集体建设用地建租赁住房的困境与实现形式——基于文献综述

■ 韩硕硕/陈红霞

（宁波大学法学院，浙江 宁波 315211）

0 引言

住房是涉及民生和社会发展的重要问题。随着城市化、工业化进程加快，农村大量转移人口和新就业大学生群体涌向城市。据全国第七次人口普查数据，截至2020年，我国流动人口为3.76亿人，较第六次人口普查时增长了70%，大量人口流入超大、特大城市，造成住房供求矛盾，新市民住房问题突出。为了缓解住房难的问题，让新市民群体共享新型城镇化发展成果，2017年原国土资源部与住房和城乡建设部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），并确定北京等13个首批试点城市。由此，集体建设用地建设租赁住房试点工作正式启动。2019年，又增加福州市、青岛市等5个试点城市，将集体建设用地租赁住房试点城市扩展到18个。

集体建设用地建设租赁住房作为住房供应体系转型的重要举措，在试点实践中取得了一定成效，但也面临诸多现实困境，大多数试点城市的建设项目仍处于初期选址立项阶段，整体进展缓慢。因此，如何破解现实困境，使政策更好地落地是需要深入探讨的问题。本文拟从集体建设用地建设租赁住房的制度需求出发，对各试点城市在项目建设前、建设中、建设后三个环节遇到的问题进行分析，并对其可能的实现形式进行探讨，以期为集体建设用地建设租赁住房政策更好落地提供参考。

1 集体建设用地建设租赁住房的制度需求

在新制度主义经济学中，制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种。诱致性制度变迁是指利益相关者在实践过程中发现制度变革所获得的收益大于成本时，自发组织和实行的自下而上的制度变迁。强制性制度变迁是指立法机构为响应社会需求，由政府主导的自上而下的制度变迁[1]。一个社会的制度变迁往往是诱致性与强制性共同作用的结果，诱致性变迁在更有效率的制度替代过程中容易出现制度供给不足的问题，而国家的强制干预可以有效弥补制度供给的不足[2]。集体建设用地建设租赁住房政策可以归结为诱致性制度变迁与强制性制度变迁良性互动的结果。

1.1 诱致性变迁的现实性

1.1.1 市场需求驱动

1.1.1.1 传统城市住房保障体系存在弊端

保障性住房作为一项重要的民生工程，关系到社会稳定和发展。党的十八大以来，中央高度重视保障性住房建设问题，多次出台文件推动保障性住房建设并取得了明显成效，1亿多困难群众的住房条件得到改善[3]。但随着城市化快速发展，流动人口对住房需求持续增强，传统住房保障模式的弊端开始显现。一方面，城镇建设住房用地的有限性[4]、地方政府对城镇住房建设资金受财政收入限制性[5]、土地供给渠道的单一性及户籍制度限制使保障性住房供给不足的问题越来越突出[6-8]。另一方面，住房形式的单一性[9]、保障房类型体系模糊性、包容性差和住房保障模式相互割裂，造成保障房保障规模不足，利用效率低下[10-11]。因此，亟需在土地制度与基本住房保障体系中寻求制度突破与创新。

1.1.1.2 新市民住房需求无法得到满足

“买不起房、租不好房”是目前新市民群体融入城市所面临的突出问题。国家统计局《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年我国新市民群体的人均月收入为4072元，而同期我国一线城市的房价收入比达到了30以上，为国际公认的合理房价收入比水平的3～6倍，同时受落户政策和限购政策等因素的影响，买房成了新市民遥不可及的梦[12-13]。虽然绝大多数城市都为城镇低收入者提供了具有保障性功能的住房，但一般面向具有城镇户籍的低收入家庭，新市民群体由于面临制度性排斥和工资水平不符合最低标准要求而无法申请，只能选择租房。据第七次全国人口普查数据，我国房屋租赁市场人口规模已达2.2亿人，其中83.6%的租房者为“90后”。但由于目前我国房屋租赁市场的发展还不完善，房东与承租人权利不对等、中介服务不规范、缺乏监管等问题突出，对新市民住房安全和权益产生了很大威胁，其主要表现为房东随意涨租金、临时解除租赁关系、中介欺骗、诱导发布虚假房源宣传坑害承租人[14-16]。同时，由于部分刚进入城市的新市民工资收入有限，面对较高的房租只能选择租住在租金相对便宜的棚户区、“小产权房”、“群租房”和一些私搭乱建的出租屋里，这些房屋由于使用年限较长、房屋质量和周边环境较差，存在较大的治安和消防隐患[17-19]。因此，新市民作为新型城镇化的主力军，亟需租得起、住得安心的保障性租赁住房来满足其生存发展需求。

1.1.2 利益需求驱动

1.1.2.1 农村土地闲置问题突出，农民增收意愿强烈

随着我国城乡社会经济的发展，农村年轻劳动力进城务工的热情高涨，农村地区人口外流严重，农村集体建设用地闲置问题突出，“空心房”、土地“空心化”、“一户多宅”和废旧厂房闲置现象屡见不鲜[20-21]。一方面，利用集体土地建设租赁住房不仅能促进农村闲置土地高效利用，还可以带动城乡之间的资源互通与农村地区的产业转型和现代化，打破城乡之间的屏障，促进城乡统一建设用地市场的构建。另一方面，农民在城镇化进程中增收意愿也在不断增强，但农村闲置集体建设用地无法有效流转和市场化配置，长期处于有权无利的状态。利用集体土地建设租赁住房政策有效打破了这一局面，盘活了闲置的土地资产，在保持集体土地所有权和承包权不变的基础上，增加农村集体经济组织和农户的财产性收入，进一步优化城乡之间利益分配格局，实现农民增收的利益诉求[22]。

1.1.2.2 地方政府减少财政支出的需要

由于我国实行城乡二元的土地制度，城镇国有建设用地相比于农村集体建设用地具有更大的开发价值，地方政府希望能更好地发挥国有建设用地的经济价值，增加财政收入。近年来，随着城市的不断扩张，可供建设的国有建设用地指标变得十分紧缺，加上中央政府为解决住房民生问题，逐年提高保障性住房供应计划并对地方政府下达建设目标，这些硬性要求加大了国有建设用地需求量和地方财政支出[23]。在地方政府财政资金紧张的情况下，利用集体建设用地建设保障性租赁住房，既缓解了城市建设用地指标短缺的现状，从供给侧增加了保障性租赁住房供应，又能够减轻地方政府财政和土地方面的压力。同时，利用集体土地建设保障性租赁住房，相较于利用国有土地建设保障性租赁住房节省了地方政府的拆迁补偿费用，在建成后还可以带动当地就业和周边经济发展，间接提高地方政府的财政收入。

1.2 强制性变迁的必要性

党的十九大以来，中央出台了一系列政策推动住房制度向“租购并举”的改革方向转变，这在很大程度上促进了集体建设用地建设租赁住房的发展[18]。2021年6月，国家发展和改革委员会印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托资金（REITs）试点工作的通知》，明确将保障性租赁住房纳入基础设施REITs项目。2021年7月，国务院印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，第一次在国家层面明确提出建设以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系，并明确保障性租赁住房基础制度及土地、财税、金融等一系列支持政策，进一步增强了地方政府和开发企业建设保障性租赁住房的积极性。保障性租赁住房建设作为未来住房供应的主体被置于了前所未有的政治高度和现实场景[24]。

与此同时，为了防止“小产权房”、乱占耕地、私搭乱建等现象的发生，《试点方案》明确规定，要完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，加强监管，不可触碰“三条红线”，只允许在满足用途管制和规划的存量建设用地上建设租赁住房。

综上，集体建设用地建设租赁住房政策可以说是诱致性制度变迁与强制性制度变迁共同推动的结果（图1）。传统住房保障体系的封闭性问题亟待解决，新市民对保障性租赁住房的需求得不到满足，农民增收的愿望不断增强，以及地方政府减少财政支出的需要，共同对利用集体建设用地建设租赁住房提出了制度需求，并诱使政策产生。但诱致性制度变迁过程中容易出现“小产权房”、乱占耕地、企业积极性不高等问题，因此国家适时出台一系列相应的政策法规，有效弥补了诱致性制度变迁的不足，诱致性制度变迁与强制性制度变迁在交互作用下不断调整，最终达到了新的制度平衡。

图1 诱致性制度变迁与强制性制度变迁交互作用示意

2 集体建设用地建设租赁住房的现实困境

自利用集体建设用地建设租赁住房政策实施以来，只有福州市、武汉市等几个城市明确了部分试点区域，大多数试点城市政策实施效果并不理想，整体试点政策目标具体化程度不高[25-26]。从正在试点的实践来看，目前存在的共性问题主要集中在三个方面：建设前，土地从哪里来，如何科学选址；建设过程中，资金如何筹集；建成后，收益如何合理分配。

2.1 建设前：土地从哪里来，如何科学选址

根据《试点方案》规定，只允许在符合规划、满足用途管制的存量集体建设用地上建设租赁住房。据原国土资源部调查推算，存量集体经营性建设用地只占农村建设用地的1/10左右，且存在零星分布的问题[27-28]。这一现实情况使得大部分存量集体建设用地数量少的试点城市开展租赁住房建设受到限制。同时，用于建设租赁住房的集体建设用地资源大多分布在城市外围郊区，部分城市只能选择一些区位条件差的地区建设租赁房屋，租赁住房空间分布与住房租赁需求错位现象严重，大量利用集体建设用地建设的租赁住房面临需求不足和房屋空置的隐患[29]。因此，租赁住房建设项目如何获得更多存量建设用地指标和科学选址是亟待解决的问题。

2.2 建设中：资金如何筹集

集体土地建设租赁住房虽然省去了政府征地的环节，一定程度上节约了用地成本，但需要建设的不仅仅是房屋，还包括周边配套设施，因此需要大量的开发资金[30]。而一般集体经济组织资金实力比较弱，仅靠集体经济组织独自开发建设运营，项目可能会面临可持续性问题，出现资金链断裂、项目烂尾风险。由于集体建设用地土地产权模糊、使用权抵押业务方面的法律法规不健全、只租不售的纯租赁住房项目短期内很难盈利等原因，大多数银行不愿意为集体建设用地的使用权提供抵押贷款[31-32]。同时，利用集体建设用地建设租赁住房，投资回收期一般在20年以上，每年的收益回报率不足6%，而一般开发商更倾向于“短平快”的运作模式，因此只要有商品房开发的机会，开发商很少会考虑建设租赁住房[33]。而在地方财政不足的大背景下，完全依靠政府的财政投入既不现实又不利于发挥市场的资源配置作用[34]。因此，通过何种方式筹集资金仍是一个亟需解决的问题。

2.3 建成后：收益如何合理分配

集体建设用地建设租赁住房项目建成后将产生收益，收益分配涉及地方政府、开发企业、农村集体经济组织、农民等多个利益主体，而各个主体的利益诉求不同，因此，如何在各个利益主体之间进行合理分配是一个重要挑战[35]。一方面，目前关于集体经济组织内部收益如何分配并没有具体的操作规范，集体成员身份不明晰也使得收益分配变得困难[36]。另一方面，对于政府是否有权参与收益分配也存在一定的争议，目前主要有两种观点：一种观点认为，政府不是集体土地的所有者，从土地产权的角度无权参与分配；政府作为市场的监管者，只是根据市场变化进行宏观调控，履行自己的公共职能，因此不应直接参与项目收益分配[37-38]。另一种观点认为，使用集体建设用地建设租赁住房无需征地，意味着政府放弃征地卖地收益，将土地出让收益让渡给农民，政府用来建设公共基础设施的财政收入将减少，所以政府可以通过征收税金或调节金的形式来弥补其行使公共职能所需的财政支出[39-41]。

3 集体建设用地建设租赁住房的实现形式

基于集体建设用地建设租赁住房的驱动因素和制约因素分析，本文提出集体建设用地建设租赁住房的实现形式（图2）：前期合理利用土地政策，科学选址；中期加强与政府合作，创新融资模式；后期构建多元利益协调机制。

图2 集体建设用地建设租赁住房实现形式

3.1 前期：合理利用土地政策，科学选址

对于集体建设用地比较少但住房需求量大的城市，可以合理利用城乡建设用地增减挂钩政策或者土地置换政策，来获得更多留用地指标、土地整理复垦指标进行租赁房建设[21]。如厦门市、北京市使用征地产生的留用地指标来建设集体租赁住房，既解决了建设用地不足的问题，又能有效满足区域周边新增人口的住房需求[42]。浙江省义乌市则利用土地置换政策将整片开发置换的宅基地集中建设租赁住房，在促进农村闲置土地节约集约利用的基础上，整体提升了村庄环境和服务品质。此外，还可以通过土地整理复垦，如城中村改造、“小产权房”清理、“空心房”拆迁等方式来获得更多建设用地指标，多渠道增加集体土地建设租赁房的土地来源[43]。

在项目选址时，首先要对照多规要求筛选符合条件的存量建设用地，其次要做好目标人群的需求、租金承受能力、配套辐射半径等市场调查，充分考虑交通条件、租住需求和服务配套设施等情况，优先选择临近就业用地、就业人口密集、周边配套比较完善的区域[33-44]。对于区位条件差和布局分散的集体建设用地，可以采用土地指标转移和镇级统筹建立土地联营公司的方式，对零散的集体建设用地进行整合，通过整理复垦的指标来选取合适的空间和规模进行租赁住房建设，这样既有利于土地节约集约利用，又可避免单个租赁住房项目成为“孤岛”，防止供需错位和职住失衡[28-29]。

3.2 中期：加强与国企政府合作，创新融资模式

集体建设用地建设租赁住房仅靠农村集体经济组织是远远不够的，尤其是在市场条件不够成熟的时候，可以采取农村集体经济组织与国企合作开发方式。首先，与一般企业相比，国企具有较强的融资能力，更加注重长期效益；其次，与国企进行合作开发，项目质量有一定的保证，管理和服务也相对完善[45]。如厦门市翔安区羊塘村、西坂村均采用与国企合作开发的模式解决建设资金筹集问题。郑州市和成都市金堂县的农村集体经济组织将土地使用权作价入股，与国企联合成立租赁住房项目公司进行项目开发运营，项目建成后按注资比例进行权益分配并对应承担平台公司管理职能[46]。

此外要加快创新融资模式，在金融机构层面，可以开发适合集体建设用地租赁住房项目建设和运营的特定信贷产品，对符合条件的优质项目给予信贷支持[47]。在政府层面，一方面要完善金融支持政策，通过贴息、补贴等手段鼓励国有银行为集体建设用地使用权提供抵押贷款，同时发挥项目租金稳定性和可持续性的特点，构建以市场为导向的PPP+REITs融资模式，拓宽融资渠道，激发企业参与租赁住房建设的积极性[48]。另一方面，可将集体租赁住房纳入公共租赁住房系统统一管理，以减轻政府在国有土地上建设租赁住房的压力，同时可以将置换出来的国有建设用地指标以“招拍挂”方式出让，获取土地出让金，一部分用于弥补政府的财政支出，另一部分用于支持农村集体经济组织建设租赁住房[42]。

3.3 后期：构建多元利益协调机制

利益分配是集体建设用地建设租赁住房的关键。因此要平衡好各方的利益，构建多元利益协调机制，从多方利益博弈转向多方共赢。关于农民与村集体经济组织之间的分配，可将所获收益在扣除各项支出后纳入村集体资产统一管理，一部分用于村内基础设施建设，另一部分在集体组织成员之间分配[49]。现有的分配方式主要有两种：第一种，村集体经济组织按照各户实际情况（包括年龄和人口数量）进行量化，确定入股份额后进行分红。如福州市联建村，以股份制分红形式向村集体经济组织成员每人每月发放200元，对达到退休年龄的村民额外补贴305元。第二种，在建设项目筹资期，按照各户出资比例分配收益。如厦门市湖里区枋湖社区，社区居民按照每人每股12万元标准，自筹资金约8.6亿元，项目建成后入股居民每人每年可增收2万多元[37-47]。关于企业与农村集体经济组织之间的分配，农村集体经济组织和企业可以根据自身情况的不同选取“企业建设—集体回购—企业承租”“企业建设—运营—交付”或者“集体自建—企业运营”等模式进行合作开发，按照合作模式采取“完全固定收益+每隔几年按比例上涨”或“固定收益+分红”方式进行收益分配，保证双方的利益均衡[50]。关于地方政府、企业、农村集体经济组织之间的分配，地方政府可以在项目建成后以税收的方式参与收益分配，在这一过程中要发挥税收的调节功能，通过税收激发开发企业建设租赁住房的积极性，同时明确农村集体经济组织为集体土地所有权主体，在利用集体土地建设租赁住房项目中保障村民权益，兼顾各方主体的利益[51]。

4 总结与展望

利用集体建设用地建设租赁住房政策是新型城镇化背景下住房供应体系的进步，向构建城乡统一建设用地市场迈出了关键性的一步。通过文献梳理可以发现，利用集体建设用地建设租赁住房政策是地方政府、新市民、农民多方利益诉求共同诱致产生的结果，但是在政策落地过程中各试点城市普遍面临土地来源、租赁住房选址、资金筹集和利益分配等现实问题。因此，各试点城市在建设和运营租赁住房过程中，前期要合理利用土地政策，做好市场调查，科学选址；中期要确保资金充足，将REITs、PPP等模式引入到租赁房建造项目中，建立集体建设用地租赁住房金融支持体系；后期要做好收益分配，兼顾各方主体的利益诉求。

政策制定是一个不断完善和发展的动态过程。现有研究对解决集体建设用地建设租赁住房的困境提供了比较全面的文献基础和参考实例，但从集体建设用地建设租赁住房与新市民住房保障相衔接的视角研究不足，未来亟需加强相关研究。租赁住房建设不能只是从形式上解决新市民的居住问题，更要保障新市民的发展权力，还应从基本公共服务均等化、户籍制度改革等方面积极探索，真正发挥利用集体建设用地建设租赁住房的政策效能，推动新型城镇化和城乡融合的高质量发展。