情报介入视角下突发公共卫生事件应急管理研究

黄金凡，刘建准

(天津工业大学 经济与管理学院，天津 300387)

0 引言

2019年新型冠状病毒的暴发给国家的经济安全、社会稳定及人民的健康生活造成了巨大的威胁，迫使我国公共卫生突发事件的应对处置整体呈高压态势。有效应对经济社会发展过程中的重大突发公共卫生事件，降低其对人民群众生命健康造成的各种影响，是我国政府应急管理能力和危机管理体系现代化的重要表现。然而，大数据时代，突发公共卫生事件的应对模式正逐渐向数据驱动转变，应急大数据应用不断发展，传统的公共卫生事件政府应急管理思维和模式亟待改善和加强。情报学的介入，成为近几年突发公共事件应急管理领域的新兴研究方向，推动应急管理逐步走向智慧化和科学化。相关情报学研究与情报工作的实践有效干预或预见了突发事件的演化规律，为政府应急决策提供了理论和实践的指导。因此，从情报介入视角研究突发公共卫生事件应急管理具有重要现实意义。

1 文献回顾

将中国知网(CNKI)作为源数据库，以“篇名”为检索方式，以“突发+情报”“应急+情报”“危机+情报”为检索词，检索年限设置为2003—2021年，共检索出相关期刊文献301篇，手动剔除会议报告、相关报道和报纸等非学术性研究文章，以及其他不符合研究主题要求的文献，最终得到289篇文献，将其以Refworks格式导出，并使用CiteSpace软件进行数据格式转换处理。借助CiteSpace软件，从研究机构分布、研究作者分布及研究热点3个方面，对我国应急情报管理相关研究的289篇文献进行可视化知识图谱分析，以期对我国应急情报管理领域的研究现状进行宏观把握，并对后续相关研究的进一步推进有所启示。

1.1 研究机构共现分析

利用CiteSpace软件对289篇文献的研究机构进行知识图谱可视化分析，将时间切片设置为1年，节点类型选择“机构”，其他参数设置为默认，得到研究机构共现图谱。节点数为183，连线数和网络密度数均为0，说明我国应急情报管理领域的相关研究较为独立，研究机构之间缺少合作和交流。受高校学术氛围的影响，对于应急情报管理的研究主要是以高校管理学院及信息资源研究中心为主。其中，发文量排前3的研究机构依次为南京大学信息管理学院(39篇)、武汉大学信息资源研究中心(27篇)和安徽大学管理学院(12篇)。

1.2 研究作者共现分析

节点类型选择“作者”，其他为默认设置，绘制出研究作者共现图谱(见图1)。对文献的作者进行分析，有助于了解该领域的核心作者及作者之间的合作关系，研究作者的节点越大说明其发文量越多，作者之间的连线越粗说明其合作关系越密切。在作者合作网络图谱中，应急情报管理研究领域中以苏新宁、蒋勋为核心组成的团队规模最大、合作最精密，其余成员包括陈祖琴、唐明伟、徐绪堪、朱晓峰、郭骅等，研究的相关内容主要有构建基于危机生命周期的应急情报体系理论模型[1]、以大数据为基础的突发事件物联网情报采集[2]；郭春侠、储节旺、张静、曹振祥等人是一个合作研究团体，研究的相关内容有构建基于重大疫情防控的应急情报服务模式[3]、大数据时代的突发事件应急管理情报分析人才培养建设[4]；李阳、李纲、叶光辉等人是一个合作研究团队，研究的相关内容有建设面向本土现代性的应急管理情报工程[5]、突发事件应急决策活动中的情报监督问题[6]；姚乐野、范炜、杨巧云、袁莉、胡康林等人是一个合作研究团队，研究的相关内容有基于情景的突发事件情报感知实现路径[7]、应急情报部门跨组织工作流程建设[8]。

图1 研究作者共现图谱

1.3 研究热点分析

1.3.1 关键词共现图谱分析

节点类型选择“关键词”，默认其他参数，最终绘制成301个节点、811条连线、密度为0.018的关键词共现网络图谱(见图2)。由图2可以看出，在应急情报管理领域，关键词热度较高的分别是竞争情报、危机预警、危机管理、突发事件、应急情报、应急管理、应急决策、大数据、智慧城市等。其中竞争情报、突发事件、应急情报和应急决策4个关键词的中心度较高，说明当前我国应急情报管理的已有研究主要集中在企业应急管理领域和突发事件应急管理领域。

图2 关键词共现图谱

1.3.2 关键词聚类图谱分析

在关键词共现分析的基础上进行聚类操作可生成关键词聚类标签图谱，不同主题的聚类组可清晰地揭示我国应急情报管理相关研究的聚类情况，进而明确该领域的核心议题。我国应急情报管理相关研究的关键词聚类结果显示：模块值(Modularity Q)为0.587 9，平均轮廓值(Mean Silhouette)为0.833 7，表明该聚类结果显著，结构合理，且聚类内部同质性较高。竞争情报、智慧城市、突发事件、区块链、危机管理、疫情防控、应急决策、情报、情报分析和危机警务为我国应急情报管理领域的重要聚类标签。

综上所述，随着我国应急管理体系的逐步完善，突发事件下的应急管理研究也具备了一定的基础，但突发公共卫生事件政府应急管理，特别是情报介入视角下的政府应急管理研究相对较少，科学有效的政府应急管理离不开情报的有效支撑，依赖基于情报的管理与决策支持活动。因此，本文从情报介入视角研究突发公共卫生事件政府应急管理，研究其情报需求，提出突发公共卫生事件应急管理中情报介入的价值，并针对政府在应急管理中的情报失灵现象提出相应完善对策。

2 突发公共卫生事件政府应急管理中的情报需求

突发公共卫生事件政府应急管理中的情报需求是指在事件演化的不同阶段即事前感知阶段、事中应对阶段、事后管理阶段，政府在情报形式、情报获取方式、情报质量和情报内容等方面需求的具体表现，研究在突发公共卫生事件各个演化阶段的情报需求差异[9]，可进一步满足政府管理决策者的任务指向，支持突发公共卫生事件应急管理实践。

2.1 突发公共卫生事件的事前感知阶段

事前感知阶段是指突发公共卫生事件尚处于潜伏时期，还未形成整体传染趋势，事件造成的危害较小。在这一阶段，主要应急决策主体为各下属地方政府的公共卫生部门，情报需求状态相对平稳，主要情报工作是监测识别可能引发事件的风险信息，重视敏感信息的搜集预审。公共卫生部门要随时关注各大网站关于感冒、发热等搜索关键词的峰值，以及各大医院、医疗诊所的网络数据平台记录，分析甄别流行传染病的在线迹象，做好全源基础情报的搜集。监测监控可能引发公共卫生突发事件的各种征兆信息，并对搜集的动静态信息进行预处理分析，快速识别和评估事件发生的风险，将评估结果反馈给政府应急部门，做好危机预警工作。在公共卫生事件显露之后，重点做好精准应急情报的搜集，如科技文献领域关于公共卫生事件的知识发现和研究进展、智库情报分析领域关于公共卫生事件的研判等，输出危机预案[10]，认真做好突发公共卫生事件的危机预控工作。

2.2 突发公共卫生事件的事中应对阶段

事中应对阶段是指突发公共卫生事件已经发生，并迅速蔓延扩散，危及社会公众的身心健康，造成社会恐慌。此时政府应急部门的情报工作已由预警预防转向全面防控，对情报需求的动态性、实时性要求更高，需求量更大。政府应急部门需要对医疗物资储备信息、医院病例监测信息、疫苗研制信息及事件传播后造成的社会现象等衍生数据信息进行全方位、联动性的实时监控与快速搜集，即做好事中阶段实时情报和衍生情报的搜集分析。同时，大数据时代下公共卫生突发事件呈现结构联动性特征，各种应急信息杂乱无章，政府需实时监控网络信息，加强网络舆情管理，防范网络舆情突发事件，促进网络信息安全工作[3]，为突发公共卫生事件防控提供安全服务。

2.3 突发公共卫生事件的事后管理阶段

事后管理阶段是指突发公共卫生事件的发展已得到较好控制，人们逐渐回归正常生活，一切趋向于平静。此阶段，大量情报信息被逐渐揭示，情报需求呈现出不断衰弱的态势，但这并不意味着无情报需求。突发公共卫生事件本身具有特殊的余波效用，可能会出现二次感染并传染的危机，在此状态下，政府更应加强防控工作，完善疾病传染科普教育，安抚公众情绪，避免社会安全和后舆情衍生事件的发生。另外，做好突发公共卫生事件经验情报的收集，将突发公共卫生事件的传播途径、病理规律、应急措施及社会治理策略等方面的数据信息进行多维度刻画[10]，并进行数据化、实时化、平台化管理，编入突发公共卫生事件案例知识库，为今后类似公共卫生突发事件的防控工作提供有效的情报数据支撑。

3 突发公共卫生事件应急管理情报介入的必要性

情报是政府开展公共卫生事件应急管理工作的有力支撑，通过对事前、事中和事后3个阶段应急情报的管理，能够实现突发公共卫生事件的智能管控。应急情报的准确性、及时性、高效性对于政府的快速响应和应急决策都十分重要，应急情报的收集、处理和共享对突发公共卫生事件的影响力超过了50%。事前阶段，情报的介入可及时捕捉公共卫生事件暴发前的各种危险信号，动态监测公众健康状况及生态环境的变化，搜集、整合与评估公共卫生风险的各类数据信息，研判突发公共卫生事件可能暴发的概率、分布及动态趋势，为政府事中应急响应做好充足准备。事中阶段，情报的介入通过对公共卫生事件发展过程中的公众健康数据、网络舆情数据及地理空间数据等进行实时分析，设立预定阈值指标，若出现异常情况，能够在第一时间进行监控和警备，做到实时动态监测，推动精准决策，提升政府应急处置能力。事后阶段，情报分析结合历史数据和动态数据可在公众健康信息科普、社会安定治理等方面发挥强大的支撑作用。基于情报的应急管理能够对公共卫生事件的突发状况、发展形势、应急条件及组织等提供基于科学的判断和评估。可以说，情报为突发公共卫生事件的应急响应分析提供了基本保障，为政府应急管理活动的开展提供了重要依据。

4 突发公共卫生事件政府应急管理中“情报失灵”现象

4.1 应急情报态势感知能力有待加强

在数据驱动环境下，政府在突发公共卫生事件应急管理中的情报态势感知能力较弱，缺乏“大情报观”的整体服务意识。传统应急管理的应用逻辑主要依靠政府体制驱动，数据驱动或者说情报信息驱动很难成为核心或并不占据主体地位[11]。一是，突发公共卫生事件应急管理的情报资源储备不足，且情报资源多泛化，不能发挥其本身的质量和价值，而突发事件应急响应的执行往往最先依靠案例库、知识库等已经成型的有效情报资源，但目前来看，政府情报资源储量明显不足，难以支撑高效应急响应。二是，情报介入突发公共卫生事件的事前预警能力差强人意，比如新冠肺炎疫情中“第一吹哨人”的疫情防护提醒，就已经预示了疫情的发生，但受多方因素的干扰，医疗卫生领域的预警感知并没有受到重视，应急决策主体未做出正确预判，致使重要应急决策“姗姗来迟”。

4.2 面向决策需求的“数据-信息-知识”情报融合模式应用不足

突发公共卫生事件的情报收集、分析和评估过程中会形成“数据-信息-知识”的情报融合模式[12]，利用这种情报融合模式，可避免情报数据烦琐、内容特征复杂、服务目标多维等特征，满足政府在应急管理中不同阶段的情报需求。具体来说，面向应急决策需求的情报融合模式应用不足主要表现在以下3个方面。

(1)从“数据”上来看，突发公共卫生事件在暴发前期及初期会产生大量多源异构数据信息，政府面对杂乱无章的数据信息应接不暇，数据预处理不足，导致采集的数据信息不能有效支撑应急决策，造成情报资源的浪费。

(2)从“信息”上来看，前期海量危机数据虽已经过清洗聚合处理，但在事件演化过程中会不断涌入大量井喷式信息，政府无法利用数学方法和Web信息抽取等技术对信息进行有效解读，造成了信息超载、信息内容冲突和不确定的局面。

(3)从“知识”上来看，政府在做应急决策时大多忽略已构建的突发事件案例库、知识库等，不能有效利用突发公共卫生事件的征兆性知识、应急决策知识、灾后恢复重建知识等，且忽视了情报资源的实时更新维护，不利于之后同类异源频发危机的预警。

总的来说，在突发公共卫生事件的情报融合过程中，政府往往只关注“量”的积累，而忽视了“质”的提升，导致输出的情报产品质量堪忧，不能有效契合事件情境的发展。

4.3 协同力度不够阻碍情报沟通共享

重大突发公共卫生事件的发生，往往涉及众多复杂多维度要素，数据信息源各式各样，情报信息获取不全面、不对称现象时有发生，需依赖于以解决突发公共卫生事件为目标的应急管理情报协同体系，实现大情报观支持的科学决策。但受资源管理规则及部门利益等众多因素的影响，“部门化”“私有化”的负面现象比比皆是，以目标为中心的应急管理情报协同和合作力度仍旧不够，不利于情报的沟通共享。此外，我国应急管理体系仍以体制驱动为主，应急处置和情报信息沟通纵强横弱，各级各类应急机构和部门的情报资源体系条块分割，形成了情报资源孤岛，实际情报资源供给不能满足情报信息需求[5]，严重滞后了情报资源合作共享、转化的效率。

5 情报介入视角下突发公共卫生事件政府应急管理的提升路径

5.1 加强情报监测与情报预警

政府应急决策部门必须加强情报预测预警能力，做到突发公共卫生事件的分级预警，利用智能感知技术及人工监测与互联网实时监控相结合的方式，加强对情报信息的全面监测，并实时跟踪监测到的危机信息进行数据清洗聚类，提升可利用情报的精准度。定期组织医疗卫生领域的专业情报分析人员开展公共卫生突发事件的预警研判，重点关注每年流感多发季节，甄别疾病发生的种种迹象，做到公共卫生事件的早发现、早识别、早预警。此外，建立突发公共卫生事件应急情报管理的典型案例库，做到情报资源的循环利用，注重对典型案例库的及时更新和维护，积累对类似突发事件预防与处置的最新经验，剔除过时无效的手段方法，发挥典型案例库的最大价值。

5.2 大数据技术促进情报融合应用

有学者研究发现，大数据分析与情报分析有着天然的联系，即都看重对数据的定量分析且关注多源数据的融合[13]。大数据分析利用其数据采集与预处理、数据挖掘与分析、数据分布式存储及可视化等技术提升了突发公共卫生事件政府应急情报管理工作的效率。首先，运用Web爬虫技术、API数据采集技术来收集海量的卫生情报信息，并通过信息初步过滤、内容提取及异构信息整合技术对应急响应情报信息进行预处理，减少原始数据信息的异构性，实现异构数据的互通易用；接着，利用数据网络挖掘、特异群组挖掘、信息耦合及信息可视化呈现消除情报信息冗余、不确定性，扩大信息的关联范围，增强信息的可靠性；最后，对整个事件过程中的情报信息数据进行分类编码，进行分布式存储，形成突发公共卫生事件的知识库、案例库，并随时更新维护，提高可利用性，实现公共卫生危机知识的通用性。

5.3 注重情报协同与共享

突发事件应急管理中，情报有着不可替代的交流作用，政府应急部门应重视多元化应急情报汇聚动员，培育全城“情报员”体系，支持应急情报的协同开发与综合利用。首先，尝试构建一个联合性的智慧应急情报资源平台，促进情报资源集成共享。在突发公共卫生事件演化发展的不同阶段，政府、社会公众及社会组织等第三方部门可将知情的情报信息共享在情报服务平台上，保障情报的有效运转流通，支持智慧应急情报服务的开展。其次，优化扁平化、柔性化的应急管理情报体系，精简相关部门职能、裁撤冗余部门，实现组织机构的扁平化，是提升突发公共卫生事件处置速度最有效的途径，真正形成应急协同体，促进情报沟通共享。

6 结语

突发公共卫生事件应急管理是一项复杂且动态的系统工程，而情报的介入为政府应急管理创造了新的条件和路径，提高了政府应急管理的整体效率。情报是突发公共卫生事件政府应急管理科学化的重要保障，全面支撑着突发公共卫生事件的事前感知、事中应对和事后管理，是促使政府应急决策与应急管理活动目标趋向一致的关键要素。