乡村振兴战略中农村体育基本公共服务供给机制的创新路径

姚 磊

（巢湖学院 体育学院，安徽 合肥 238000）

农村体育基本公共服务供给是改善农村居民文化生活，为广大村民提供高质量精神营养的重要保障，是乡村文化振兴的动力引擎。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，要健全乡村公共文化服务体系，积极开发武术、舞龙、舞狮、铜锣等民间艺术、民俗表演项目，传承和发展民族民间传统体育，广泛开展形式多样的农民群众性体育活动，完善乡村公共体育服务体系，推动村健身设施全覆盖。2020年《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，要对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板，改善乡村公共文化服务，推动基本公共文化服务向乡村延伸。可见，改善包括农村体育基本公共服务在内的公共文化服务具有紧迫性。然而，在推进农村体育基本公共服务的过程中，“碎片化”供给、条块化管理和供给不平衡不充分等问题开始凸显，导致其助推乡村振兴的功效不强。因此，为了有效提升乡村体育助推乡村文化建设的功能，破解农村体育基本公共服务供给中的诸多难题，亟需对其实态给予关注，并积极探索供给机制的创新路径。

1 研究方法

为了对脱贫攻坚和乡村振兴衔接期农村体育基本公共服务供给的实态进行全面的客观反映，梳理出制约供给机制的主要问题，于2020年8月12—18日深入江苏省南京市、盐城市、常州市，安徽省合肥市、淮南市、黄山市，四川省成都市、绵阳市、凉山州9个市27个县（市）108个镇村（每个县随机抽取1个乡镇和3个行政村），访谈省级、地市级、乡镇和村分管群体工作的负责人，了解当前农村体育基本公共服务供给及其运行机制情况。

1）实地走访。对48位负责人进行访谈和问卷调查，有效问卷回收率为100%。负责人包括省体育局副局长3人，群体处副处长3人；地市级体育局分管副局长4人，群体处副处长8人；县市级教体局副局长6人，群体科科长9人；乡镇村级专干（兼职）15人。

2）村民调研。采用抽样调查法发放问卷2 160份（每个乡镇和村随机抽取20名居民），回收问卷1 916份，其中有效问卷1 745份，占比91.1%。受访者包括乡镇居民667人（38.2%），行政村居民1 078人（61.8%）。

2 农村体育基本公共服务供给实态分析

2.1 体育场地设施供给

截至2019年底，全国人均体育场地面积为2.08 m；江苏省人均2.50 m，村委会场地面积占比23.5%；安徽省人均2.00 m，村委会占比16.8%；四川省人均1.16 m，村委会占比13.6%（国家体育总局体育经济司，2020）。实地调查结果显示，行政村体育场地设施得到较大完善，其中有篮球场地的村占72.3%，有乒乓球台的村占73.6%，有健身路径达到68.9%，各村均有文化广场，综合文化站（中心）占53.8%，但仍然有11.1%的行政村尚未建设体育设施。核算受访的81个行政村的体育场地面积发现，人均面积不少于0.94 m的村庄占38.9%，0.95～1.46 m的占25.9%，1.46～2.07 m的占24.1%，2.08 m以上的占11.1%。可见，人均场地面积达到全国平均水平的行政村比例不高。在27个受访乡镇中，场地使用率较高的村庄占26.7%，一般的占65.2%，闲置的占8.1%。在场地日常维护与管理方面，有专人维护的行政村占78.4%，但维护效度不高，甚至21.6%的村庄场地基本无人管理。在首次调查5个月后再次走访81个行政村，其中15个村中的篮球、羽毛球、排球和乒乓球等场地严重损毁，5个村仅有半个篮球场地，达到农民体育健身工程配备标准的村庄有35个，12个村场地基本挪作他用；场地质量较好的村有28个，具有塑胶、草坪和灯光，8个村有室内场地，其他场地基本为露天且主要为水泥地和泥沙地，17个村将场地设在村委会或学校内部；在供给类型上，47个村的场地集中于篮球场、乒乓球台和健身路径3类，48.2%的村建设了3种项目的场地设施，超过3种的有18.5%。

2.2 体育文化活动开展

当前农村体育活动服务供给主要有2类：一是各类省级、市级、县级全民健身大会；二是各类定期、不定期的体育单项赛事，如凤阳花鼓舞大赛、华佗五禽戏展示赛和南京老山楚韵花香花仙子越野赛、六合竹镇半程马拉松和阿坝县首届“金鼓杯”川甘青年篮球邀请赛、甘孜环贡嘎山百公里国际户外山地运动挑战赛、乐山市2018首届峨眉武术锦标赛、凉山州环泸沽湖国际自行车公开赛及其配套活动等。这些活动涵盖了从山地户外运动到传统体育文化活动，从文体活动到“体育＋旅游”“体育＋产业”，完善了农村体育基本公共服务体系，提升了乡村文化的内涵。但在各行政村调研发现，有31.5%的行政村近3年未开展任何文体旅活动，22.2%的行政村开展或参与过1～2次，46.3%的行政村举办或参与过3～4次，仅有9个行政村承接过较大规模的文体旅综合类活动。14.5%的村民认为村级文体活动组织效果较好，认为组织文体旅类综合活动有价值的村民达64.1%，认为效果不显著的占21.4%。可见，当前农村居民对具有地方性的、喜闻乐见的和能够推动经济产业发展的文化体育旅游类活动较为赞同。此外，活动受众群体多为女性、老年人和青少年，而中青年较少，这与其外出务工有一定关系。这提示政府主导的文体旅活动应根据中青年群体的工作性质和时空特点，进行针对性安排，让全体村镇居民都能参与和享受体育公共服务。

2.3 体育组织建设

目前我国农村体育组织建设落脚点有农村乡镇文体（化）站、村级公共服务中心、健身站（活动）点、乡镇体育中心以及共青团、妇联和教育、农业、文化等系统的相关职能部门，具体形式有体育社团、体育事业组织、乡镇体育俱乐部、晨晚练点等。目前，江苏省乡镇一级体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会基本实现全覆盖；安徽省淮南市、滁州市在乡镇级基本构建了“1＋2＋N”（体育总会＋老年体育协会或社会体育指导员协会＋各类单项协会）的村镇体育组织模式；四川省建立了农村乡镇体育组织3 805个，健身站点17 683个，各级各类体育社会组织已覆盖全省（城）乡镇（陈刚等，2018），成渝经济区的隆昌市乡村健身组织覆盖率达75.0%（袁群发，2019）。实地调研发现，在108个村镇中，以广场舞、太极拳和各类健身操为主的晨晚练点的村镇占82.7%；健身组织有1个健身组织的占34.6%，有2～3个的占34.6%，有4个及以上的占8.6%，没有健身组织的达22.2%。当前农村体育活动组织主体主要为老年体育协会（32.3%）和妇联（34.7%），其次是农民体育协会（10.2%）、单项协会（8.9%）、共青团（7.7%），融于教育、文化旅游等其他组织部门之中的占6.2%。目前村镇居民对体育组织开展活动的认可度不高，认为较好的占19.5%，一般的占59.7%，较差的占20.8%。

2.4 体育政策制度建设

我国农村体育政策制度较完善。从《全民健身计划纲要》《中国农民体育协会章程》《农村体育工作暂行规定》到《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《关于实施农民体育健身工程的意见》《“十一五”农民体育健身工程建设规划》等，特别是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的出台，体现了党和国家对农村体育公共服务的重视。《“健康中国2030”规划纲要》《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《国务院关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动（2019—2030年）》相继出台，从新农村建设、新型城镇化建设、供给侧结构性改革和健康中国行动等层面对不同发展阶段农村体育基本公共服务的使命提出明确要求。然而，实态层面的问题依然突出，不发达地区、“老少边穷”地区的政策执行力度不足，村级层面最为突出，且城乡差异、区域差异较大。调查发现，村镇级设有体育发展专项会议或议题的占46.3%，制定体育工作考核制度并执行的占41.1%，有专人负责村镇体育工作的仅有33.3%，且多数是兼职，有专职或兼职社会体育指导员的村占44.4%，执行社会体育指导员制度的村占40.7%。

2.5 经费投入情况

我国虽然在新农村建设中投入了“农民体育健身工程”专项经费，但在相对地广人散、碎片化分布的地区，农村体育基本公共服务供给缺口依然较大。2011—2015年，国家体育总局本级体育彩票公益金直接用于农村体育基本公共服务的经费比例呈逐年增长趋势（18.8%～39.9%）；2018年，20.9亿元公益金中有5.9亿用于专项扶贫县级体育设施建设，包括乡镇级、行政村级社区健身中心和健身步道，以及33个国家级运动休闲特色小镇（0.99亿元）等；2019年，38.7亿元公益金中约6.2亿用于全民健身设施，约0.3亿用于休闲特色小镇建设，为乡村振兴、新型城镇化建设和精准扶贫中形成“体育＋旅游”“体育＋康养”“体育＋文化”的社会经济多元素互动发展注入了新动能，但仍存在一定的经费缺口。除此之外，省级体育彩票经费专用于农村体育基本公共服务的比例较低，多数用于城镇全民健身和青少年体育公共服务，以及城乡整体性的健身活动。查阅9个受访地级市2017—2019年城乡人均体育事业经费支出比例发现，城乡差异较大（表1），其中盐城市、绵阳市和凉山州年均城乡经费支出比≥2.9，合肥市和黄山市的经费支出比＞2.0，而南京市、成都市、淮南市和常州市的城乡差异较小。这可能与所处环境有关，常州市是国家全民健身服务示范区，成都市处于成渝城乡统筹核心区，淮南市市政府多年来重视群众体育发展，坚持走特色道路，具有一定的历史积淀。城乡居民体育事业经费支出的不均衡突显出农村体育基本公共服务的经费短缺和城乡二元结构问题。另外，专项拨款（67.8%）和村级收入投入（36.7%）是当前农村体育基本公共服务经费的主要来源，而由政府购买服务（3.9%）、市场化投入（3.3%）、个体赞助（3.3%）、公益组织（4.2%）和村集资（5.8%）等来源组成的多元化渠道结构尚未形成。在108个村镇中，没有稳定经费的占28.7%；人均1～3元的占37.9%，3～5元的占17.3%，5～10元的占19.8%，10元以上的占16.1%。尽管当前各级政府对村镇有一定的文化经费和公共服务经费投入，但尚未达到制度化、常态化。

表1 2017—2019年安徽、江苏、四川部分市城乡人均体育事业经费支出比值Table 1 Ratio of Expenditure Per Capita on Sports in Some Cities of Anhui，Jiangsu and Sichuan Province from 2017 to 2019

2.6 指导宣传和监测服务

2.6.1 健身指导

《体育发展“十三五”规划》强调，要拓宽社会体育指导员的发展渠道，提升社会体育指导员的技能和综合素质，探索社会体育指导员与人群和项目结合的新模式，建立广泛覆盖城镇乡村的体质测试平台，依托体质监测数据库，建立科学健身指导服务体系。截至2019年底，江苏省共有社会体育指导员协会125个，安徽省有19个，四川省有21个，大多设置在市区、县级层面。乡镇社会体育指导员人数调查显示（图1），目前江苏省每2 000人配备1.4名指导员，而安徽省每2 000人只有0.9名，四川省每2 000人只有0.8名，尚未达到《社会体育指导员发展规划（2011年—2015年）》的基本要求。此外，各省内也存在市际不平衡现象。问卷调查结果显示，53.1%的村民表示接受过不同渠道的指导服务，78.7%的农村常见健身项目（广场舞、太极武术、地方传统健身舞）参与者接受过指导。在接受过健身指导的受访者中，35.1%认为指导水平较好，58.5%认为一般，6.4%认为较差；而在接受过农村常见健身项目指导服务的受访者中，认为指导水平较好、一般和较差的分别占84.0%、16.0%和0.0%。由此可见，在农村有目的、有针对性、有组织地开展群众喜闻乐见的健身项目，有利于提升农村群众参与健身的效果和促进群众获得健身技能。

图1 安徽（a）、江苏（b）、四川（c）部分市乡镇社会体育指导员人数实配与应配人数对比表Figure 1.Comparison of Actual and Required Number of Township Social Sports Instructors in Some Cities of Anhui（a），Jiangsu（b）and Sichuan（c）

2.6.2 体育信息服务

乡村居民主要通过互联网获得体育信息，尤其是App、公众号和小程序等新媒体渠道，电视广播、宣传栏和阅览室等传统媒介仍发挥一定作用。调查结果显示，在体育信息获取渠道的选择方面，体育网站占30.4%，讲座培训占13.4%，影像制品占22.4%，宣传栏占18.9%，新媒体占7.2%，还有7.8%的受访者通过相互交流获取信息。而对各级负责人调查发现，当前体育信息服务供给主要通过宣传栏或阅览室（78.8%）、电视广播（71.3%）和报刊宣传（16.4%）等渠道，网络平台仅占19.0%，新媒体渠道在政府、社会组织等供给主体层面的运用尚不普遍，村民通过网络获取体育信息大多是一种自发行为。在健身讲座、培训方面，81个行政村中达5次以上的分别仅3、6个村，达4次的分别为6、8个村，达3次的分别为11、12个村，达2次的分别为30、23个村，达1次的分别为20、18个村，还有部分村没有这方面的服务供给。在行政村体育信息平台建设满意度方面，仅12.4%的受访者表示非常满意，17.4%认为较好，40.7%认为一般，29.6%的受访者认为平台建设较差或很差。

2.6.3 体质监测服务

在体质监测方面，江苏省国民体质监测中心不仅承担体质监测工作，还承担健身指导工作，已形成省、市（区）、县（市）、镇（乡）四级监测体系，但安徽省和四川省的监测体系尚未覆盖镇（乡）级。在体质测试方面，江苏已推广“基层体育部门＋医疗卫生机构”融合形式；安徽临泉县、马鞍山市、黄山市试点“监测站＋医疗机构”合作机制，初步尝试构建“健身指导＋体质测试＋开运动处方”模式。总体看来，三省的国民体质监测工作主要在省、市和县级展开，只在农村地区抽取部分样本，镇村级体质监测覆盖面亟需提升。67.6%的村镇居民要求根据人群特点，有针对性地设计体质监测方案和健康评价等级标准，提高身体健康状况自我监测的便捷性。目前定期接受体质监测的村镇居民较少，接受过2次以上监测的受访者占25.2%，接受过1次的占28.7%，没有接受过的占46.1%。农村体质监测工作主要由所在地的监测站负责，可推广江苏省的做法，建立监测站与卫生部门和各级工会的联动机制，在完成体质监测工作的基础上跟进健康服务，根据监测结果提出具体方案，前移健康关口。

2.7 体育基本公共服务民意

通过农村居民对体育场地投入、体育活动开展、体育组织建设和服务供给效果的满意度直观反映农村体育基本公共服务供给效果（王睿等，2015）。调查结果显示，目前农村居民对体育基本公共服务满意度不高，其中非常满意占15.3%，满意占22.4%，一般占42.7%，不太满意占12.9%，非常不满意占6.7%；在省级层面，江苏省农村居民满意度达到满意及以上的占77.2%，安徽省为43.8%，四川省为25.5%（图2），三省村镇居民在各满意维度上差异明显。

图2 农村居民对农村体育基本公共服务供给的满意度Figure 2. Rural Residents’Satisfaction with the Supply of Basic Public Services of Rural Sports

随着新型城镇化、乡村振兴和全民健身国家战略的全面实施，以及新农村建设和农民体育健身工程的持续推进，国家对乡村公共文化服务提出了明确要求，且取得了一定的成效。如表2所示，居民满意度排名前5位的项目为体育协会类组织、场地设施投入、器材维护更新、体育文化活动开展和基层体育组织发展。同时，在实地走访调查中了解到，目前村镇大多成立了广场舞组织，居民参与度和满意度均较高，体现了农村基层健身组织建设方面的显著成效。在场地建设投入满意度较高的同时，居民对器材设备的维护需求不强，究其原因，主要是自2015年以来，国家体育总局及省级体育部门利用本级体育彩票公益金专项拨款对体育场地进行维修和更新，得到了居民的认可。如表2所示，受访者对于场地设施投入的期望最为强烈，在一定程度上提示了村民体育设施需求的多样化、差异化和休闲化发展趋势。受访者对体育文化活动和体育协会类组织的满意度和期望值表现为“双高”，居民对体育赛事举办和体育文化宣传的期望值不是很高。建议在乡村文化振兴和体育公共服务中持续强化体育文化活动、体育协会类组织供给的同时，更加注重体育赛事和体育文化宣传等的供给，从而激发老百姓的体育参与，特别要注重对低参与意愿群体的有效激励。在体育骨干配备、体育经费投入和健身指导讲座三方面的满意度、期望值排名都不是很高，应该在这三方面给予加强，进而提升居民的健身意识和体育参与。此外，在访谈中了解到，居民在健身方式、健身安全、健身手段和健身场地等方面的需求较为强烈。在健身产品供给、体质监测和体育信息提供方面出现“双低”现象，这可能是由于居民对该类项目在健身中的指导性价值认识不足、理解不深。这也提示我们，在农村体育基本公共服务中，要引导居民加深对体育健身、监测和装备重要性的认识，更要兼顾居民多样性需求。

表2 农村体育基本公共服务供给居民满意度和期望值Table 2 Residents’Satisfaction and Expectation of Rural Sports Basic Public Service Supply n=1 745

3 农村体育基本公共服务供给机制特征分析

3.1 供给主体多元且服务态度差异化

当前农村体育基本公共服务供给主体主要有政府、村委会、社会组织、企事业单位和个体等，各主体受自身利益、资源和外界环境等因素影响，尚未形成良好的协调、互动和分责机制，对其服务态度评价的差异较为明显（图3）。认为国家、省级政府“非常重视”的受访者分别占20.6%和13.6%，而认为“一般”的分别占26.2%和24.1%。，对这部分受访者进行后续访谈发现，54.0%的受访者认为重视仅停留在农民体育健身工程方面，对于其他体育需求的关心不足，33.0%的受访者认为目前在场地方面投入大，对于培训、指导等关注不足，23.0%的受访者指出很少有村级体质监测和具体服务项目。虽然目前供给主体较为多元化，但主体效能不佳，且政府主体对农村体育基本公共服务的重视度随层级递减而降低，非体制内组织和个人的投入度整体偏低。究其原因，受到政治意愿、绩效考核标准和经费投入等多方面因素制约，政府层级越低，其事权和财权就越不匹配，在GDP、生态发展、民生保障和社会稳定等多任务驱动下，基层政府在衡量任务的轻重缓急之后，在财力、人力和物力有限的前提下，对于农村体育基本公共服务事项的关注度也就较为有限。

图3 居民对供给主体的供给服务态度评价Figure 3.Residents’Attitude Towards the Supply Service of the Supply Subject

但调查走访了解到，村级体育公共服务开展得较好，这与村委会和基层政府的高度重视有关。例如，安徽省巢湖市汪桥集中心村于2016年5月建造了2个全民健身文化广场，在村东、南、北各添置一套全民健身器械，并由村体育骨干牵头组建了2支健身队伍，带动了村民的健身积极性；安徽省合肥市半汤镇三瓜公社（村）建设休闲旅游服务中心、民俗活动中心、电商文化街和户外运动园等体育旅游休闲场地及其配套设施，秉承“把农村建设得更像农村”的理念，带动三瓜公社和周围12个村庄3 200多人就业，通过“体育＋旅游＋文化＋农业”的融合发展模式推动合肥市乡村振兴发展；四川省营山县木顶乡桥亭村提出“体育就是生活，健身就是健康”的口号，村委会依托村级公共服务中心大力发展农事村办活动，修建村文化广场、篮球场、排练室、培训室、棋牌室等多功能文化健身设施，并承办了四川省“百城千乡万村”全民健身活动营山分会场暨营山县木顶乡首届农民运动会启动仪式，来自木顶乡的12支参赛队伍、180多名运动员参加了7个项目比赛。这些村级体育公共服务凸显了村委会和基层政府的主导作用。

3.2 居民参与体育积极性高和参与体育公共服务主动性低并存

目前，村镇集体性体育文化活动开展较好，特别是广场集体舞活动，村镇居民参与度较高，女性体育参与更为积极。全民健身运动的推进促进了村镇居民体育参与，尤其是在美丽乡村示范村中效果显著。调查结果显示，截至2019年底，每年参加1次以上体育活动的村镇居民占78.0%（男性46.7%，女性53.3%）；每周参加3次以上的居民占33.1%，2次占28.7%，1次占38.2%。江苏省参与体育活动比例为82.3%，女性比男性高出2.7%；安徽省体育参与比例为77.6%，女性比男性高出6.8%；四川省体育参与比例为74.9%，女性比男性高出8.7%。

但在居民参与体育基本公共服务方面，只有17.8%的居民曾经正式表达过对体育基本公共服务供给的诉求，23.5%的居民仅在适当场合和时机提到过，58.7%的居民从未表达过。表达渠道多为村委会（45.6%），其次是村合作社（26.3%）、村体育组织（17.9%）、镇文化站等其他途径（10.2%）。108个村镇中会议专题讨论体育基本公共服务供给事项的只有37个村镇，10.7%的居民表示曾经参与过体育事项、体育设备器材购置，8.3%的居民表示曾经参与过体育活动开展、指导、培训和比赛的商讨，还有75.2%的居民认为村镇体育基本公共服务都是按照上级要求展开，基本没有征求过居民意见，居民能动性难以有效发挥。访谈中了解到，多数干部反映在体育基本公共服务供给情况征集过程中，主动提出应该供给什么、如何供给的居民不到15.0%，村镇体育基本公共服务供给大多由村镇干部或是少数代表替代完成，尤其是在体育信息平台建设、健身服务策划和村级体育文化发展规划等方面，居民的表达意愿和决策参与主动性不足，这可能也与村民对体育基本公共服务的满意度和需求度较低有关。此外，60.0%的行政村采取“自上而下”的模式推进体育基本公共服务的决策和落实，“自下而上”模式占17.5%，混合模式占22.5%。这提示，民主化的决策机制在村级公共服务中逐渐推广，需要提高居民体育需求和参与水平，进而充分利用村民小组、村合作社和村委会的“一事一议”等议事渠道来表达体育需求。

3.3 体育基本公共服务内容的多样化和差异化正在形成

在全面建成小康社会的过程中，随着新农村建设、新型城镇化建设、美丽乡村建设和乡村振兴战略的推进，《全民健身计划（2021—2025年）》《健康中国行动（2019—2030年）》《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》等涉及农村体育发展的政策文件相继出台，农村体育基本公共服务实现从无到有，从有到多样化的飞跃。从农民体育健身工程、村级服务中心健身区、乡镇企事业单位健身场所、乡镇全民健身工程到健身空地、自家庭院、学校体育场地等多样化健身场所；从省、市、县、乡镇和村级的五级农村体育管理机构到乡镇体育总会、老年体育协会、社会体育指导员协会和特色“1＋2＋N”的乡镇体育组织发展模式的组织架构；从单一的“送体育下乡”模式到镇村自发组织文体活动、乡村体育旅游开发、村级民间体育活动与专项赛事运作；从农村体育服务指导无人问津到由农村体育指导员、体育积极分子、农村体育教师、大学生村官以及农村专干构成的多元健身指导队伍；以及部分农村居民定期接受体质监测、村级体质监测站试点推广等，这些成果都是新时代农村体育基本公共服务走向多元化和向好发展的现实写照。

同时，村镇居民对体育的需求呈现差异化趋势。随着农村经济体制改革的不断深化，农村居民的主体意识、法律意识、民主意识和权利意识持续增强，特别是健康意识与需求陡增，居民对包括体育文化在内的精神文化需求呈现多样化和差异化特征。与此同时，体育文化需求在农村地区表现出不同的地域和人口特征，江苏省农村居民在健身指导、健身信息、体质监测与医保互通和基层体育组织发展方面的需求、期望较高，安徽省农村居民在健身活动开展、健身培训、文旅体融合活动和老年体育文化活动等方面需求较高，四川省农村居民在场地设施供应、文体活动开展和体育旅游服务等方面需求较高。

3.4 居民体育基本公共服务供给需求表达不足

3.4.1 需求调查不够充分

首先，在需求表达环节，通过调查得知，多数行政村中文化大院、文体综合站（室）、村级服务中心等公共文化服务场馆逐渐完备，也体现了一定的体育文化功能，但对村民的吸引力仍然不足。如实地观察发现，村级综合服务中心地处路段要道，集群众学习、健身、休闲和文化培训、党员活动等为一体，但村民除因参加集体活动外很少自发前往，更倾向于在露天广场上活动。在设置村镇级公共文化服务中心体育功能时未能广泛征求民意，农村体育基本公共服务内容存在有形无质、有形质差、质存量少现象。其次，在评估环节，当前农村体育发展的绩效评估采用上级考评下级的方式，第三方介入较少。村镇居民对于供给服务的品质、有效性最具有发言权，但其较少进入评估主体范围，体育评议权受到限制。自上而下的评价机制虽然能起到一定效果，但从发展的角度看，评价标准缺乏居民需求导向，会导致供给质量、效能难以保障。

3.4.2 对需求的回应解决有待加强

首先，需求表达效果甚微。政府部门在决策前安排民众参与，以期了解居民的需求，但居民参与范围和话语效果有限，需求表达对供给决策的影响甚微。访谈了解到，在场地设施需求方面，39.8%的女性认为当前农民体育健身工程的适合度不高；35.5%的老年人群要求提高健身服务指导、健身信息和健身设施等的供给力度，但居民意见得到反馈的或是给予解决的比例很小（6.8%）。居民体育文化需求的信息收集带有随意性和零散性，居民在服务供给决策环节的需求表达很难对政府供给内容的选择产生显著影响。其次，居民在供给绩效评议上的影响微弱。查阅9个地级市及相关县级农村体育基本公共服务绩效评估情况发现，当前的评估指标主要涉及政府责任、资源投入、价值目标、社会回应、服务效能等。具体来看，对指标的权重分配明显侧重于设施投入覆盖率、规章制度制定、机制运行和活动内容等方面，占比达到10.0%～16.0%，而在服务的评价、效果、效率和对象全面性等指标上均未超过8.0%，只有江苏省省级评价体系中“公众评价”占比12.5%，目标群体满意度评估指标所占比重更低，更有6个县绩效评估的一、二级指标未涉及公众满意度。

3.5 农村体育组织管理网格化渐现

在体育组织管理网络建设方面，目前基本构建了县、乡（镇）、村三级运行架构。在安徽省滁州市等地区形成体育总会＋体育协会（老年体育协会、体育指导员协会）＋多种单项协会的“1＋2＋N”村镇发展模式，各协会、组织根据自身特点和村文化传统，积极开展体育比赛和交流。随着乡村振兴的全面推进和脱贫攻坚成果巩固，农村经济发展日新月异，村民的健身意识和参与度也在不断提升。特别是在江苏、安徽省调研发现，村民的体育需求不仅体现在设施器材方面，还追求广场舞、健身操、柔力球、秧歌、腰鼓和各种民族舞蹈等多元化的、群众喜闻乐见的健身活动，且社会组织、市场的相关服务供给也随之出现。农村体育健身活动服务的多元化不仅体现为活动项目多元，也包含活动主体多元，既有乡镇政府、村委会，也有基层体育协会、各类体育项目社团等组织。

3.6 农村体育基本公共服务项目供给效益空无化

调研发现，目前村镇居民公共体育文化生活存在空无化趋向，这里的空无化是指因农村体育基本公共服务供给偏差导致应有效益未能呈现，或是较为匮乏与不足。这种空无化既表现在体育文化供给体系之中，更表现在当前村镇居民文化生活的现实之中。调研数据显示，当前村镇居民的体育文化生活整体满意度不高，特别体现在体育活动开展和服务供给效果方面，安徽省和四川省普遍较低，最高为35.4%。当前农村公共文化生活基本为电影放映、歌舞演出、科技培训与讲座和体育文化活动，在江苏省和安徽省皖中地区还有音乐会、休闲旅游和艺术展等。访谈得知，居民很少参加在村中最为常见的“三送工程”，而自主组织的广场舞成为日常公共文化生活的实态图景。在调查的108个村镇中，有广场舞活动的占比64.4%，对于广场舞（包括其他各类相似的群体舞）这一活动的开展情况，居民反映“几乎天天有”的占比13.5%、“经常有”占比57.8%，“时不时有”占比19.7%，“偶然有”占比9.0%。一方面表明舞类活动较受欢迎，另一方面也反映出农村文化生态多样化和体育服务多元性不足，说明当前体育基本公共服务供给效益有待提高，政策项目功能不足、质量欠佳。如表2所示，只有一个项目的满意度达到4.123，有7个项目在2.221～2.908之间，这种低满意度是当前农村体育基本公共服务供给效益空无化最直接、最有力的反映。另外，当前农村居民文化生活呈现“体退闲进”趋势，其公共体育文化生活空间处于收缩状态。调查结果显示，当前农村体育基本公共服务项目供给效益良莠不齐，农民需求期望值不高，“体退闲进”是全民健身国家战略推进中村镇居民体育基本供服务空无化的现实写照。

3.7 农村体育基本公共服务供给机制碎片化

首先，供给主体之间缺乏协调配合。当前各级政府多个职能部门承担着农村体育基本公共服务任务，“共事”缺乏协调，使得村镇级经常处于“上面千把锤，下面一根钉”的无所适从局面。例如农民体育健身工程，不仅涉及各级体育部门，还涉及财政、发展和改革委员会、土地、教育和文化等部门，越到基层碎片化越容易被放大。另外，调查显示，当前多元供给主体之间的合作意识淡薄。基层政府机构的主导地位从“治理社会”向“社会治理”的逻辑转变尚未完成，“管控”思想和“合作”观念未有效转换；而企业囿于逐利本性，在利润有限的农村体育基本公共服务领域难以平衡其“私利”和“公责”；社会组织的非分配约束特征成为政府合作供给的理想选择，但部分组织在获取资源和保持独立性的平衡过程中存在为居民供给服务时只注重基本需求，忽视居民必要的提升性、发展性服务需求，甚至降低服务质量的现象，而在寻求政府资源支持方面又提高诉求，导致社会组织的职责履行流于表面。总体看，各主体在合作中寻求各自利益，而未能实现在合作中履责。

其次，农村体育基本公共服务供给政策体系化不足。调研发现，当前涉及农村体育发展的政策较为完备，但这些政策文本分散在多个不同层级部门之中，很多呈现出部门壁垒现象。村镇居民享有的体育基本公共服务内容多数来自这些条块分割政策的支持，而且职能部门之间的沟通不足进一步加剧了条块分割的程度。例如，政府在农村体育发展中已经使用新媒体作为推介，但部门各自为政展开建设，随着政策举措逐级下沉到基层，政策“碎片化”越发明显。多头部门政策交织制约了农村体育基本公共服务的整体效益，难以实现公共服务高质量、高效度发展。

再次，农村体育基本公共服务供给内容无法有效匹配。农村体育基本公共服务供给主体是县政府、镇政府和村委会，其自身财政造血功能不足，筹集经费相对困难，常常出现“供非所需”和“避重就轻”的供给现象。例如，在四川和安徽西北地区调研发现，由于经济发展相对落后，村镇居民居住分散，行政村大多由数个自然村组合而成，这给体育基本公共服务供给带来难度，供给主体经常绕开那些花费高、周期长、见效慢的服务内容。在本就经费短缺的村级服务项目中，这种碎片化的供给行为使得体育公共服务在自然村和行政村的点面兼顾布局很难实现。

最后，农村体育基本公共服务供给方式效果有限。当前的农村体育基本公共服务供给是“项目制”，是农村税费改革后的公共服务领域新生事物。从调研结果看，当前的“项目制”供给方式主要有“自上而下”和“自下而上”两种。纵向维度观之，一些县政府和乡（镇）政府由于财政紧缺和应付上级评估，常常把服务任务打包下发给相应村级部门，把有限的资金投入到见效快、易出政绩的项目之中，使得基本公共服务供给的精准度和效度大打折扣。横向维度来看，项目落实地点确定的决策权分散在各个职能部门之中，各村庄利用正式制度和非正式制度竞相争取，越是靠近政府机构的行政村，其优势越大，而那些偏远村庄无论在硬件体育场地设施配备，还是在软件培训、活动开展方面都处于劣势。

4 农村体育基本公共服务供给机制创新路径设计

农村体育基本公共服务供给机制的实质是体育资源在农村区域的分配，供给机制的创新应从供给主体、供给方式、供给运行机制和供给模式4个方面出发。调查显示，在全面建成小康社会中农村体育基本公共服务取得长足进展，但在城乡二元经济体制惯性、农村地域环境特殊性、村镇人口结构变化、国家政策倾向性和农村经济发展水平等因素共同作用下，供给不充分、不平衡的问题仍然突出。在深入分析现实态势的基础上，结合乡村振兴国家战略，本研究认为应坚持以人民为中心的指导思想，紧扣新发展理念，以满足村镇居民日益增长的体育文化需求为出发点，结合不同区域、不同类型村镇的实际情况，走城乡融合实践之路，分阶段、分区域、分层次推进农村体育基本公共服务供给，构建以农村居民体育文化需求为导向、以政府为主导、多元协同联动的供给机制（图4）。坚持以满足村镇居民体育文化需求、兼顾公平与效率、城乡融合发展、经济发展阶段需要与分层供给相结合、推进政府间权责利分明为原则，立足农村经济社会现实、地域差异和村镇人群特点，构建符合农村公共文化发展需求、农村经济社会发展规律和适应新时代发展的农村体育基本公共服务供给机制。

图4 我国农村体育基本公共服务供给机制创新的路径抉择Figure 4.The Path Choice of the Innovation of Rural Sports Basic Public Service Supply Mechanism in China

在多元协同联动的供给机制中，多元主体通过协同合作加强彼此之间的信息共享、技术互补，形成协作联动网络（图5）。各供给主体立足城乡一体化体育资源融合运行理念，形成各种适宜实际环境需求的供给组合方式，为农村体育基本公共服务有效供给提供技术路径。而这种有效供给模式的产生应建立在了解和分析供给对象的社会经济、文化环境及居民思想观念、体育需求结构，并综合研判供给主体的供给能力、范围及优劣态势的基础上。在多元协同联动的供给机制中，各主体之间通过实现自身发展、共担社会公责和促进公共利益实现，形成一种互补增效、扩大规模和相互制衡的联动供给格局，使得各供给主体互融互补、统筹资金、优配资源，从而降低综合成本、提升信任水平，最终实现农村体育基本公共服务供给社会效益的最大化。

图5 多元协同联动合作供给机制的有效供给机理Figure 5.Effective Supply Mechanism of Multi-element Collaborative Supply Mechanism

4.1 多元主体协同联动供给的网络平台

网络治理理论的核心思想是如何通过机制来优化和推动政府、市场和社会组织等主体协同共治，进而形成公共生活有效治理（陈剩勇等，2012）。依据这一理论，在农村体育基本公共服务供给主体合作中，构建政府主导的多元供给主体参与机制、支持机制、合作机制、利益整合机制和监督评价机制等组成的网络化治理平台，实现政府、市场、社会组织和村镇居民有效合作的多元协同联动供给体系（图6）。在该协同联动网络模型中，虚线之外是农村体育基本公共服务供给所处的外部宏观环境，这一环境主要包括国家政策法规、制度、社会经济与文化发展水平、农村自然条件、农村技术环境以及农村经济发展水平、农村体育发展状况等方面。这些环境条件直接影响协同联合供给网络中各供给主体之间的关系、供给目标的形成和运行模式选择等。虚线之内是合作的内环境，其中政府处于核心地位，积极整合多元主体协同供给并发挥各自优势以应对外部环境的复杂影响。同时，在合作内环境之中的居民体育需求、体育基本公共服务范畴变化和动态调整都影响各供给主体的供给行为（董明涛，2011；王佳欣，2012）。通过协同联动合作网络的构建，政府可以发挥其主导作用和协调、配置、服务功能，发挥自身的财力、智力和物力资源优势，整合非政府供给主体的加入，激发其潜在优势（如灵活性和基层联系紧密性等）以增强抵御外部环境冲击和压力的能力。同时，在这一网络平台中，政府不仅能很好地处理与市场、社会组织之间的横向关系，还可以处理不同层级政府之间的纵向关系，以及更好地提高村镇居民体育基本公共服务供给决策的参与程度，进而实现立体协同联动，促进农村体育基本公共服务供给效能的提升，同时保障供给主体的合法利益，最终实现公共利益最大化，有效践行“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的乡村治理理念。

图6 农村体育基本公共服务供给主体协同联动网络模型Figure 6.Cooperative Linkage Network Model of Rural Sports Basic Public Service Providers

4.2 供给组合方式选择

我国农村地区的经济社会发展差异性较大，有针对性地进行供给组合方式的选择，可以更加有效地满足村镇居民多样性和个性化的体育需求。东部地区农村的村镇经济发展、乡村社会治理和农村综合环境建设等方面明显优于中西部地区，相应的市场发育、社会组织发展和社会运行机制更加完善，各农村体育基本公共服务供给主体的参与动力较强，自身实力也较为丰厚。因此，东部地区供给组合方式的选择更多，可以采用层级推进方式，在东部发达区域发挥市场优势，在发展相对较弱区域采用混合式供给组合方式或是政府供给方式。在中部地区的农村体育基本公共服务方面，政府的权责范围较大，市场培育也取得了一定进展，且与东部区域联系紧密。例如，安徽省融入长三角一体化发展程度越来越深，社会组织也得到一定的发展，但总体规模、数量仍然较小，可采用混合式供给组合方式，发挥政府作用，综合市场、社会组织的力量。西部地区乡村社会治理现代化程度不高，政府“管”的意识较强、服务动能转换较慢，参与公共服务的市场、社会组织规模均不大，涉及农村体育基本公共服务的非政府主体十分有限，外部资源和环境均不理想。政府应发挥主导作用，主动引导、鼓励外区域（东部、中部）市场介入，采用“借鸡下蛋”“引凤筑巢”的反向发展思维，同时通过政策、制度和资金支持促进非政府组织的参与。根据乡村振兴战略和“十四五”规划，农村体育基本公共服务供给应该做到分阶段、分区域、分层次稳步推进。如图7所示，可尝试分为3个阶段（第一阶段：2021—2025年；第二阶段：2026—2035年；第三阶段：2036—2050年），每一阶段与农村经济社会发展同步，实施层次化和精准供给，以期全面振兴乡村文化和实现农村体育现代化。

图7 农村体育基本公共服务多元供给路径设计Figure 7.Multi-supply Path Design of Rural Sports Basic Public Services

4.3 多元协同联动供给机制运行

农村体育基本公共服务多元协同联动供给机制的顺畅运转需要体系之中各分机制高度有效联动（图8）。首先，在村镇居民体育文化需求表达机制和利益表达机制的联合作用下，政府及有关部门联合相关主体确定供给目标。在目标制定时，要遵循国家发展战略要求，注重居民的体育文化需求，并结合地方经济社会发展实际。其次，在对农村体育基本公共服务的类型、内容以及供给区域的农村特点、供需结构特征和经济文化发展实际情况充分了解的基础上，动态制定农村体育基本公共服务的供给标准。再次，遵循以人民为中心、以体育需求为导向和分层供给的原则，在政府主导、居民参与决策的前提下，对多元联动供给机制要素进行有机组合和选择。各供给主体组成合作网络联合体，需要政府在体育资源配置上的支持、在政策制度上的倾斜以及在激励环境上的吸引来促进联合体的互融联通。在实际供给决策中，应根据所在农村地域的实际情况，采用有针对性的供给方式和供给模式，做到精准化、层次化供给，以期满足村镇居民的多样化、差异性需求。最后，要形成政府、居民和第三方综合监督评价机制，共同评估供给有效性、居民满意度水平和需求满足程度，并通过农村居民信息反馈传递到需求表达机制和决策机制环节，以期为下一轮的供给改善提供有效信息。

图8 多元协同供给机制运行流程Figure 8.Operation Process of Diversified Collaborative Supply Mechanism

4.4 立足农村生态体育，走城乡融合治理新格局

农村体育基本公共服务供给要在乡村振兴战略中勇于革新、寻得突破，在构建城乡融合发展机制体制和政策体系中找准发展方向。从农村和城镇两端发力，在农村场域充分利用乡村传统体育因子以及城镇体育公共服务的理念、手段和资源，形成政府主导、市场配置、社会组织参与的城乡体育资源双向流动的互补融合之路（任海，2021）。重点打造“共建、共治、共享”生态体育基地，发挥基地的蝴蝶效应，解决农村体育资源凋敝和闲置之困，释放城市体育压力，以期实现城乡一体化发展（任海，2020）。首先，利用乡村生态农业园、田园综合体的丰富资源，将传统和现代体育元素嫁接其中，让村镇居民能够体验身边的体育文化，让城市居民向往“农家乐体育”，形成城乡休闲体验体育共同体。其次，根据各地农村区域资源优势，因地制宜建立红色体育实践基地，以及以定向越野、户外运动、传统体育为依托，推动体育运动与农村生产生活的项目化结合，建立体力劳动释放营地，从身体活动视角达到以体育人。打造“田园＋体育资源＋劳动项目＋红色事迹”融合形式，在体育活动中推动身体素养、劳动素养和思想素养教育的创新性结合，以及个体与体育活动资源的要素互动。以老年群体为主要服务对象，依托现有田园综合体资源，建立休闲康养田园生活型健身养生基地，实现城乡体育服务一体化，进而带动乡村体育、乡村经济和传统文化发展。打造城乡融合的农村田园生态体育文化基地，不仅能够实现返乡人员健身之愿、留守人员康养之需、在校学生体育活动之求，还有利于促进乡村产业发展，实现“乡村体育＋”生态新模式，在乡村场域中依托民间、民俗、民族体育文化元素和现代体育休闲、健身、康养之价值，实现时空上乡城人群互动、资源互补、机制互融，展示新时代新型农村体育基本公共服务供给理念。

5 结论

其一，农村体育基本公共服务供给总体状况喜忧参半。目前农村体育场地设施供应稳定多样，但缺乏针对性；村级体育文化活动开展不乐观；当前农村体育组织建设落脚点在乡镇文体站、村级服务中心、健身站点，以独立或镶嵌其他部门2种形式存在，主要涉及体育社团、乡镇体育俱乐部和晨晚练点等；农村体育基本公共服务的政策制度相对完善，但地方政府执行度和配套制度有待加强；经费投入呈现多元化、专项化，但缺乏制度化和常态化；农村体育基本公共服务的健身指导力量不足，体育信息化服务的多元化和现代化走向明晰，居民对体质监测和信息化的便捷性需求强烈；村镇居民体育基本公共服务满意度不高，但需求度逐渐走高；居民体育基本公共服务表达率较低，表达渠道、方式和机制不完善。

其二，农村体育基本公共服务供给机制特征明显。供给主体多元化且服务意愿差异显著；村镇居民体育参与积极性高，但是对体育服务供给的表达意愿不高；体育基本公共服务供给内容多样化与差异化趋向渐晰；居民体育话语权整体缺失；农村体育组织网格化建设渐现；农村体育基本公共服务项目供给效益空无化和供给机制碎片化依存。

其三，要在乡村振兴中推进农村体育基本公共服务供给机制的创新。1）创新理念：坚持以人民为中心，坚持城乡融合和分阶段分区域分层次推进思维，形成以农村居民需求为导向、以政府为主导、多元主体协同联动的多元供给机制。2）创新路径：在主体合作方面，构建多元联动的合作网络平台；在供给方式选择方面，应以城乡一体化和基本公共服务均等化为导向，根据各地区农村发展特点和现实条件选择合适的体育基本公共服务供给组合方式；在机制运行方面，应在各供给主体之间协同联动基础上，发挥政府主导作用和居民监督作用，确定供给目标、标准和要素组合。3）治理格局：从乡村和城镇两端发力，融合城乡体育资源，利用乡村传统体育文化元素和城镇先进公共服务之理念与手段，打造农村生态体育基地，引领新型农村体育基本公共服务供给机制创新。

【致谢】本文在调研、走访和数据、资料、信息收集整理中得到课题组艾显斌、周雪华、兰顺领的支持，田雨普对本文撰写思路提供帮助。