全域土地综合整治资金筹措路径探析——基于资源要素的视角

■ 吴家龙/苏梦园/苏少青/邓 婷/张孟豪

（1.广东省土地开发整治中心，广州 510635；2.Durham University，Durham County DH13DE；3.广东省农业环境与耕地质量保护中心，广州 510500；4.华南农业大学资源环境学院，广东 广州 510642）

0 引言

全域土地综合整治是一种基于国土空间规划，以农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式[1]，是破除耕地碎片化、土地利用低效化、生态退化，为产业发展提供空间，助力乡村振兴的重要举措。全域土地综合整治国家试点已下达，待自然资源部批复后即可实施。资源是乡村发展的重要驱动力[2]。全域土地综合整治涉及森林、矿山、农田、河湖、湿地、海洋、草原、廊道、城镇、乡村等诸多要素，具有覆盖面广、项目类型多[3]、工程量大、资金投入量大和项目周期长等特点，需要强有力的资金支持。调查研究发现，目前全域土地综合整治试点面临资金单一、过度依赖垦造水田指标收益[4]、缺乏启动资金、建设用地腾退难度大、后期管护保护资金不足等问题，导致试点工作推进过程阻力重重，归根到底是试点方案对整治范围内资源价值的发掘和价值转化力度不够。

在生态文明建设背景下，“绿水青山就是金山银山”理念逐渐深入人心，而通过一定的政策和平台实现资源价值转化的过程，就是“绿水青山”资源资产化后变成“金山银山”的过程。全域土地综合整治涉及耕地、森林、水、海洋、湿地、矿产等诸多自然资源[3]，以及古村落、古建筑、古驿道等历史文化资源，如何充分活化和释放上述资源价值并物化为资金，最大限度地发挥各类资源对全域土地综合整治的“反哺”效应，是当前面临的重要难题，亟需探索基于资源价值实现的全域土地综合整治资金筹措路径，而目前尚未见到相关研究与报道。基于此，本文以广东省为例，采用实地调研、文献检索、案例分析和专家咨询等方法，以全域土地综合整治资金筹措问题为导向，从生态、农业、城镇三大空间入手，总结全域土地综合整治涉及的资源类型，梳理资源价值转化要点，研究提出一条基于资源要素价值实现、适用于广东省的全域土地综合整治资金筹措路径，以期为充分发掘和利用现有资源、保障全域土地综合整治有序推动、助力乡村振兴提供参考。

1 资源价值分析

“望得见山，看得见水，记得住乡愁”是美丽乡村建设的美好愿景。类似于美丽乡村建设，全域土地综合整治资源价值包括自然资源价值（望得见山，看得见水）和文化资源价值（记得住乡愁），故全域土地综合整治涉及的资源可分为自然资源和文化资源。金晓斌等[2]按驱动主体的不同将乡村发展要素分为内源性和外源性，其中内源性因素是指带动乡村发展的自身区位条件、特色资源、产业基础等，外源性因素是指乡村所在的区域社会经济发展水平、市场需求、宏观政策等。本研究从生态、农业和城镇三大空间入手，基于自然资源（耕地、森林、水、海洋、湿地、矿产、生物等）和文化资源（古村落、古建筑、古驿道等）[3]要素特征，结合当前资源价值塑造情况，梳理得出全域土地综合整治资源价值类型（图1）。结合全域土地综合整治试点资金筹措方式和筹措渠道，将全域土地综合整治的资金分为财政资金、涉农资金、社会资本、启动资金、引导资金和奖补资金，进而梳理得到全域土地综合整治资源要素和资金多维结构（图2）。

图1 全域土地综合整治的资源价值类型

图2 全域土地综合整治涉及资源要素和资金多维结构

2 资源价值转化要点

资源价值实现离不开转化机制和平台。经梳理，影响资源价值转化的因素主要有资源要素、主观能动性、价值塑造、政策激励和市场驱动5个方面，资源要素是基础，价值塑造是前提，主观能动性是动力，政策激励是保障，市场驱动是平台。各要点之间互相联系、互为补充，共同为资源价值转化提供保障（图3）。

图3 全域土地综合整治资源价值转化要点关系

2.1 资源要素

调查摸清试点范围内各类资源要素是全域土地综合整治的基础性工作，包括资源的类型、数量、质量、空间分布、开发利用状况、权属、开发利用潜力等信息。除土地、水、矿山、森林等自然资源外，不应忽视对区域内及周边历史文化资源的发掘与利用。以广东省梅州市蕉岭县新铺镇试点为例，该镇为千年古镇，是旧时粤盐赣米商贸集散地和中转站，经贸活跃，商业旺盛，沿石窟河有渡船码头、港务码头（火烧店码头）、八字码头、利丰码头、大码头、游巷码头、陂角码头、钦记码头、水巷码头等九座码头。蕉岭县是中央苏区县，红色资源丰富，革命史迹众多，全县有革命史迹17处，而位于新铺镇的就有10处之多，镇内公园建有蕉岭县红色文化历史长廊。再以广东省古驿道为例，南粤古驿道文化价值活化利用是通过串联古驿道沿线的文化历史古迹、风景名胜、村镇和古城，辐射古驿道沿线区域，并采取以线串点、连线成片的“点—线—面”三位一体的古色、绿色、红色线性空间，实现古驿道历史、文化、生态多元价值[5]。通过“古驿道+旅游”模式，有效串联了所在区域内的旅游景点，提高了旅游景点的可达性，显著提高了区域旅游收入。积极开发“驿道米”“驿道鱼”等特色农产品，发挥多方资源的叠加效应，以资源优势带动产业和乡村发展，是助推广东省乡村振兴的一大特色。此外，乡村的古村落、古建筑、珠三角桑基鱼塘等文化资源均具有宝贵的历史价值。若能够将上述文化资源纳入试点范围并充分利用，将会是对全域土地综合整治资源的有益补充。

2.2 主观能动性

全域土地综合整治是一项涉及多要素、多尺度、多部门、多措并举的综合性整治活动。实践中，需要在尊重事物客观规律的基础上，摒弃机械式思维，有效发挥主观能动性，在法律法规框架内，借助现有相关政策，统筹整合区域内各种资源，有目标、有计划地自觉集中优势资源，为推动全域土地综合整治服务。以浙江省德清县洛舍镇东衡村为例，为解决当地土地资源供需矛盾，推动乡村产业发展，东衡村发挥主观能动性，以当地露天采石矿为依托资源，综合运用现有政策，先后采取矿山开发、渣土回填、矿山复垦、补充耕地、土地流转、发展旅游、产业整合等措施（图4），科学合理利用矿山废弃地，变废为宝，不仅解决了产业用地紧缺问题，而且改善了人居环境，实现了当地的高质量发展[6]。

图4 浙江省德清县洛舍镇东衡村土地综合整治资金筹措模式

2.3 价值塑造

价值判断是人们对事物能否满足主体的需要和满足程度作出的判断。资源的价值及其大小与人们对资源的认识程度和主观判断有关。资源价值塑造是指在资源要素存在价值的基础上，人们基于自身生存和发展需要，对资源要素紧缺性的定量描述。自然资源价值塑造主要通过对生态本底的正向保护和对人类活动的反向限制实现，体现的是自然资源实用性的本质特征。文化资源价值塑造主要是基于对历史文化的包容性，对历史街道、名人故居、古村落、古建筑、古驿道、民俗风情、传统生活场景、历史遗迹、考古挖掘现场、名胜古迹等进行保护，通过沉浸式体验模式，再现历史文化的空间形态、生产场景、社会生活、文化聚落等，给人们带来视觉和心灵上的震撼，唤起人们对历史文化的认同感和传承历史文化的使命感，凸显文化资源的价值，进而实现其价值塑造。

2.4 政策激励

土地资源是全域土地综合整治资源要素的核心，是资源价值转化的关键，故全域土地综合整治的资金筹措相关政策激励应着重围绕土地资源开展。例如，为提高各地营造红树林的积极性，自然资源部明确将按照年度红树林造林合格面积的40%对地方给予新增建设用地计划指标奖励，待广东省完成5500hm2红树林营造任务后，将可获得2200hm2用地指标奖励。全域土地综合整治试点的支持政策之一是可以根据优化空间布局的需要，合理调整永久基本农田。除获得建设用地计划指标和建设用地腾退外，调整永久基本农田布局是当前解决区域发展用地紧缺、产业导入问题和促进乡村发展的重要途径。目前，浙江省启动了百亩方、千亩方、万亩方永久基本农田集中连片整治工作，支持政策包括：调整永久基本农田和林地布局，允许“十二五”以来已开展过土地整治的地块纳入整治范围，奖励新增建设用地计划指标，省统筹补充耕地指标按50%返回当地，省财政资金支持①来源于《浙江省自然资源厅关于开展永久基本农田集中连片整治工作的通知》（浙自然资厅函〔2021〕389号）。。综上，政策激励尤其是基于土地资源要素的政策红利释放，是全域土地综合整治顺利推进的重要驱动力。此外，为提升治理历史遗留矿山的积极性，《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出：以“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”为原则，采用鼓励矿山土地综合修复利用、土地供应、盘活矿山存量建设用地、合理利用废弃矿山土石料的政策激励，吸引多元化的资金，推行市场化运作模式，调动社会积极性，提升公众参与度，加快推进矿山生态修复。

2.5 市场驱动

良性运转的交易市场，通过权益交易不断修正价格机制，让价值规律自发地刺激技术改进[7]，有助于提升资源价值转化效率。资源要素价值转化和流动离不开市场，其中价格是主要驱动力。全域土地综合整治应学习和借鉴自然资源部发布的21个《生态产品价值实现典型案例》②来源于《自然资源部办公厅关于印发〈生态产品价值实现典型案例〉（第一批）的通知》（自然资办函〔2020〕673号）和《自然资源部办公厅关于印发〈生态产品价值实现典型案例〉（第二批）的通知》（自然资办函〔2020〕1920号）。，基于资源利用、指标交易、生态产业化、产业生态化、生态补偿、资源价值提升[7]等关键要素，促进资源使用与经营权利市场化，灵活运用和借助现有政策及交易平台，持续发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极推动生态补偿和生态产品价值实现市场化进程。充分发挥绿碳、蓝碳的市场驱动力，不仅有利于促进森林、海洋生态价值转化，而且可为实现碳中和提供新路径。以广州市花都区梯面林场林业碳普惠项目为例，通过第三方核算，对项目区范围内1800多hm2生态公益林2011—2014年间产生的林业碳普惠进行减排量核证得出项目区林业碳普惠核证减排量为13319 t二氧化碳当量。经广东省主管部门审核后，上述碳减排量被发放至梯面林场的碳排放权登记账户，可在广东碳市场自由交易，竞价后最终成交价格为17.06元/t，总成交金额22.72万元。此外，还有基于野生动植物生境保护的林业碳普惠等项目。蓝色碳汇是自然界重要的碳汇类型之一，发展蓝色碳汇对于国家碳中和目标实现及自然资源管理具有现实意义[8]。红树林是我国重要的蓝碳生态系统，在应对全球气候变化中起重要作用。VCS（Voluntary carbon standard）是全球最广泛的自愿性减排量认证标准，而Verra（原名VCS）是管理VCS项目开发的非营利性国际环保组织。碳汇项目通过Verra的批准，相当于获得国际通行的碳交易“许可证”。CCB（Climate,community & biodiversity）是对项目减缓、适应气候变化，促进社区可持续发展和生物多样性保护多重效益的认证标准，达到CCB标准，意味着在碳交易时会具有更高的市场价值。在全球红树林面积递减的大趋势下，为保护红树林湿地资源，2021年4月，广东省湛江市成功注册了我国首个符合核证碳标准（VCS）和气候社区生物多样性标准（CCB）的红树林碳汇项目，并成为我国开发的首个蓝碳交易项目。该项目对保护区范围内2015—2019年间种植的380hm2红树林，年均减排4000t[9]。按照VCS和CCB标准进行开发，预计在2015—2055年间可实现16×104t二氧化碳减排。

3 路径探索

结合全域土地综合整治试点实际需求和总体目标，可得到基于资源价值二次发掘利用的闭环式全域土地综合整治资金筹措路径（图5）。具体归纳为：一方面，在项目实施前，对试点区域的资源要素进行全面调查，建立并利用模型评估核算资源价值，借助政策和交易平台实现价值转化，变现后的资金直接用作全域土地综合整治的项目周转资金。另一方面，项目实施中或实施后，通过农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护等措施，整治区域耕地碎片化、国土空间布局无序化、土地利用效率低效化、生态系统退化等问题得到有效解决，在空间布局优化、资源数量增加、质量提升的基础上，重点对试点区域整治（修复后）的资源，如新增耕地、新增建设用地、新增碳汇量、清洁水体、文化遗产等开展二次调查，通过价值评估和转化，形成的资金又可填补全域土地综合整治资金空缺，对于保障项目后期管护资金、巩固全域土地综合整治成果、保障区域持续性发展至关重要。

图5 全域土地综合整治资金筹措路径

4 思考和建议

4.1 加快资源调查评估体系构建

2021年发布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确提出，要建立生态产品的调查监测、价值评价等机制[7]。资源调查与价值评价是价值实现的基础，调查指标体系是开展评估的重要工具，构建调查评估指标体系是全域土地综合整治资源本底调查评估的基础[3]。全国范围内的全域土地综合整治试点伊始，资源调查评估体系尚未建立。广东省亟需结合省域资源特点，以全省20个全域土地综合整治试点为依托，构建基于自然资源（耕地、森林、水、海洋、湿地、矿产、生物等）和文化资源（古村落、古建筑、古驿道等）的全域土地综合整治资源调查和价值评估体系，并充分利用第三次全国国土调查和现有各类自然资源调查成果，建立资源本底数据库，涵盖资源的名录、功能、数量、质量、布局、开发利用潜力，为资源价值评估提供基础性支撑。

4.2 强化资源价值转化标准规范研制

我国现行和计划制修订的生态修复有关标准有350余项[10]。截至2021年6月，已发布资源价值评估和生态补偿相关标准5项，均为地方标准，分别为：《用海建设项目海洋生态损失补偿评估技术导则（DB37/T 1448—2016）》《海洋生态损害赔偿与生态补偿评估方法（DB46/T 238—2013）》《精准扶贫 贫困地区森林生态效益补偿资金管理规范（DB52/ T 1278—2018）》《生态产品价值核算指南（DB3311/T 139—2020）》《区域水生态系统服务价值评估技术规范（DB3415/T 4—2020）》。相关标准仍存在涉及面窄、应用范围有限，以及国家标准和行业标准缺乏的问题。目前，浙江省已启动了地方标准《县域生态系统生产总值（GEP）核算技术规范（征求意见稿）》的研制，涵盖生态产品、生态系统功能、文化服务三大类别，涉及产品利用、水源调节、水土保持、固碳、生态旅游、景观等10余项生态产品价值量的核算方法，适用于浙江省（陆地）县域生态系统生产总值（GEP）的核算。

4.3 释放资源价值转化政策红利

全域土地综合整治资源要素的核心是土地资源。永久基本农田调整是一连串良性激发效应的导火索和启动器，已成为全域土地综合整治释放的重大利好政策。试点应充分利用这一政策，协同建设用地腾挪转换，腾出产业落地空间，积极谋划和布局产业，准确评估产业产值，为项目资金筹措筑牢基础。全域土地综合整治试点应在深入了解试点区域发展需求的前提下，明晰试点产业导入后的营利方式，因地制宜制定和综合运用政策，丰富资源指标交易类型，塑造和显化资源价值，结合空间与产业规划，满足市场预期，吸引社会资本投入，规范资源价值转化渠道，破解资源开发利用中地方资金投入不足的问题，打通全域土地综合整治资源价值转化的“最后一公里”。

4.4 摒弃“等靠要”式传统思维

全域土地综合整治不应单纯作为一个政策和手段，更应该成为一种价值观。全域土地综合整治旨在通过释放一定的政策红利，破解乡村空间无序化、土地碎片化、土地利用低效化、生态系统退化问题，促进生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀，助力乡村振兴。但全域土地综合整治并不能解决所有问题，更不能直接提供建设用地计划指标，建设用地计划指标不在全域土地综合整治的支撑政策范畴，即使有，也是项目实施后的奖补性政策。因此，要理性地认识全域土地综合整治的内涵和能力范围。针对试点启动资金不足的问题，需要地方政府摒弃“等靠要”的传统项目式思维，发挥主观能动性，群策群力，协同配合解决。需要注意的是，鉴于全域土地综合整治项目资金投入量大、项目周期长，如何吸引社会资本进入该领域，并保障投资者合法权益不受侵犯，是解决全域土地综合整治资金问题的关键。