北京市人口老龄化现状、影响及对策建议

包路芳 龙昊廷

人口老龄化是涉及国家政治稳定和社会长治久安的大事，必须未雨绸缪，认真规划，在加强顶层设计的基础上完善政策制度。目前，应对人口老龄化的学术研究和政策规划迫在眉睫，刻不容缓。站在国家经济社会发展全局高度，结合北京实际情况，科学统筹北京人口老龄化发展态势，及时调整城市的社会经济政策，适应人口年龄结构的变化，变挑战为发展机遇。这既是提升北京市老年人口生活质量的重要途径，也是促进北京市经济社会和谐发展的必经之路。

一、北京市人口老龄化现状

北京市作为首善之都，其人口结构转型与社会变化都处于全国领先地位。北京市人口老龄化对北京市社会经济发展产生基础性、全局性、复杂性和长期性的影响。微观来看，北京市城市化程度高，计划生育政策落实较好，独生子女数量较多，父母进入晚年后，家庭代际抚养比将会快速提升。宏观来看，北京人口老龄化带来了沉重的社会负担，社会养老费用的支出将逐渐攀升，影响北京市经济生产效益，加重社会经济负担。

(一)老年人口数量持续增长

根据“七普”数据显示，北京市老年人口占常住总人口比例的32.9%，常住老年人口中60岁及以上人口的绝对数量达721.1万人。与2011年相比，2021年常住老年人口总数增加了270.9万人，60岁以上的老年人口绝对数量增加161.4万人，占常住人口比重上升了6.3%；65岁以上的老年人口绝对数量增加109.5万人，占常住人口比重上升了4.3%，具体参见图1。根据数据对比显示，北京市人口老龄化比例呈上升趋势，人口老龄化程度进一步加深。

图1 北京市2011年与2021年常住老年人口对比情况(1)数据来源：根据2011年《北京统计年鉴》与2021年北京市第七次人口普查数据计算得出。

(二)人口老龄化程度区域差异大

北京市人口老龄化区域差异明显，在分布上呈现“内高外低”的特征。2019年，全市16个区县的老年人口在中心城区的基数相对较大，占比较高。其中，朝阳、海淀、丰台三区位列前三，是65岁及以上老年人口分布较为集中的城区，分别是42.0万人、39.4万人、23.7万人。常住老年人口分布中，位列前三名的分别是东城区、西城区、平谷区，65岁及以上老年人口分别占常住老年人口的17.00%、16.97%、14.29%。

(三)人口老龄化形势严峻

1.即将步入中度老龄社会

国际通行的老龄化社会标准是以60岁和65岁两个节点作为标记(前者为10%，后者为7%)，一旦前者比例达到20%，就标志着进入中度老龄化社会。按照这个标准，北京于1990年已经进入老龄化社会(比例7.04%)。而根据最新的数据统计估算，北京市60岁以上常住人口在2015年与2019年分别为340.5万人与371.3万人，增加了30.8万人，占总人口的比例由2015年的15.7%提高到17.2%。具体如图2所示。

图2 2011—2019 年北京市常住老年人口人数与比重趋势(2)数据来源：《北京统计年鉴》(2011—2019)与《2020 年北京市年度人口与就业统计》计算得出。

照此推算，预计到2022年，北京将进入中度老龄化社会。尽管北京市人口一直处于持续增长的趋势，且外来人口的增加在一定程度上缓解了人口老龄化的进程，但进入“十四五”时期，随着上世纪60年代“婴儿潮”时期出生的人口步入老年，北京市老年人口的数量上升加速。与此同时，随着非首都功能疏解带来的人口总量控制、外来就业年龄人口流入减缓等方面的因素叠加，北京市人口老龄化的压力将显著加大。

2.养老压力逐步增大

近年来，北京市社会养老负担加重，老年抚养比逐渐提高，社会支持压力逐渐增大。从户籍人口看，按劳动年龄人口(15—59岁)抚养老年人口(60岁及以上)的抚养比计算，2019年，北京户籍人口总抚养系数达到68%，老年抚养系数达到44.3%，与2018年、2017年、2016年相比，分别上升2.1%、4.6%、6.2%，相较于2015年，甚至上升8.6%，总体增幅大，增速快。另外，按照劳动年龄人口(15—64岁)抚养老年人口(65岁及以上)计算，2019年，北京户籍人口总抚养系数达到47.5%，老年抚养系数达到26.8%，与2018年、2017年、2016年相比，分别上升2%、3.6%、4.3%，相较于2015年，高达5.4%，增幅同样较大。[1]详见表1。

表1 2015—2019年北京市户籍人口抚养系数比较(3)数据来源：《北京市老龄事业发展报告(2019)》计算得出。 %

3.高龄老人比例上升

老年人口的老龄化成为人口老龄化又一特征。2016—2019年，北京65岁及以上常住老年人口占比逐年提升，提升幅度分别为10.60%、10.95%、11.21%、11.42%。(4)数据来源：《北京区域统计年鉴(2016—2019)》计算得出。根据2010年北京统计年鉴和2019年北京市常住人口老年年龄人口构成分析，2011年，北京市高龄老年人(80岁及以上)占常住老年人口比例为1.7%。2019年，北京市高龄老年人(80岁及以上)占常住老年人口比例为2.8%，上涨1.1个百分点，高龄老年人占比呈上升态势，如图3所示。[2]

图3 2019年北京市常住老年人口年龄占比情况

二、北京市人口老龄化给社会经济发展带来的挑战

人口老龄化不仅是国家当前和今后发展的基本现实，也是北京市面临的客观挑战。老龄化趋势将深刻影响北京市的社会经济发展，主要体现在经济发展、社会保障、养老服务三个方面。

(一)影响经济发展后劲

我国已进入经济新常态发展阶段，增量平稳的经济发展背后是经济结构和生产结构的升级与优化。经济发展中人口是重要因素。根据“七普”数据，2021年全国60岁以上老年人口已达18.7%，绝对数量更是高达26 402万人，我国人口老龄化程度依旧会持续加深。在此背景下，人口老龄化必然影响经济增长速度和经济发展方式。

图4 2015—2019年北京市劳动年龄人口数量及占比趋势(5)数据来源：《北京统计年鉴》(2014—2019)与相关数据计算得出。

1.劳动力供给后劲不足

在人口年龄结构中，劳动年龄人口是衡量区域内可利用劳动力输入最重要的指标之一，也是人口年龄结构中的生产性人口。北京市的劳动年龄人口一直高于全国的平均水平，但是，北京市的劳动力供给能力逐步下降。从常住人口数据来看，北京市劳动年龄人口呈现出持续下降的态势。2015—2019年，北京市15—64岁劳动年龄人口由1 728.6万人降至1 680.9万人。同时，北京15—64岁的劳动年龄人口占北京市总人口数量的比例逐步下降，从79.64%下降到78.05%，如图4所示。此外，通过数据观察发现，2019年，45—59岁人口在劳动年龄人口中所占比重与2018年相比有所上升。劳动力供给下降一方面是由于劳动年龄人口的下降，另一方面则是劳动年龄人口内部的老化，最终导致劳动参与率下降，劳动力供给不足，从而给经济增长和产业结构转型升级造成压力。

2.社会养老负担加剧

北京老龄化进程在全国处于速度较快的前列，老年人口抚养负担加重。与全国老年抚养比相比，北京市老年抚养比趋势与全国老年抚养比趋势相一致。具体而言，北京市在2011年的老年抚养比已达10.99%，而在2019年上升到14.64%，上涨了3.65个百分点，总体呈增长态势，如图5所示。目前，社会养老费用主要由国家承担，人口老龄化程度的持续加深，将极大地增加北京市养老基金的支出，减少基金积累，影响北京市居民收入的分配，增加社会消费比例，对北京市的社会经济发展造成不利影响。同时，人在一生中不同阶段安排储蓄和投资的策略各不相同，随着老年人收入水平的降低及储蓄能力的下降，北京市人口老龄化将导致边际储蓄的倾向下降，进一步降低北京市总体储蓄水平。另外，在老年人健康管理方面，老年疾病的增加，自理能力的下降，多将过去的储蓄资金用于健康管理，长此以往将会影响北京市总体储蓄率，导致政府用于老年福利设施、养老金、医疗保障的资金增加，用在老年人身上的公共支出不断增高，加大财政压力。

图5 中国与北京老年人口抚养比(6)数据来源：据国家统计局发布的2011—2019年《全国人口普查公报》与北京市统计局发布的《北京统计年鉴》(2011—2020)对比计算得出。

3.经济结构面临转型压力

由于消费者年龄的不同，消费需求、消费量、消费方式都会有所差异。北京市人口老龄化将影响消费结构的部分转变，继而影响产业、就业、投资等方面，影响整个北京市经济结构的调整与变化。北京市人口老龄化的发展将会刺激银发经济的发展。2019年在北京举办的银发消费发展论坛认为，预计北京老年人消费市场规模将在2022年达到1 000亿元。北京银发产业发展良好，作为新兴产业，也将促进北京经济结构调整，加快经济增长方式转变。

(二)增加社会保障负担

1.养老保险支出上升

北京市的平均预期寿命在延长，人口老龄化和老年人口老龄化在不断发展，北京的养老金领取人数在增加，社会养老保险基金的支出也在不断增加。据已有数据，2012—2019年，北京市社会养老保险领取待遇人数从27.1万人上升到90.8万人，基金支出增加了44.9亿元。虽然基金结余呈现逐年上涨的趋势，但是随着北京市外来人口增长趋于稳定，2019年的参保人数比2018年下降了4.3万人，基金收入的速度放缓，养老金的压力也逐步增大，相关研究也表明人口老龄化对于社会养老基金的支出将会产生越来越大的影响。见表2。

表2 2012—2019年北京市城乡居民社会养老保险情况(7)数据来源：据北京市人力资源和社会保障局发布的2012—2019年《北京市社会保险事业发展情况报告》计算得出。

2.医疗保障面临新挑战

老年人是疾病的高发人群，涉及门诊和住院等医疗服务的利用指标高于其他群体，相应地也需要更多的医疗资源，这将大大增加北京市公共卫生和医疗保障体系的压力。北京市发布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，在居民消费价格统计中，医疗服务价格涨幅较快，涨幅达8.4%。值得注意的是，作为高新技术产业聚集的海淀区，高龄老人(80岁以上)占比达4.5%，高龄化态势明显。北京老年人口并没有因退休而离开中心城区，而是高度依赖中心城区的医疗和养老体系，无形中加大了中心城区医疗资源的压力。

3.社会福利需求增加

老年人社会福利是指政府引导、社会各界力量参与，根据老年人的自身特点和特殊需求，为老年人提供的医疗、康复、赡养等服务，包括农村养老基地制度、生活补贴制度等。2017年以来，北京市为提高经济困难及残疾老年人的生活质量，开展经济困难和残疾老年人护理补贴试点工作，市财政对每个试点地区一次性给予6 000万元项目补贴。2019年，北京市全面落实贫困老年人养老服务补贴、失能老人护理补贴和高龄老人补贴制度。三项补贴制度实施后，超过75万名经济困难的老年人、失能老年人及其家庭提高了支付能力，使老年人能够享受专业护理服务。截至2021年7月，北京市享受高龄津贴、护理津贴、养老服务补贴的老年人口数分别为596 929人、228 024人、46 088人。北京市老年人福利支出为26 488.9万元，同比增长4.5%。[3]随着北京市人口老龄化的加深和社会福利水平的提高，老年人社会福利的相关支出将给北京市财政带来一定压力。

(三)养老服务体系缺位

养老服务体系指满足居家、社会、机构等不同老年人需求的一种制度安排，包括家政服务、护理服务、精神抚慰服务，医疗与护理、研发生产与派送供给等相互结合的养老服务。目前，养老模式主要为居家养老(基础)、社区养老(依托)、机构养老(补充)三种，在具体养老服务中都存在一定的错位与不足。

1.社区居家养老的供给方式与不足

社区居家养老将居家养老与社区养老相结合，以居家养老为主，兼由社区提供内容丰富、形式多样的优质服务。目前，北京市社区居家养老已成主流，形成以养老照料中心、养老服务指导中心、养老服务驿站为主体的社区养老服务体系。一方面，北京市社区居家养老服务存在供给侧结构性问题，如社区居家养老服务的有效供给明显不足。另一方面，社区所提供的基本服务中，利用程度较高的依旧是家政、送餐、日托等内容，对于上门护理、康复治疗等服务的满足有待加强。

2.机构养老的供给方式与不足

机构养老在我国养老服务体系中发挥着重要的作用，是社会养老服务体系中的有力补充。2020年底，全市共有养老机构584个(其中，社会福利院9个，老年公寓575个)，床位112 848张(其中，社会福利院3 977张，老年公寓108 871张)，年末在院人数46 817人(其中，社会福利院2 279人，老年公寓44 538人)。[4]根据北京市民政局发布的最新数据，截至2021年7月，北京市共有各类护理机构591家，社区护理机构和设施1 202家，共计1 793家。养老院床位总数为11.3 492万张，同比增长4.3%。随着人们生活水平的提高，老年人对机构养老也相应提出较高要求，但养老机构不仅在基本属性上，公办养老机构与民营养老机构发展不平衡，无法提供相对具有良好保障的服务，而且非专业性服务与老年人所需的专业性服务差距较大，全市养老机构共有护理员1.2万名，人员流动性大、专业程度不高，难以满足老年护理的专业需求。

三、应对北京市人口老龄化的政策建议与战略思考

北京是全国首善之区，在应对人口老龄化问题上走在全国前列。抓住“十四五”规划的关键机遇，做好北京市人口老龄化的政策准备，积极作为、采取有效的策略和措施，直面北京市人口老龄化的挑战，建设具有北京特色的养老服务体系，意义重大。

(一)从理论层面科学认识人口老龄化

人口老龄化是21世纪全球面临的共同挑战。本世纪初，联合国发布《世界人口老龄化：1950—2050》《老龄问题国际行动战略》等文件，表明人口老龄化是普遍性的全球事实。据联合国统计，1950年，世界老年人口比例维持在8%左右，2000年已经提高至10%，预测在2050年将达到21%。按照联合国1982年订立的60岁以上人口占比超过10%即为老年型社会的标准值，预计全世界将在未来三十年内整体进入老龄化社会。

我国人口的突出特征是人口基数大、人口老龄化速度开始加快。2000年左右，我国65岁及以上老年人口比例达到7%，标志着我国进入老龄化社会。据相关研究预测，到2050年左右，60岁以上人口将达到峰值4.87亿，老年人口将达到全国人口的三分之一。[5]作为世界上老年人口最多的国家，这种人口老龄化趋势将对中国经济社会发展产生广泛而深刻的影响。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调，要“促进人口长期均衡发展”。人口老龄化不仅是北京市所面临的挑战，更是全国性的问题，必须按照中央部署通盘考虑。北京市应抓住首都城市功能重组契机，深入理解和积极贯彻应对人口老龄化的国家战略，从北京市老龄人口比重、养老观念、代际消费等层面出发，有效预防和化解人口老龄化带来的问题，建设老年友好型社会，推动北京市经济社会的可持续发展。

目前，北京市积极应对人口老龄化的战略实施主要包含以下内涵：一是加强党领导下的人口政策实施，积极看待人口老龄化与老龄化社会，对北京市人口老龄化形成客观认识，从思想上让社会各界达成共识，形成合力。二是坚持以人为本，以问题为导向的发展理念。利用首都资源，践行优质养老服务，全面提升城市养老水平，打造适合老年人全生命周期宜居环境的城市。充分发挥老年人的积极作用，改善老年人的社会参与，引导老年人建立社会养老服务消费观念。三是构建及时、科学、全面的人口老龄化行动框架。老龄化社会不仅是人口的变化，更是整个社会发展模式的改变。人口老龄化既是机遇也是挑战，要将国家老龄化战略与城市治理现代化相结合，以社会治理为抓手，对人口老龄化问题进行系统应对，将家庭、社区、社会面临的问题采用现代化治理手段高效解决。

(二)在实践层面积极应对人口老龄化

依据党的十九届历次全会的指导思想，落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等相关文件精神，坚持党委领导、政府负责的基本原则，在实践层面多角度、全方位的加快构建独具北京特色的大城市养老服务体系。

首先，引入社会资本，构建多层次养老市场服务体系。目前，中国养老市场市场化程度不充分、覆盖面窄，不能高效率、全方位地满足群众差异化养老需求，亟需社会资本的注入，逐步构建以政府为主体，多元社会力量共同参与的养老体系。一方面，要坚持过程调节与结果干预相结合，完善生育、就业、养老、社会保障、家庭支持等政策，多方着力、综合应对，把北京市各部门、各战线、各环节的力量统筹协调起来，相互配合，共同推进应对人口老龄化的各项工作。政策制定上要注重长期效果，把握先机，研判人口老龄化各种影响，完善顶层设计，加强相关措施，积极干预北京市人口老龄化进程。

其次，充实协调现有养老服务体系，将传统家庭养老与社会各方参与结合起来，形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的三位一体新发展格局。目前，北京市养老按照“9064”(8)“9064”模式，即90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老。具体参见网址：http：∥www.gov.cn/govweb/fwxx/sh/2009-01/13/content_1203588.htm.模式原则，发展普惠互助的养老体系。具体需要做到：一是必须以老年人最迫切的需求为导向，逐步建立以失能和照护为主要内容的基本养老服务体系，建立面向特困老年人救助保障体系，探索出性价比高、易用性强、质量保障的普惠型养老服务模式。二是建立健全养老服务体系。实行针对特殊困难老年人的社区工作人员家访制度，营造社区宜居环境。积极运用企业力量，在养老相关服务业鼓励为老年人提供优惠与优先服务。三是鼓励互助邻里养老模式，推行如“农村互助幸福院”“时间银行”等养老服务。积极推进医养结合的保障模式，满足老年人在社区内实现基础就医的需求，丰富医疗卫生服务形式，加强整体服务体系建设。四是弘扬中华传统文化的美德，宣传“百善孝为先”“亲亲”等传统理念，鼓励子女自觉承担家庭养老的责任。维护老年人基本权益，改善老年人监护体系，严肃打击欺老虐老行为，促进养老服务培训教育，鼓励子女就近居住，承担照顾老人的责任。

最后，加强应对人口老龄化的科技支撑，通过科技创新提高生产率、改善老年生活质量。北京是高新技术产业集中区，人口平均素质较高。可以采用税收优惠政策等方式鼓励有专业知识、专业技能的老年人再就业，提高经济能力。同时，积极开发老年人口资源，促进银发经济发展，实现经济的协调发展。北京市老年人口基数大、比例高、增长快，蕴藏着丰富的劳动力资源和消费潜力。根据《北京市总体规划(2016—2035年)》等文件精神，加快制定和推迟退休计划，倡导终身发展理念，鼓励老年人学习职业技能，主动参与社会经济活动，可持续创造社会财富。另一方面，推动树立新型的发展观和消费观，深化养老产品供给侧结构性改革，鼓励养老、健康、旅游、家政等产业融合发展，推动银发经济，实现社会效益与经济效益的统一。

(三)把握“十四五”战略机遇期，构建具有“北京特色”的养老服务体系

北京市应以建设国际一流的和谐宜居城市为目标，坚持老幼残融合发展的原则，构建全面覆盖、城乡统筹，具有鲜明北京特色的“三边四级”居家社区养老服务体系。其中，“三边四级”指在政府主导下，通过构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级居家养老服务网络，实现老年人在其周边、身边和床边就近享受居家养老服务。[6]

“十四五”时期是北京市应对人口老龄化必须抓住的战略机遇期。根据“七普”数据显示，2020年我国总和生育率为1.3%，考虑到全面二孩政策实施后，我国生育水平并无显著提升，且近年有下滑趋势。我国人口自然增长率已从20世纪80年代末期的15%以上，下降至2019年的3.34%，预示着总人口向负增长迈进的基本趋势。[7]“十四五”时期将是我国从人口增长到人口负增长的转折期，也是我国生育水平触底反弹和调整生育政策的关键期，积极应对人口老龄化刻不容缓。目前，北京市应对人口老龄化颇有成效。如在医药服务方面，实行医药分开、医耗联动综合改革成果显著，居民医药负担进一步减轻；在政策制定方面，北京市制定了一系列相关的法律法规，领先出台我国第一部有关居家养老的地方性法规——《北京市居家养老服务条例》；在养老服务体系建设方面，构建“三边四级”养老服务体系。2020年底，养老照料中心数量由2015年的56家上升到235家，社区养老服务驿站更是从无到有，共建成1 005家。[8]“十四五”期间，北京市还应在以下几个方面，积极探索应对人口老龄化的示范性方式与策略。

首先，坚持政府领导，多方协同发展。从首都市情、社情、民情出发，提高居家、社区和机构养老服务的衔接性，提升养老服务产业、事业和慈善的协调性及城区、郊区和农村养老服务的均衡性。由于缺乏陪伴和照顾，空巢老人和独居老人对精神慰藉的需求急剧上升，要明确养老服务的公益性，坚持党委领导、政府负责，企业、社会、家庭和群众共同参与。充分发挥社会组织的作用，鼓励和引导相关社会组织积极参与养老公益服务、发展养老慈善事业、创新养老社会治理，组织老年人文化体育活动。

其次，继续深化改革，创新养老模式。坚持首善标准，推进市场化、专业化、规范化养老服务运营模式探索，不断完善具有北京特色的养老服务体系。推进宜居养老环境建设，营造关爱老年人的社会氛围。制定相关公共政策时，突出养老属性要求，把养老服务等工作成效纳入到政策规划和考核体系当中。如推动养老资源向周边地区分流，推进医保异地协同结算；立足市场需求，重视配套服务，将养老服务为重心的社区建设工程在全社会推广等。

最后，优化人口结构，保持城市活力。促进城市人口有序流动，提高北京市人口素质。“十四五”期间，北京市将正确看待老龄化加速趋势，增强紧迫感，及时应对、科学应对、系统应对。要以积极老龄观为指导，构建更加能动的老龄化政策体系。在落实中央人口上限的前提下，实施更安全、更有韧性、全面协调可持续的人口发展战略，转危为机，发掘人口老龄化的制度红利和经济蛋糕，激发创新经济。