国环境保护法（试行）》就有“排污收费”的法律规定，而发展较为缓慢——2018 年1 月1 日起，我国正式开征环境保护税，标志着以税收手段调控污染排放的市场激励型环境规制走向正规化。近年来，尽管市场激励型环境规制不断发展扩大，但总体上仍处于我国环境污染治理措施的补充地位，因而其对环境治理效果的影响远小于命令控制型环境规制。但不可否认的是，以市场手段为主要特征的市场激励型环境规制（尤其是排污税费、减排补贴等财税手段）对提升环境治理效率具有积极作用。因此，应当健全环境保护财政制度以进一步增强市场激励型环境规制工具的环境治理效应。具体而言：加强税收对环境污染治理的调节机制，进一步提高环境保护税率，扩大应税污染物的种类范围，充分发挥环境保护税对环境和经济的调节效应；综合运用环境保护税收和污染减排补贴政策，扩大环境污染治理专项资金池，并提高对企业的污染减排补贴，增强企业生产过程中的污染减排激励。