新餐饮智慧监管的制度设计

王广平

上海市药品和医疗器械不良反应监测中心

胡骏

上海市药品和医疗器械不良反应监测中心

丁冬

美团公司

王安亿

美团公司

程婕

上海市市场监督管理局信息应用研究中心

新餐饮业态是基于交易平台、社交平台、共享空间平台、支付平台和追溯平台等多种网络技术的餐饮领域新技术平台，其具有跨地域、跨部门、跨领域的特点。新技术的产生增加了餐饮领域风险管理和社会治理的复杂性。新餐饮业态，是“互联网+”“餐饮+”新业态的交叉融合，传统餐饮风险（生物性和化学性）叠加了网络技术的风险特征，对传统市场监管方式、规则和思维产生一定的冲击，需要结合人工智能（AI）、大数据等网络技术和平台经济发展逻辑特点，才能形成新餐饮智慧监管技术和决策方案，其属于“互联网+监管”和大数据监管政策背景下的新命题。

1 新餐饮智慧监管的概念与特征

1.1 新餐饮和智慧监管概念

新餐饮业态的产生与发展，是食品行业与互联网、云计算或人工智能（AI）相融合或跨界而形成的[1]。《食品安全管理体系 餐饮业要求》（GB/T 27306-2008）中餐饮服务（catering service），是通过即时制作加工、商业销售、服务性劳动等手段，向消费者提供食品、消费场所及设施的食品加工、销售和消费服务活动。2017年，中国饭店协会发布《2017中国餐饮业年度报告》，“新餐饮”作为2016年餐饮业十大关键词之一被首次提出[2]，“包括O2O、外卖外送、餐饮单品连锁店、餐饮中央厨房等在内的新餐饮成为餐饮业发展新引擎”。新餐饮的背后是以消费升级和食品产业创新发展作为支撑，从外卖配送、3D 打印到服务机器人、智能炒菜机，乃至无人餐饮，新技术新业态新商业模式正在引领餐饮行业发展。《新产业新业态新商业模式统计分类（2018）》界定了新产业新业态新商业模式并提出“新型餐饮服务”，包括“餐饮个性化定制”和“网络订餐服务”等。广义上，新餐饮业态是指对现行的市场监管方式、惯例/规则、监管思维不相匹配的餐饮新业态、新产业和新商业模式，即为缓解“三高一低”压力（房租高、人力成本高、食材成本高、毛利低）而采取的与市场监管方式、规则和思维不相匹配的餐饮业态，均可纳入到新餐饮广义范畴。

智慧监管的实践应用较为普遍，但目前具体仍未发布确切定义。刘鹏[3]等提出智慧监管应当强调监管主体的多元性，以及监管工具的策略使用。笔者认为，食品智慧监管，广义上是指市场监管业务过程中采用了大数据、云计算、人工智能（AI）、物联网、移动技术和区块链技术等，均可视为食品（新餐饮）智慧监管；狭义上是指市场监管流程中采用了智能分析、机器学习算法和人工智能（AI）等技术，尤其是将数据要素融入监管信息化建设中，可视为食品（新餐饮）的智慧监管范畴。

1.2 新餐饮特征和技术迭代升级

我国地域广阔，食品种类繁多，不同地域饮食习惯存在诸多差异，餐饮烹饪多具有个性化特征，致使食品安全风险特点和表现形式与其他国家和地区食品安全风险略有不同。因此，具有中国特色的餐饮领域食品安全风险问题，再叠加新业态新模式，使得食品安全治理体系更具复杂性。“互联网+餐饮”业态，是缓解和解决成本、加工效率和空间利用率低等问题的有效手段[4]。新餐饮安全风险的发现，除了常规的网络订餐平台、网络外卖平台的发现机制之外，仍有一些餐饮新业态的市场监管与常规的监管方式有所不同，监管部门应进行相应的调整和适应，即发挥“包容审慎”和优化营商环境的举措，以适应新餐饮业态的发展。

新餐饮业态具有O2O 新特征，与传统餐饮业相比，在客户选择、物流配送、营销渠道等方面具有诸多不同之处[5]。新餐饮业态主要采用网络订餐平台、短视频平台、直播平台、微信小程序等平台，实现了新餐饮业态的高速发展。将传统餐饮业与新技术相结合形成具有新业态、新产业、新商业模式即“三新”特征的新餐饮业态。随着5G、AI 等技术的普及，智慧场景服务将成为新餐饮线上线下融合发展的纽带，并将助推实体零售企业向新零售转型升级。

2 新餐饮风险分析和智慧监管应用实践

2.1 新餐饮风险因素分析

新餐饮业态属于O2O 模式，须有线下实体做支撑，线上（Online）线下（Offline）风险是市场监管重点，而线上（Online）风险可能会扩大或影响线下餐饮风险。餐饮网络销售的隐蔽性较强，新餐饮监管的难点不是“无法可依”，而是“鞭长莫及”，因此“互联网+餐饮”食品安全问题需要“互联网+监管”即智慧监管的手段解决[6]。新餐饮业态的食品安全风险叠加了网络技术条件下的新风险，例如订单量/客户量剧增情形下的市场需求与餐饮服务能力不相匹配的风险，以及监管规则未及时调整情况下的具有不确定性的食品安全风险等。新餐饮风险具有传统风险与新风险叠加的风险管理复杂性问题，包括原材料风险、技术风险、新业态风险（如非食品专业新人员跨界进入餐饮业）、政策风险和法律法规风险等[7]。崔焕金[8]等认为互联网外卖食品安全的隐患，包括监管缺位、平台资质审查虚置、生产制作环节信息不透明、配送流程技术保障不到位等因素。据《2016年网络外卖订餐服务体验式调查报告》，送餐服务及送餐质量存在的主要问题有：个别订单餐食存在异物，准入审核不严，餐食外包装存在破损撒漏，不能及时送达等问题[9]。因而，新餐饮风险种类，包括了生物性风险、化学性风险、新技术新设备风险、社交平台的促销风险，以及民租房餐饮和无店铺外卖与传统监管规则不相一致的餐饮风险，其风险特征和发展机制有别于传统餐饮风险。本文将传统餐饮与新餐饮的风险种类、特征和发现机制进行了比较，结果详见表1。

表1 传统餐饮与新餐饮风险种类、特征和发现机制比较

2.2 新餐饮智慧监管应用实践

2020年以来各省级市场监管部门对食品安全智慧监管模式展开探索，其中上海市食品安全网格化管理模式融入城市“一网统管”平台属于智慧监管高质量发展模式，其解决了部门联合抽查和数据共享等监管难题。各省级市场监管部门智慧监管模式，主要是利用明厨亮灶、现场检测、移动app、二维码、溯源电子秤、摄像头实时监控等，以及对抽查数据和追溯信息、食品风险评价、企业属性数据等进行综合集成分析。

部分地区市场监管部门编制了食品安全相关的智慧监管地方性技术规范，助推智慧监管技术和方法的应用探索。例如2018年4月，原四川省质量技术监督局发布《农产品质量安全网格化移动监管建设规范》（DB51/T 2484-2018），提出“利用移动互联网和大数据分析技术，通过人员入户、设备入场、信息入网”的信息化监管模式。2017年9月，深圳市市场监督管理局发布《智慧检验检测实验室建设指南》（SZDB/Z 259-2017），提出构建具有智能检测、智能感知、信息深度融合与分析、科学自主决策、多业务综合集成的“智慧检验检测实验室”。上海市场监管部门于2020年11月第三届中国国际进口博览会期间采用“微信小程序+实时监控平台+企业二维码”智慧监管模式，满足了政府、企业和公众三方对信息化和移动互联的需求，实现了餐饮监管的市场监管业务、人员和流程全覆盖。

3 新餐饮智慧监管的关系流和数据流分析

3.1 新餐饮业态的关系流分析

针对新餐饮智慧监管中“互联网+”的交易方式，以及传统电子商务概念中的物流、资金流和信息流的组合，本文结合《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中数据要素的概念，针对新餐饮智慧监管的物流、信息流、资金流和关系流等现实资源，采用林福永[10]创立的全面关系流管理理论，即“组织行为是由组织基层次以上的关系流和输入流（总称全面关系流）决定和支配的”，对新餐饮智慧监管中相关的关系流进行识别和设计。

传统的餐饮监管信息化多针对监管部门MIS 系统建设方案，网络平台模式下的餐饮业监管方式发生了转变。一是，从监管部门的“两微一端”，向短视频、网络直播等新型社交平台的转变；二是，餐饮业的销售平台开始大规模转移到网络平台、短视频平台、直播平台等社交平台；三是，以往市场监管的重点主要为网络外卖订餐平台（如美团、饿了么等），随着短视频平台、网络直播平台增进“互联网+”“餐饮+”业态交叉融合，加剧了餐饮业态监管的复杂性。因此，新餐饮智慧监管方式转型升级势在必行。新餐饮常采用网络订餐平台、短视频平台、网络直播平台、微信小程序和“虚拟现实+”等进行餐饮展示和宣传推广的营销活动。这些平台可实现全程留痕，利用语音实时转录、图像识别、文本挖掘等智能分析和算法，实现对新餐饮业态的追溯和研判，形成了新餐饮智慧监管的基本流程。

3.2 新餐饮业态的数据流管理

新餐饮业态风险评估的数据流管理，需要汇集分散在监管部门、检测机构、企业主体、第三方机构等单位的相关数据，还需要整合投诉热线、移动互联数据等外部数据，才能形成市场监管大数据平台的底层数据基础。以企业库、产品库、人员库、地址库等基础库为基础，以统一社会信用代码（企业）、产品批准文号（产品）、公民身份证号码（个人）为标识，将数据进行有效关联；同时，根据监管业务需求，从数据库中可抽取专题数据，形成覆盖监管业务流程的行政许可、监管检查、检验检测、稽查执法等业务的专题数据库。还应实时动态监测新闻门户网站、微博等站点，形成舆情信息库。此外，还需梳理相关法律法规、质量管理、标准规范、办事指南、典型案例、违法行为、文书模板、业务流程、在线教育等相关知识，构建市场监管智能知识库，助力新餐饮智慧监管大数据决策体系建设。

4 新餐饮智慧监管模式分析与设计

4.1 新餐饮智慧监管的制度文件

笔者认为，大数据背景下的新餐饮领域，在法律层面属于《电子商务法》与《食品安全法》的交叉领域，需要监管数据开放与数据共享等方面立法与其衔接。《电子商务法》明确规定“保障电子商务各方主体的合法权益，规范电子商务行为”；“推动形成有关部门、电子商务行业组织、电子商务经营者、消费者等共同参与的电子商务市场治理体系”。国家市场监管部门根据《电子商务法》修订发布《网络交易监督管理办法》等规章，实现规章、规范性文件与法律有机衔接，增强了网络市场监管执法的规范性、统一性和有效性[11]。

受饮食习惯、烹饪方式等因素的影响，我国的餐饮烹饪产品可能无法形成严格的标准，对烹饪产品实施检测也相对复杂，一般是按照膳食标准，例如每日食盐摄入量等，控制相关物质摄入量上限和控制下限。因此，建议由国家市场监管部门对新餐饮进行食品安全风险评估、构建指标和规范标准，再由地方市场监管部门根据本地区的饮食习惯、烹饪方式具体实施。当前，相关餐饮烹饪质量管理体系有相应的国家推荐标准，如《餐饮企业质量管理规范》（GB/T 33497-2017）、《食品安全管理体系 餐饮业要求》（GB/T 27306-2008）和《海产品餐饮加工操作规范》（GB/T 23498-2009）等，可为新餐饮智慧监管设计提供质量体系相关指标。

4.2 新餐饮业风险沟通与交流

新餐饮风险沟通交流，即反映市民满意度的投诉举报和网络舆情，是新餐饮智慧监管的风险因素输入端，监管部门对新餐饮风险源的处理，可有效提升市民食品安全满意度和获得感[12]。《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》提出利用“两微一端”，“引导网上舆论、构建清朗网络空间”，明确了“积极运用大数据、云计算、人工智能等新技术新应用，提升政务新媒体智能化水平”创新发展原则。食品安全风险沟通交流途径包括：信访、投诉举报、职业举报、app、网格化管理和网络舆情，以及食品安全知识分享的社区等，其中针对短视频平台、网路直播平台、微信小程序、微博等社交平台，以及网络订餐平台的食品安全风险因素的处理，凸显市场监管部门食品安全治理能力和治理体系现代化水平。

4.3 新餐饮智慧监管模式设计

在当前网络环境下，建议监管部门应以参与者的身份加入到平台治理中，积极参与平台行业自律“规则”建设。区块链技术的本质是行业自律，平台行业自律即区块链“去中心化”的设置，监管部门应该参与网络订餐平台和（或）社交平台餐饮治理体系的建设[13]。笔者认为，可将新餐饮智慧监管设定为餐饮业态监管与人工智能（AI）识别两部分，即餐饮业态风险评估与根据新餐饮数据流对新餐饮风险关键点进行分析。新餐饮智慧监管模式的设计，需要针对当前地方市场监管信息化应用现状和数据要素的获取情况，并结合市场监管部门的风险发现机制，以及检验、监测、检查、认证等信息公开，分析现有智慧监管技术和数据要素的应用实践、工具方式设计、发现机制、应用场景等[14]，以信访、热线投诉、app 和网络舆情为输入端，设计新餐饮智慧监管模式设计，如图1所示。

图1 新餐饮智慧监管的制度设计

以市民食品安全满意度和获得感为智慧监管目标，以信访、投诉举报、职业举报、app（如“两微一端”，微博、微信、客户端）、网格化管理和网络舆情为市民食品安全诉求对象，设计和构建新餐饮智慧监管，为后续智慧监管技术和方法开发提供决策参考。新餐饮智慧监管的制度设计，为新餐饮业态食品安全风险评估提供了一种减低成本和提高监管效率的方式方法。

5 结语

新餐饮智慧监管，是“互联网+”“餐饮+”，多种业态交叉下治理体系和能力的新命题和新挑战。对新餐饮智慧监管的关系流识别、数据流管理的风险评估，分析和设计新餐饮智慧监管模式，有助于增进监管部门和餐饮企业就风险防控点和措施进行有效沟通，促使新餐饮企业合规、守信的规范化经营，改善监管部门传统的监管方式，强化市场监管执法的靶向性、敏捷性和及时性，提升监管绩效和促进食品行业自律。