国家重大政策跟踪落实情况审计研究——基于2020 年审计署审计公告

马 芸

（重庆工商大学会计学院）

一、引言

国家重大政策措施落实情况审计是一种事后监督机制，它是由国家授权审计机关负责实施的，对各中央部门、中央企业贯彻落实国家重大政策措施落实情况进行审计，从而确保党和国家的各项大政方针能够真正地政策落实、款项落地，通过宏观调控优化产业结构调整，促进供给侧结构改革，助推经济高速、高质量发展，切实解决好民生问题。

党的十八大以来，党中央将审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，出台了一系列重大决策部署，《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出了审计应“推动政策措施贯彻落实”、赋予了审计机关的新职能。习近平总书记更是亲自谋划、亲自部署、亲自推动审计领域重大工作。审计署担负了对国家重大政策措施落实情况审计的职责，开展重大政策跟踪审计工作，并对发现的问题予以披露公开。

二、现状刻画与问题分析

据2020 年审计公告显示，审计署共组织对31个省、市、新疆生产建设兵团和若干中央部门、金融机构开展了国家重大措施落实情况审计，重点审计了清理拖欠民营企业、中小企业账款、减税降费、乡村振兴等方面政策的具体落实情况。

（一）乡村振兴政策落实情况审计

关于乡村振兴、脱贫攻坚的政策跟踪审计是2020 年我国重大措施落实情况审计的重点，在审计署2020 年审计工作中连续三个季度都将乡村振兴作为重点项目。在工作过程中，审计署发现各地总体上都在持续落实党中央、国务院的重大决策部署，集中力量推进脱贫攻坚圆满收官，积极有序推进乡村振兴，但部分地区在政策实施过程中仍然存在着一些问题，主要集中于以下几类:

1.专项资金的获取和使用效率存在不足

专项资金的申请、审核、划拨方面存在一定的控制缺陷，未能准确识别各层级申请的财政资金数额是否与政策实施所需的资金缺口相吻合，致使出现云南省泸水市、湖南省洞口县等6 个项目施工单位通过虚报工程量等方式骗取扶贫资金的重大问题，导致财政资源的浪费。

专项资金的利用效率不高，审计署在连续三季度的审计过程中均发现与资金利用效率有关的问题，如扶贫资金浪费损失、惠农补贴和涉农项目资金滞拨、闲置、被挤占挪用等。寻根溯源是各级单位的预算方案、预算方案审批、资金的运用统筹、对资金流向的监督等还不尽完善。

2.民生工程建设与维护未充分健全

涉及百姓衣食住行的基础设施和文化、医疗等配套设施存在不够健全、完善的现状，农田的建设管护、医疗文化教育改革不充分等，都在一定程度上影响了新时代的乡村振兴，拖慢了农村脱贫致富、走向现代化的脚步。“护住民生问题，乃为国之大计。”审计署在乡村振兴专项政策跟踪审计过程中发现的问题亟需处理解决。

3.常见问题整改工作成效不明显

在乡村振兴政策落实情况审计的过程中，不少问题反复出现，基于国家审计的性质和相关披露政策，在审计工作完成后，审计署都会将重点问题与相关责任单位进行通报并给出处理意见。然而根据审计结果显示，农田建设管理、粮食和生猪生产、惠民资金补助的利用问题未能完全得到整改，使得政策跟踪审计仅实现了事后监督整改功能，审计的预防性功能与抵御性功能没有得到充分利用。

（二）减税降费政策落实情况审计

新冠疫情的突然暴发导致很多地区的经济受到冲击，部分地区出现生产停工、企业停业的现象，但随着一系列防疫政策出台，我国疫情出现拐点，防疫形势持续向好发展，生产生活逐步恢复。尽管如此，对于很多工商企业来说，独自承担损失复工复产仍然十分困难。为了帮助各类市场主体，尤其是中小企业渡过难关，党中央、国务院第一时间部署了减税降费的优惠政策助力企业减负。作为特殊时期出台的重大政策方针，减税降费政策对帮助经济复苏起到了至关重要的作用。审计署也重点审计了减税降费政策的落实情况，总体来看，大部分地区和部门都采取措施保障了政策的落实，但在审计过程中也发现了如下问题（如表1 所示）。

表1 2020 年审计署关于减税降费政策相关审计过程中发现的问题清单

1.政策传达、解读未完全到位

各级政府机关、事业单位所做的前期工作，如政策的逐级传达、组织安排政策解读学习、根据当地具体营商环境做出整体政策部署的调整等，都对于减税降费政策的实施有重大影响。根据审计署的问题清单，可以发现有关应减免未减免房租、违规收取应免收的费用、违规转嫁应由财政承担的费用等问题的本质，均与政策传达和理解未完全到位密切相关。对政策理解的不透彻会直接导致执行过程中出现差错，致使本该享有减免豁免权利的小微企业、个体户没有按时或按量享受相关红利，使专项资金没有落实到户。

2.政策实施过程中的控制和监督不足

减税降费政策的执行主体涉及税务机关与政府机关、各级事业单位，面向的是各类工商企业，政策实施的覆盖行业较为广泛，因此在具体实施过程中应该更注重对相关流程、秩序的监督和管控。各种违规费用的收取、违规活动的开展是减税降费政策跟踪审计发现的常见问题。这不仅损害了当事群体的直接利益，也可能在一定程度上影响国家机关部门的对公形象。

（三）清理拖欠民营企业、中小企业账款政策落实情况审计

清欠政策是党中央、国务院的重要决策部署。习近平总书记曾多次就清欠工作作出重要指示批示，要求建立长效机制解决拖欠民营企业、小微企业账款问题。

2020 年审计署重点抽查了各省市部门建立清欠台账、制定清偿计划、清偿拖欠账款等情况。总体来看，各地区和各部门认真落实清欠工作部署要求，稳步推进账款清理工作，但审计署在审计过程中也发现了一些地区和部门存在未完成清偿计划、清欠台账不准确等问题，具体如表2 所示。

表2 2020 年审计署关于清理拖欠民营企业中小企业账款政策相关审计中发现的问题清单

要保证清欠政策的实施效率，除对源头予以控制，最重要的则是对已存在的拖欠账款进行清理。这不仅涉及到前期的清欠台账建立、编制拖欠账款清偿计划，还涉及具体清偿任务的完成，再到清偿任务完成后的清偿金额申报。从审计署的审计结果来看，欠款清理工作的每一环节流程都有问题出现，其中未按规定逐笔制定清偿计划、未按计划清偿欠款等都是问题清单中的“常客”。这表明了有关部门在执行欠款清理过程中的整体监督力度不够，未能及时进行阶段性工作考核，提前发现问题、解决问题；未能建立有效的工作巡查机制，督促清偿欠款计划未按时按质执行；未能建立有效的审核制度，致使存在少报或多报拖欠账款等违法违纪行为。

除上述外，审计署还就创新直达货币政策工具、城乡义务教育补助经费、清理规范行业协会收费、污染防治等方面政策的具体落实情况展开了审计工作，也都发现了一些存在的问题，并就其中一些问题督促开展了初步整改措施。

三、建议与对策

每一项重大政策在各自领域都十分重要，不仅需要各级机关努力将政策落实，也需要审计机关执行监督职能，进行审计监督。但每年新颁布的和正在执行的重大政策项目众多，审计署的人力物力均有限度，无法做到对每一项重大政策执行项目跟踪审计，只能依据一定的标准选取对当前政治治理最紧要或与百姓民生最紧密的重点项目进行审计，覆盖面存在一定的限度，且对于审计过程中发现的问题整改具有滞后性。基于此，本文将从两个主体的角度，对政策执行机构和国家审计机关分别提出一定的建议，旨在希望提高重大政策执行的效率和监管审计的效果。

（一）对于政策执行机构

1.强调重大政策解读工作

针对颁布待实施的重大政策方针，应当首先做好政策解读工作。通过政策解读，可以帮助各层级政府机关尤其是基层干部明确重大政策的出台背景、政策目标、作用期间、适用对象以及具体的执行口径。尤其应重视和强调政策、方针解读，切忌流于形式，要真正弄懂弄通，对于有疑虑或争议的部分及时反馈，确保在实际执行过程中不因对政策的误解和不熟悉而影响政策实施的效果效率。

2.完善政策执行的内部监督体系

除配合国家审计机关开展审计工作外，政府机关、行政事业单位还应定期对自身负责开展的政策执行工作进行自查自纠，完善政策执行的内部监督体系。重视内部自查，不仅可以更具针对性、易发现问题所在，还可以及时纠正，将发生重大问题的可能性降到最小。

3.重视频发问题的整改工作

审计署在开展重大政策跟踪审计的过程中，经常会发现一些常见的问题或症结，这些问题可能在之前的审计工作中发现并要求整改后，在下一季度或下一年度的审计工作中又会发现同样或者类似的问题，或者是不同地区、不同行政机关会先后出现性质类似的“共性问题”，这都表明了对问题的整改工作未完全到位、对问题的经验吸取还不充分。审计署每年针对重大政策跟踪审计的审计结果与报告解读均有及时公开披露，各级单位应重视对频发问题的整改工作，并将已出现的问题对照自身有则改进无则加勉，可以在一定程度上减少政策执行过程中问题发生的频率，帮助提高国家审计机关的工作效率。

（二）对于国家审计机关

1.进一步提高审计效率

国家审计工作任务重、时间紧，对于具体工作的执行要求高，因此，国家审计机关应扎实稳进推动重大政策跟踪审计效率的提升。合理确定审计目标，将审计资源投入到最重要和最需进行跟踪审计的领域，如针对突发情况制定的重大政策、快到实施收尾期间的政策、影响最广泛或发生问题可能性最大的政策等；科学安排审计计划，创新利用最新的数字化技术，如进一步推进大数据审计在日常审计工作中的运用、更新审计方式、适时安排培训，从而提高审计人员的审计效率。

2.进一步推进问题整改效果持续跟踪机制

当前，审计署虽然会在每一次公布国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果时公布上一季度整改效果较好的事例清单，但根据披露的内容看，整改效果较好的占总体发现问题的比率不高，这表明在两次审计结果披露的间歇期，问题得到有效整改的比率有待提高。但政策的实施是不间断、从一而终的，这些已经查处的问题可能会影响后续政策的推进，因此国家审计机关除完成当期应审项目的审计外，还应尽可能联合相应的机关单位，进一步推进问题整改效果的持续跟踪机制，保障重大政策更好地实施运行。

3.进一步增强审计结果的利用价值

除披露需要整改的问题外，审计机关还可适当评价各机关单位对政策的执行状况，对于执行效率高、执行结果好的单位可以将审计结果作为其年终考核的一项指标，在下一财年的预算分配等领域给予酌情考量。这可以在一定程度上起到激励作用，鼓励各机关单位重视重大政策落实和自我管控工作，提高积极性和主观能动性，从而起到良性推动作用。

四、总结与展望

国家治理是一项及其复杂的系统性工作，系统性、规范性、协调性是现代化国家治理体系的三大标志性特征，这意味着国家治理不仅要努力保障和提升百姓的衣食住行等民生大计，还要积极预防和应对多变的时政局势、环境变化，在方方面面为百姓撑起一座保护罩，而颁布出台的重大政策既是“强心针”又是“猛药”。重大政策时时在运行，处处在实施，这不仅需要各级政府机关、行政事业单位恪尽职守，依法合规地将政策实施落到地，尽到自己作为人民公仆的职责和义务，同时也需要国家审计机关、审计人员的监督检查，及时查错纠弊，将风险和损失降到最低，双管齐下，共同为国家治理体系的平稳运行保驾护航、为更加繁荣富强的现代化之路添砖加瓦。