治理能力视域下干部交流的作用机理和实践优化

何丽君

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

干部交流是中国共产党干部管理的优良传统、宝贵经验和制度性安排，对于全面提高领导干部治理能力，锻造高素质专业化干部队伍具有重要意义。依据《党政领导干部选拔任用工作条例》对交流对象的规定，可将领导干部交流分为工作导向型、发展导向型、保护导向型三种类型。工作导向型干部交流是指因工作需要而进行的干部交流，重在发挥干部的优势与长处。发展导向型干部交流注重通过交流锻炼提高领导干部的能力，重在补齐干部的短板与不足。保护导向型干部交流是指在一个地方或部门工作时间较长、按照规定需要回避的干部交流，重在防范风险。干部交流的价值取向主要分为推动工作、提升能力、保护干部三种类型。

既有的以干部交流为主题的研究文献，对干部交流的意义效用、国际经验、发展历程、存在问题与完善路径等领域均进行了不同程度与深度的探索。有关干部交流对政治发展的意义效用，学者多集中于探索干部交流对抑制地方主义派系主义、[1],[2],[3]暴露地方存在的问题、[4]避免地方利益根深蒂固、[5]89-92降低流入地腐败程度[6]等方面的影响。与此同时，学者们通过实证数据佐证干部交流对促进地区经济增长、[7],[8],[9]112-113促进区域经济一体化发展、[10]增加地方教育支出、[11]改进环境质量、[12]促进社会保障事业发展、[13]促进职业发展[14]等方面的影响。既有研究从政治发展、经济增长、社会治理、生态保护、职业发展等视角探析干部交流的效用意义，并针对干部交流存在的规划性不强、机会不均、身份障碍、体制机制阻碍等问题，提出了优化干部交流制度的对策建议。

优秀干部的交流与集聚对一个地区的经济社会发展而言至关重要。干部交流问题吸引了经济学、政治学、管理学等学科研究者的关注，也取得了大量卓有成效的研究成果，但较少有在治理能力视域下对干部交流的探究。人的能力遵循用进废退的规律，用则能力增长，不用则能力退化。基于此，本文试图从领导干部治理能力的视角切入，探析领导干部交流的价值意蕴、作用机理与优化路径。

一、治理能力视域下干部交流的价值意蕴

所谓领导干部治理能力，指的是领导干部充分发挥多元治理主体的作用，运用制度法规与价值理念引导、控制和规范各种活动，提高治理绩效所应具备的能力集合。不同的历史时期，对领导干部治理能力的要求也有所不同。在新时代，政治能力、组织能力、制度能力和文化能力形成动态立体、逻辑严密的领导干部治理能力科学体系，政治能力是前提，组织能力是保障，制度能力是关键，文化能力是基础。四者相辅相成，环环紧扣，辩证统一，共同作用于领导干部治理实践。作为锻造高素质专业化干部队伍的重要途径之一，干部交流有助于促进领导干部政治能力、组织能力、制度能力和文化能力的全方位提升。

其一，干部交流有助于提升领导干部政治能力。

领导干部政治能力是领导干部方向把控与目标引领的能力，即领导干部从全局的高度把握政治方向、站稳政治立场、恪守政治纪律的能力。中国自古崇尚国土统一、民族团结，国家治理离不开中央集权治理体制的支撑。干部交流使得领导干部有机会在跨区域、跨领域、跨部门的领导岗位上就职，有助于领导干部深刻理解不同区域、不同领域、不同部门工作的重点难点问题，站在国家整体利益与战略全局的高度全面评判政治局势，透彻领悟中央政治意图，坚决执行中央政治部署。在千头万绪、纷繁复杂的领导工作中，历经多岗位交流的领导干部更易跳出狭隘的组织视域与“本位主义”，敏锐感知与研判政治时势的变化，始于大局终于大局，一切服从和服务于大局，抓住最根本与最具决定性的关键矛盾，持之以恒地追求整体利益与长远利益。在不同岗位的政治方向把控、政治风险防范、政治立场坚守、政治纪律严守和政治担当强化中，破除上有政策、下有对策的痼疾，从而切实提升领导干部政治判断力、政治领悟力与政治执行力。

其二，干部交流有助于提升领导干部组织能力。

领导干部组织能力是领导干部关系协同与资源整合的能力，即领导干部与组织内外各方建立良好的信任关系，识别与获取、配置与整合组织内外多元资源，以实现组织有序高效运作的能力。国家治理需要聚焦于组织使命和战略目标，协同多元治理主体构成的复杂网络，集聚与运用组织内外人才、资金、信息、制度等多种物质-制度资源。领导干部在社会网络建构中占据中心地位，干部交流使得领导干部有机会接触跨层级、跨区域、跨领域、跨部门的不同治理资源与要素，加强跨层级、跨区域、跨领域、跨部门治理信息的交流与资源的整合。钱先航等的研究表明，官员出生地和来源地的资金会更多流入任职地区，即存在“钱随官走”效应。政治关联强度越大的地区，“钱随官走”效应亦越大。[15]与地方干部相比，来自中央部委的干部中央国家机关行政资源整合力更强；与西部地区干部相比，来自东部地区的干部拥有更强的民主决策、依法行政的意识与能力；与党政干部相比，来自企业的干部市场资源整合能力优势更明显，来自高校、科研院所的干部科技创新资源整合能力优势更为凸显。跨区域、跨领域、跨部门的干部交流有助于领导干部突破固有的人际链接与社会网络，与组织内外新旧关联方建立广泛、持续、友好的合作关系，协调多元治理主体的利益偏好，增进多元治理主体的信任、协同与互惠，强化多元治理资源的链接、整合与重构，从而有效提升领导干部组织能力。

其三，干部交流有助于提升领导干部制度能力。

领导干部制度能力是领导干部提供法理保障与秩序认同的能力，即领导干部将制度作为治理的重要内容及方式，推动制度的制定、实施及变迁，以规范人们的行为，取得良好治理绩效的能力。国家治理需要审时度势地对制度体系予以系统设计，促使制度变迁与动态变化的环境、战略等相匹配，调节多元治理主体的行为模式，维系一定的社会利益格局与稳定秩序。Zhu和Meng的研究表明，跨地域流动引致地方行政长官前任辖区和现任辖区间出现政策趋同的现象。[16]干部交流是推动制度扩散与制度创新的重要渠道，有助于发挥制度的可复制性可推广性。在具体实践中，具备制度建设知识与经验、愿意为制度创新承担风险的领导干部审慎考量治理制度体系的路径依赖，以及不同的制度主体和制度情境；基于深入细致的调查研究，领导干部探析过往获得上级肯定、具备绩效合法性的成功制度在所交流新部门新地区的可行性与适用性；在科学理性跨界制度学习与制度创新的基础之上，整合各方力量推动制度理性扩散与有效变革，提高本领域治理的制度化、规范化水平，从而进一步提升领导干部制度能力。

其四，干部交流有助于提升领导干部文化能力。

领导干部文化能力是领导干部提供理念牵引与价值引领的能力，即领导干部建构独具特色的组织价值观，使之内化为组织成员共同的价值追求、意义建构和精神特质的能力。国家治理需要形成统一的文化价值导向，达成广泛的价值共识与心理认同，以增进多元治理主体之间的团结与协同。不同地域、领域、部门的组织拥有各自独特的文化氛围。不同类型、层级组织功能定位不同，决定“企业文化”与“机关文化”、“政策文化”与“执行文化”形态各异；地处不同区域组织的文化也各自不同，譬如“南北文化”、“城乡文化”、“沿海与内陆文化”就相互区别。跨区域、跨领域、跨部门的干部交流有助于领导干部了解不同地域、不同组织、不同部门的文化特点，逐渐历经从认知、冲突、认同、融合到引领文化的过渡过程。在多元互动与碰撞中有效管理组织文化差异与冲突，发挥社会主义核心价值观的引领和导向作用，通过构建真诚自信、开放包容的组织文化，铸造共同认可的价值理念与行为模式，提高领导干部文化能力及治理绩效。

领导干部治理能力是多维度、多侧面的能力基本要素按照一定逻辑结构组合而成的有机整体。其中，政治能力以决策的科学性与集中性明辨方向，组织能力以协调的广泛性与高效性整合资源，制度能力以制度的强制力与权威性规范行为，文化能力以价值的说服力与感染力增强共识，四者辩证统一、德法互济、有机互动。干部交流的过程是治理目标达成共识、治理资源有效链接、治理制度与文化深度交融的过程，也是促进区域一体化发展的过程。在推进与优化干部交流的过程中，领导干部治理能力得以整体提升，同时不同组织战略目标也得以实施与达成。

二、干部交流促进治理能力提升的作用机理

如同不同领域、不同地区发展呈现着不均衡态势，领导干部治理能力也呈现出一定程度的不均衡状况。通过干部交流，干部治理能力从相对发达区域向后发展区域逐步转移、传承与释放。干部交流过程也即不同领域、不同区域、不同部门领导干部治理能力相融相促的过程，其作用机理在于干部交流通过推动组织学习、激发内在激情、拓展社会网络，促进领导干部治理能力提升。

其一，以推动组织学习促进治理能力提升。

干部交流有助于领导干部推动组织学习，进而提升其治理能力。长时间处于一个工作岗位，领导干部可能出现惰性惯性思维，思维逐渐固化僵化，墨守成规，较难开放地接纳新理念新事物新技术，创新意愿与能力不足，工作呈现胶着或滑坡状态，组织内部亦呈现超稳定性。干部交流履新后，领导干部需要跳出原有的舒适区，了解新任职组织的历史与现状，摸清新任职组织的主要问题与矛盾，在个体学习与经验反思的基础之上为新任职组织带来新理念、新技术与新制度工具，优化新理念、新技术与新制度工具的传播与转化，建构交互密切的个体学习与组织学习联盟,涵育自觉探索性学习与创新的生态化组织环境。在不同地域、领域和部门，治理各个环节均存在着大量可复制的理念技巧、可学习的缄默知识。干部交流有助于增强知识流动与共享的意愿，突破组织间学习与协同创新的障碍，获取更多外部异质性知识，了解不同类型组织特性与协调技巧，增长治理阅历与见识，提高岗位适应力。在充分对话与碰撞、扎实调查和研究的进程中，深度交流与整合多元复杂的信息，开放共享与迁移隐性缄默的知识技能，根据经济社会发展的具体情况复制扩散与推陈出新多项治理举措及制度，建构新的利益平衡机制，领导干部的僵化思维得以突破，知识经验得以拓展，心智模式得以改善，治理能力得以提升。

其二，以激发内在激情促进治理能力提升。

干部交流有助于领导干部激发内在激情，进而提升其治理能力。黑格尔认为，取得最高成就的必要条件是拥有激情。[17]对工作充满激情是驱动领导干部治理能力提升的关键要素，也是诸多作出突出贡献的领导者的重要特征之一。长期处于一个工作岗位，按部就班地从事工作，领导干部可能对工作逐渐丧失热情与激情，产生厌恶与抵触心理，出现身心疲乏、斗志涣散和职业倦怠，降低工作动力与组织承诺，削弱工作满意度与成就感。干部交流履新后，面对新的工作任务与工作团队，心理上难免会受到一定冲击，在一定程度上会激发其积极、深层、持久的内在活力与工作激情。领导干部的这种自我调节贯穿于其内在激情激发认知、情感与行为全过程，使其清晰认知新工作的意义与价值，对组织未来抱有积极乐观态度，心甘情愿为新工作投入大量时间与精力，活力充沛、不屈不挠、坚韧勇敢地追求有挑战性的新工作目标。领导干部工作激情的激发与表达影响和感染着其新任职组织成员的情绪，在激情感知、激情认同和激情模仿的过程中，领导干部的个体激情逐步传播并发展成为组织成员的团队激情，影响组织成员的情感承诺与自我效能体验，在积极情绪与消极情绪的动态均衡中激发组织成员的主动性积极性，创造性地解决治理中的难点痛点问题，为领导干部治理能力提升提供积极包容的情绪基础与强烈的内在驱动力。

其三，以拓展社会网络促进治理能力提升。

干部交流有助于领导干部拓展社会网络，进而提升其治理能力。面对高不确定性、复杂、模糊、动态的外部环境，领导干部实施治理需要动员与协同多元治理主体的积极有序参与。非正式的社会网络在资源动员、问题解决、任务完成和各种压力与危机的应对等方面具有不可或缺的作用。[18]作为由行动者之间的关系联结而成的社会结构，[19]多元且复杂的社会关系网络有助于搭建跨组织边界的桥接关系，对领导干部治理能力具有不可忽略的重要意义。一个岗位有其相对固化的主要业务及工作流程，基于工作关联生成的社会网络相对较为密集与稳定。Kianto和Waajakoski认为，密集的社会网络联接对新思想、不同思想的流动产生抑制作用，引致信息惰性，制约创新能力。[20]交流履新后，领导干部需要与不同类型的治理主体发生工作往来，新业务新任务的接触与拓展必然突破原有紧密的人际关系，拓展组织内外部社会网络的规模与强度，其社会网络呈现多元化发展态势。在新旧人际关系与社会网络的交互建构中，通过亲密、信任、有序社会网络关系的嵌入与建构，改变组织内外联结社会关系的性质与结构、密度与强度，突破固有利益格局，推动领导干部链接和整合多元治理主体与资源，占据社会网络中心位置和结构洞位置，获取必需的异质性资源。社会网络的规模大小、强度强弱、质量高低等状况直接影响社会资源的流动及分配，进而对干部个体予以有效赋能，影响领导干部治理能力状况。

干部交流是整合不同层级、地域、领域、部门异质性资源的重要举措，是应对极化效应和扩散效应、解决领导干部治理能力不均衡问题的有效方式。通过推动组织学习、激发内在激情、拓展社会网络，领导干部获得更为丰富的治理经验与多元的治理资源（参见图1）。治理经验与治理资源有效组合，解决资源的优化配置与发展的非均衡矛盾，进而推动领导干部治理能力的提升。

图1.干部交流促进治理能力提升的作用机理

三、治理能力视域下干部交流的优化路径

党的十八大以来，我国党政人才一体化体制机制逐步完善，突破行政壁垒的干部交流规模明显扩大、频率愈益增加。党政人才在共享与流动中充分释放其内在动能与潜能，资金、技术、信息等要素资源加速流动。具体而言，优化跨区域、跨领域、跨部门的常态化干部交流可考虑从如下视角切入，以不断促进领导干部个体治理能力与国家治理能力的共同提升。

其一，优化干部交流的年限。

《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，地方党委和政府领导成员原则上应当任满一届，在同一职位上任职满十年的，必须交流。从干部交流的实践来看，干部交流年限的问题不在于交流时间跨度过长，而在于交流时间跨度过短，尤其是正职岗位干部交流过于频繁。姚金伟等对1978—2018年地方党政干部任期的统计数据显示，23.0%的省委书记、24.4%的省长、22.8%的市长、22.8%的县/区委书记和23.9%的县/区长的实际任期为3年。[21]潘婉彬等对2009—2019年间各省省委书记任期进行统计，平均任期为2.894年。[22]周梓洵等对2007—2017年沪深制造业上市公司所在地级市市委书记任期进行统计，平均任期为2.83年。[23]不少地方党委和政府领导成员并未任满一届，有些地方提出“实权岗位二到三、关键岗位不过五”的交流原则，过频过快的干部交流不利于干部的内心安定和能力提升，影响班子成员的相对稳定和政策举措的连续性，刺激干部追求短期显绩。库克（Kuck）对工作年限与创造力的实证研究表明，人们在学习工作的第4.5年时创造力达到制高点，而后其创造力逐步进入衰退阶段。[24]张军和高远基于省部级干部交流与经济增长的实证研究表明，与干部交流任职年限小于4年相比较，干部交流任职年限大于4年或5年时官员交流对地方经济增长的正向效应更为显著。[8]曾湘泉等对2000—2014年地市级主政官员任期对城市经济增长速度的影响效应进行实证研究，提出主政官员任期对城市经济增长正向效应的峰值发生在第四至第五年。[25]干部交流后，第一至第二年处于业务熟悉期，第二至第三年处于业务推展期，第四至第五年则是能力提升、业绩呈现的最佳时期。与其通过隐性台阶制造流动，鼓励“小步快走”，不如适度降低流动速率，引导干部在一个岗位上踏实工作4年以上，用以纠正干部的短视偏差与过度交流。针对部分干部交流尤其是正职交流比较频繁的现象，干部交流任职的最低年限最好明确设置为4年。

其二，完善干部交流的途径。

不同类型干部交流机会并不均衡，领导干部比中层干部交流机会多，正职干部比副职干部交流机会多，“热”岗位干部比“冷”岗位干部交流机会多，机关干部比基层干部交流机会多。干部交流需要尊重干部的特点与成长规律，兼顾党政机关与企事业单位、发达地区与后发展地区、机关与基层、党务与行政、条与块、“热”岗位与“冷”岗位经历，促进多岗位经历的相互交融，为干部治理能力的提升提供综合性解决方案，破解过度交流带来的“外行领导内行”问题。

一是不同区域干部的交流。经济发达地区的干部交流至经济欠发达地区会显著推动欠发达地区的经济增长。[26]在某种程度上，干部交流具有梯度推移特性，呈现由东向西、自南到北的空间格局。各地区、各部门人才分布不均衡现象普遍存在，党政人才高地更多承载着干部输出功能，党政人才洼地更多承载着干部输入功能。相对而言，东部地区为溢出区域，西部地区为受益区域，中部地区则为中间区域。地方党政机关，尤其是中西部地区党政机关相对是人才洼地，更多接受来自中央部委、东部地区、大型国企等的干部输入性交流。

二是不同年龄干部的交流。依据岗位相关性的不同，干部交流可分为岗位关联度小的干部交流、岗位关联度适度的干部交流、岗位关联度大的干部交流。岗位关联度小的干部交流多以30岁以下及45岁以上的干部为交流对象；岗位关联度大的干部交流则多以30—45岁的干部为交流对象。创设干部交流机会，让30岁以下的干部在相关性小的大跨度岗位上增加阅历，尤其是在基层一线艰苦磨砺，苦其心志，劳其筋骨，发掘其优势与长处。30—45岁干部的交流则侧重于岗位关联度大的交流，在相近领域或部门内小跨度的工作交流使其有可能沉浸于某一领域进行深耕式投入，积淀经验与阅历，成为专业能力过硬的专家型领导。45岁以后，干部的人生阅历、管理经验与专业体悟更为丰富，更要注重跨区域、跨领域、跨部门等岗位关联度小的干部交流，以便在更大范围内推广与复制某些获得成功体验的管理经验与制度体系。总体而言，年长干部交流重在工作导向型交流与保护导向型交流，而中青年干部交流则重在发展导向型交流。

三是不同岗位干部的交流。依据不同岗位的性质，干部交流可分为流向“冷”岗位的干部交流与流向“热”岗位的干部交流。防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治、巡视巡察等急难险重工作是高层领导尤为重视的干部交流中的“热”岗位。到复杂环境和艰苦地区的“热”岗位上工作是领导干部提升治理能力的重要途径。与此同时，领导干部也必须历经“冷”岗位的磨砺与锤炼。静能生慧，交流到“冷”岗位有助于领导干部减缓长期处于“热”岗位带来的心理压力与工作倦怠，留出一定空间与时间来“冷”思考过往的领导实践，为下一次的干部交流夯实心理、知识与能力基础。相对而言，历经“冷”“热”岗位交替的领导干部内心更为安定坚强，政治定力更为牢固，治理能力也能得到进一步提升。

综上，干部交流中应根据组织发展战略以及干部个人成长经历、发展潜力，统筹调配干部资源，将党政一把手、年轻干部等重点人群跨区域、跨领域、跨部门配置在重点领域（供给侧结构性改革、创新驱动发展、全面开放合作）、重点任务（疫情防控、乡村振兴、信访维稳、巡视督察）、重点地区（西部地区、少数民族地区）。促进东部地区与西部地区干部交流、岗位关联度小与岗位关联度大的干部交流、“冷”岗位与“热”岗位干部交流、条与块干部交流，不断拓宽横向交流广度，挖掘纵向交流深度，提高干部交流投入产出比，全面提升领导干部治理能力。

其三，健全干部交流的协同体系。

基于整体性治理理论，建立以价值协同、信息协同、流程协同、机制协同为主要内容的干部交流协同体系，明晰干部分级分类管理下干部交流的价值意义、共享平台、权责体系与联动机制等，实现跨区域、跨领域、跨部门干部交流的整体性协同与无边界化整合，以应对高频率快节奏干部交流中存在的碎片化现象，系统提升领导干部治理能力。

一是干部交流的价值协同。干部交流协同的难点在于，受本位主义思想的影响，组织不愿主动流出优秀干部，与此同时，流进干部挤占组织内部人员的晋升空间，部分组织主动推动干部交流的意愿不强；出于对经济待遇、工作环境及性质、家庭分离等因素的考量，部分干部主动交流的意愿也不强。干部交流的有效推进离不开价值协同，组织成员应树立以治理能力提升为导向的干部交流理念，打破干部部门化倾向，增强干部工作“一盘棋”思想与大局意识，充分认同跨区域、跨领域、跨部门干部交流的积极意义，增强干部跨区域、跨领域、跨部门交流的思想自觉。

二是干部交流的信息协同。干部交流依赖于基于网络技术的干部交流信息平台。在干部交流信息平台中，每个组织都可被视为数据节点，运用大数据，有效聚合不同领域、地区、组织的干部供需信息，构筑包含基本信息、能力信息、绩效信息和家庭信息等在内的干部交流信息数据库与资源池，促进干部交流信息资源的无边界化共建共享与协同优化。基于干部交流的大数据，深入探析干部交流与干部成长、组织发展及其内在关系的规律，动态建立干部交流成功与失败案例集。

三是干部交流的流程协同。基于干部交流的流程，干部交流流程协同平台可划分为干部交流规划、干部交流实施、干部交流评估三大功能模块，全程协同化解干部交流的难点问题。譬如，探索打破交流单位间过多的级别限制，解决部分单位因干部身份界限和单位性质等客观因素缺少交流机会、缺乏交流意愿等问题。还如，针对部分交流干部管理中出现的“边缘地带”，加强对交流干部的培训与考核、关爱与监管等。优化干部交流流程协同平台的日常运作，共同推进以治理能力提升为导向的干部交流常态化。

四是干部交流的机制协同。建立职权明晰、级别权威高于交流单位的干部交流协同领导小组，厅局级干部、县处级干部交流协同平台分别设立在中央、省级组织部门，成员单位为相关组织部门，主要负责人为分管干部工作的组织部副部长。通过跨区域、跨领域、跨部门干部交流工作联席会议，形成常态化、规范化的对话与协商机制，协同不同区域、领域、部门的党政机关、企事业单位干部管理部门，突破行政与党务、东部地区与中西部地区、党政机关与企事业单位之间的干部交流障碍，破解跨区域、跨领域、跨部门干部交流渠道不畅、机制不顺、政策束缚等问题。定期研究与预判干部队伍建设状况，加强顶层设计、整体规划和统筹协调，着眼于未来5至10年经济社会发展对干部队伍建设的要求，制定推进跨区域、跨领域、跨部门干部交流的战略规划，根据人事相宜、进出平衡的原则，适应不同区域、不同类型组织的发展需求，有序统筹干部交流的对象、类型、形式、时限、频次及规模等，减少为交流而交流的非必要性过度交流，确保工作的稳定性与持续性。有机协同《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》等党内法规，完善干部交流的考评、追踪、保障、监督与关爱机制，构建符合实践需求的严密的干部交流工作制度体系，从国家治理能力和干部个体治理能力提升的视角整体谋划、系统推进干部交流。

干部交流的过程是治理目标达成共识、治理资源有效链接、治理制度与文化深度交融的过程，也是促进区域一体化发展的过程。通过推动组织学习、激发内在激情、拓展社会网络，解决资源的优化配置与发展的非均衡矛盾，促进领导干部政治能力、组织能力、制度能力与文化能力的整体提升。针对现存问题，可进一步优化干部交流的年限，完善干部交流的途径，健全干部交流的协同机制，以促进领导干部个体治理能力与国家治理能力的共同提升。