建筑市场围标串标进化演变及对策建议

文/浦洋

一个统一有序的建筑市场是建立在健全的招投标制度基础上的，招标人按照“公开、公平、公正”的原则组织招标，投标人秉持“诚实信用”的原则参与竞争。近年来全国建筑工程市场交易监管体制日趋成熟，制度不断完善，但是围标串标问题依然比较突出，已经成为了招投标过程中的“癌细胞”。

一、围标串标出现的根源及造成的危害

（一）出现的根源

1.利益驱动，为求利润不惜铤而走险

现阶段“低价中标”在建筑市场大行其道，投标人即使项目中标了也无利可图。围标串标，其目的不是为了通过市场竞争低价中标，而是为了抬高均价或者拉大报价极差，使得某些投标人报价得高分，能够高价中标，项目获取利润可操作的空间变大。马克思说过：“有适当的利润，资本就会非常胆壮起来。有100%，就会使人不顾一切法律；有300%，就会使人不怕犯罪，甚至不怕绞首的危险。”投标人追求利润不择手段是导致围标串标盛行的直接原因。

2.制度缺陷，使得投机者能够有机可乘

（1）建筑工程招投标的法律法规相对于市场发展的现状存在滞后性，需要改进和完善。

目前我国招投标法及实施条例仅列举了部分可认定为或视为串通投标的行为，并没有规定围标行为该如何认定及其认定范围。建筑市场监管体制不健全，行政主管部门履行监管职责不到位，违纪违法现象的监察执法力度不大，打击力度不够，围标串标人违法成本太低。

而在政府采购工程中，由于招标投标法和政府采购法在行政监管主体、招标适用条件、供应商资格、招标代理机构、废标及其处理、法律责任等方面规定存在差异和冲突。两者法律位阶相同，这样的矛盾在招投标实践操作中带来不少混乱。

（2）招标代理市场配套制度不健全，从业人员素质良莠不齐。

招投标活动监管方式已由审批管理依法改变为过程监督，整个招投标过程的流程都由招标代理机构来完成，招标代理机构的操作空间及弹性很大。招标代理机构之间的恶性竞争现象严重，为了业绩增长以各种不正当手段承揽业务，造成的后果就是不能架起招标人与投标人之间沟通的桥梁，而是从中变相牟利。招标代理机构从业人员缺乏招投标相关专业知识和技能，基本素质、职业道德、操守及执业行为有待进一步规范和提高。

（3）评标专家抽取制度有漏洞，专家水平有待提高。

评标专家在整个招标投标过程中拥有至关重要的权利、义务和责任，围标串标若要成局必须“搞定”评标专家，而招标代理机构往往在其中充当了重要角色。“搞定专家”其实就是招标代理机构在长期的工作交流中，获得专家姓名、工作单位及联系方式后，与专家建立了“战略伙伴”合作关系，每次评标前都会准备好相应的“咨询费”。虽然目前都是采取评标前随机抽选专家的方式，但是评标专家库里的专家人数毕竟有限，加上工作人员从中斡旋操作，想要提前获得专家名单并不难。某些评标专家建有微信“业务群”，在群里相互交流各种评标的信息。虽然在评标过程中专家很轻易就能发现投标人围标串标的迹象，但由于提前被“打好招呼”，也只是睁一只眼闭一只眼，丧失其职业操守。

（4）建筑业资质管理不够科学，施工单位挂靠资质现象比较普遍。

建筑业里所谓的挂靠，是指一个施工企业允许他人在一定时间或者地域范围内使用自己企业名义对外承揽工程项目的行为。究其出现的根源是我国目前对建筑业实行审批制。企业申请资质需按照其净资产、注册建造师、中高级职称、技工人员数量等条件申请，并经建设行政主管部门审查合格。对于长期在施工一线“面朝黄土背朝天”的挂靠人而言难度非常大，门槛很高。于是选择有资质的企业挂靠，相比于自己成立公司再申请资质来说成本较低，自然成为了理性经济人的必然选择。然而挂靠行为实质上是一种很严重的违法行为。被挂靠企业采取地区承包的经营模式，挂靠人缴纳若干费用后在承包地区不受任何管理与限制，以被挂靠企业的名义不分良莠吸纳更多的挂靠人，出卖资质围标串标扰乱市场。组织围标或者串标中标后，可以肆意转包或者违法分包，从中收取管理费，赚取高额利润。无须顾及自身的财务状况及施工能力，中标的项目“多多益善”。

（二）造成的危害

1.公平合理的竞争秩序能够有效激发市场活力与企业创造力，充分凝聚社会力量，催生丰硕成果，体现了市场竞争中的“物竞天择与优胜劣汰”。围标串标削弱了招标活动的竞争性，影响招标活动公正性、公平性、严肃性。

2.稳健有序的发展环境是实现资源有效配置的基础条件，为一个行业的发展提供坚实的保障，持续推进建筑业又好又快发展。围标串标不仅扰乱了建筑市场秩序，破坏诚信环境，提高交易成本、降低经济效率，而且滋生了腐败与权力寻租的土壤。

3.建设工程的质量与安全切实关系到国家与人民群众的生命财产安全。围标串标提高了招标人的工程成本，严重降低招标项目质量与效益。不利于法律效果与社会效果的高度统一，同时也会侵害到其他投标人以及社会公众的合法权益。

二、传统投标方式中围标串标的典型表现形式

(一)招标人与投标人的串通——多见于邀请招标及设有资格预审的公开招标

招标人已经确定中标人，但是需要走个正式流程与手续。

1.招标人违规操作将本该依法公开招标的项目改为邀请招标的形式，亲自组织或授意投标人组织串通投标，邀请的都是内定中标单位与陪标单位，招投标流程纯粹走走过场。

2.在公开招标情况下，资格预审的设置成为了“防火墙”，是排斥潜在竞争对手的“利器”。为使某一特定投标人中标，在资格预审文件审查办法中设置为内定中标人量身定做的资格条件，暗示、诱导招标代理机构及评标委员会对正常参与竞争的其他投标人区别对待，帮助内定的中标人中标。

为了规避“高价中标”的风险，招标人故意向投标人透露标底或者与投标人共同商定标底，承诺投标人低价中标后会在项目实施过程中利用索赔、设计变更、现场签证等方式给予投标人额外的补偿。

(二)投标人之间的串通——多见于不设资格预审的公开招标

投标人之间通过各种渠道结成围标联盟与利益共同体，达成利益分配协议。采取轮流坐庄、多家陪标的方式串通投标；投标人之间相互约定投标报价，内定了谁中标，通过给其他投标人“陪标补偿费”让其一起参与该项目的投标，约定好一致抬高或拉低投标报价，排挤其他投标人。作为陪标方除了能够获得中标方给的陪标费用，以后自己围标时，也可以让对方陪标。采取未按招标文件要求递交投标保证金，报价漏项、重复计价等各种办法，故意制造无效投标，扰乱投标秩序。

围标联盟里的单位若是高价中标，可转卖标的套取利益。若是低价中标，则可故意放弃，让给第二中标候选人博取标价差。

(三)投标人与招标代理机构串通

在招标人没有意向单位的项目中，招标代理机构为了谋取非法经济利益，泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况资料，与投标人勾结，相互串通组织或协助投标人围标，出卖招标人的利益并损害国家利益、社会公共利益。

三、电子招投标方式中围标串标的进化演变

（一）电子招投标对围标串标行为的制约。为有效打击围标串标行为，国家一直不遗余力地全面推行电子招投标，堵塞了现行建设工程招投标中的一些漏洞。

1.增加围标串标的难度

（1）扩大投标人的范围，增加竞争性。工程项目简单资质比对合格后即可下载招标文件，而且下载是匿名方式，招标人、投标人以及招标代理机构在投标截止日前都不能知晓潜在投标人的名称及数量。招标公告及招标文件都是统一范本，这就解决了以往招标人或者代理机构通过招标公告及招标文件设置种种不合理的条件，限制、排斥潜在投标人的行为。

1.3 统计方法 采用SPSS 17.0统计软件进行数据处理;对计量资料采用均数标准差描述，用方差分析法来进行统计分析;对计数资料采用例数(构成比)描述。

（2）电子化评标更加公平公正。有别于传统的纸质标书，电子版投标文件中包含了上传时网络的IP地址、上传电脑MAC码以及预算软件CA锁的序列号等信息，自动判断是否由同一台电脑制作或上传。评标过程中信息化的辅助评标系统减少了人为因素的影响，自动计算汇总各项评分。详细的操作日志记录增强了监管力度，招投标全程留痕，全程追溯，全程记录。

2.增加围标串标的成本

（1）设置了信用分门槛，低于60分筛选不通过。

（2）业绩明确要求在全国建筑市场公共监管公共服务平台可查。

（3）严格到场条件，明确要求投标人的法定代表人或拟派项目经理必须到场参加开标。拟派项目经理即注册建造师基本情况及是否有在建项目，以开标当日建设市场管理信息平台采集的数据内容为准, 项目经理在履行合同过程中发生变更的，如变更后时间未满半年，不得参与投标。

（4）明确要求投标人缴纳投标保证金的方式只接受投标保函，开具保函的账户必须是投标人的基本账户，开标时提供基本账户证明。

（二）围标串标的进化演变

为了应对电子招投标实施后围标串标难度以及成本的增加，围标串标方式也在不断地进化演变，越来越具有隐蔽性和欺骗性。

（1）串通招标人，非大型工程或复杂工程项目也进行资格预审，采取有限数量制，限制排除其他投标人。通过不收取管理费甚至返税的模式吸引挂靠人，以及相互之间将项目肢解分包，短时间内迅速提升自己业绩与信用分。对于设置资格预审审批不通过的项目，故意设置很高的业绩和信用分门槛，使潜在投标人范围缩小，降低竞争性。

（2）串通投标人，“陪标补偿费”全包制，包含了所谓的“配合费”、投标文件制作费、投标保函手续费、项目经理出场费及交通费等。陪标人整个招投标全过程都自己参与，仅投标报价总价由围标人指定。这样的操作方式下除了开标的时候几家投标人的报价异常接近于投标控制价（然而这不能认定围标串标），没有任何痕迹，很难被发现与举证。

2.应对围标串标成本增加的演变方式

（1）“陪标补偿费”采取年费制：围标人向陪标人一次性缴纳一笔费用，“承包”一年的投标使用权。相比于每陪一个项目交一笔费用，大大节约成本。

（2）“开标人员”职业化：更换法定代表人，安排一个人担任法定代表人职务，专职开标。留一个无在建工程有业绩的项目经理证书不挂项目，专门陪标。

（3）“资金成本”最小化：与小额担保公司合作，仅需付很少的手续费就能开出基本户银行的银行保函，大大减少了投标保证金的资金占用成本。

四、对策建议

（一）完善招投标相关法律法规，加大执法力度

伴随着我国经济的飞速发展，招投标相关法律法规未能适应这一变化，配套性有所不足，而且没能足够地完善及精细化。应对照现实情况认真查找法律法规存在的缺陷和漏洞，积极探索并完善相关制度。

例如围标串标行为的认定，原有法规规定已经远远不能适应现实的情况，应该增加其范围。又例如有关招标投标活动若存在违法违规行为的，只接受投标人和其他利害关系人异议与投诉明显不合理，应扩大范围接受所有人的投诉。围标串标的违法成本太低，应加重处罚。

（二）完善有形工程建设市场，加强联合监管力度

进一步整合利用各类资源，建立健全统一规范的工程建设有形市场。按照“政府建立、规范管理、公共服务、公平交易”的原则，坚持交易中心同政府职能部门分开，明确建筑市场的服务责任。促进公平竞争、打破地区封锁和行业垄断。工程建设项目实行统一进场、集中交易，加大进场交易的规范力度，为政府监管提供条件。招投标监管部门联合纪委、公检法、审计等部门加强协作配合，完善信息共享机制，强化联合监管力度。

（三）完善建设领域诚信体系，加大失信打击力度

进一步整合利用各类资源，联合天眼查、企查查、信用中国等平台，全面推进“四库一平台”的建设，将市场主体的企业资质资格、注册人员信息、工程项目业绩、信誉评价、良好行为、不良行为等全部记录在案，并向社会公布。建立健全守信联合激励制度和失信联合惩戒制度，将市场主体的不良行为与评标直接对接，纳入全国统一的企业和个人征信系统，使失信者在招投标领域寸步难行。

（四）规范招标人及招标代理机构行为，改进和完善招标程序

1.切断招标人投标人之间利益输送，增加不同投标人之间利益捆绑的障碍。从招标结构上控制，做到信息拆分（需求、采购方案、采购结果的相互独立，一方难以获知全部信息）和权力拆分（招标、评标、定标相互独立，任何一方不易控制全局，左右结果）。

2.加强对招标代理单位机构的约束，实行招标负责人终身负责制，促进其规范从业。依法加强对招投标程序和过程的监督。

3.规范评标工作，建立科学的评标办法，评分标准客观化、量化和细化，削弱评标专家的自由裁量权，防止投标人和评标委员会的串通。

（五）利用先进技术大数据分析，推动行业健康发展

大数据对招投标过程中的各种数据进行全方位分析判断，如清单文件校验和分析、报价甄别及合理低价模拟计算等。对不同单位的整体数据进行分析对比，如清单子项目报价雷同检查等，能够使监管部门更好地掌控整个招投标过程，完善建筑市场信用信息平台的建设，为行业的健康发展保驾护航。

五、结束语

近期，国家发展和改革委员会对已实施22年之久的《招标投标法》公布了修订草案征求意见稿。这次修订涵盖了最低价中标、评标方法、中标候选人、评定分离等市场从业人员关注的热点内容，提升了招投标过程中的科技含量，明确了救济途径与纠错机制，对围标串标等难点、痛点设置了多处针对性条款。相信随着法律法规的不断完善和进步，围标串标行为将无所遁形，制度更加开放、透明、规范，市场也会越来越健康。