成都市县级集中式饮用水水源地环境监管现状剖析

王雅潞,陈 琳,高平川,黄 建,王照丽

(成都市环境保护科学研究院，成都 610072)

引 言

为贯彻落实党中央、国务院关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的决策部署，成都市委市政府高度重视饮用水水源保护工作，开展饮用水水源地环境保护执法专项行动，对全市县级及以上集中式饮用水水源保护区进行全面清理，大力推进水源地防护设施建设，积极开展保护区规范化整治工作，严格环境监管，强化水质监测。十三五期间，以饮用水水源地环境保护执法专项行动为契机，成都市关闭取缔10个已经停止使用或环境风险较大、水质无法稳定达标的饮用水水源地、科学划定或调整8个饮用水水源地(包括4个跨区域水源地)，持续优化了城乡供水格局。县级及以上集中式饮用水水源地水质达标率由2015年的93.75%提升至100%。有目共睹，近年来成都市水源保护区基础设施持续健全，水源地周边生态环境持续优化。

但成都市县级及以上饮用水水源所在流域和输水通道环境保护工作总体上呈现出保护压力大，应急保障能力薄弱、预警监控分散，风险隐患隐蔽等问题。这些问题错综交织，相互制约，给水源地环境监管带来了巨大挑战，因此深入剖析影响环境监管的因素，十分必要。

1 饮用水水源地监管现状分析

2020年，按照成都市生态环境监测方案要求，地级集中式饮用水水源地每月开展一次水质手工监测工作，监测指标包括《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)中表1的基本项目(23项，COD除外，河流总氮除外)、表2的补充项目(5项)和表3优选特定项目(33项)及取水量，在此基础上，每年按照《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)进行一次109项水质全分析；县级地表水型集中式饮用水水源地每月开展一次水质手工监测工作，监测指标包括《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)中的基本项目(23项，COD、河流总氮除外)、补充项目(5项)及取水量，湖库增测叶绿素a、透明度和水位，在此基础上，每季度增加监测一次优选特定项目33项，并统计取水量；县级地下水型集中式饮用水水源地每半年开展一次水质手工监测工作，监测指标包括《地下水质量标准》(GB/T 14848-2017)下表中的39项，并统计取水量。

按照单因子评价方法要求，2020年度，实际取水的县级及以上集中式饮用水水源地水质全部能够达到《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)表1中Ⅲ类标准和表2、表3对应的标准限值及《地下水质量标准》(GB/T 14848-2017)下表中Ⅲ类标准，水质达标率为100%[1]。

1.1 监管困难与流域保护压力大的矛盾

成都平原水系多，流域广，客观上增加了集中式饮用水水源地环境监管的难度；成都市集中式饮用水水源惠及人口众多，无形加重了监管压力。根据成都市集中式饮用水水源地环境状况调查评估结果，2020年，成都市现有24个集中式饮用水水源地(地级水源地3个，县级水源地21个)。3个地级水源地年实际取水量9.47亿吨，服务人口约949万人；21个县级水源地年实际取水量6.48亿吨，服务人口约618.8万人，见下表。

表 成都市县级及以上集中式饮用水水源地基本情况Tab. The basic information of urban centralized drinking water sources at and above the county level in Chengdu

续表

仅蒲阳河-人民渠和柏条河(走马河-徐堰河)-府河-东风渠两个流域(见图1)沿线，便涉及成都市县级及以上水源地10个，占总数的三分之一以上，影响近1500万人饮水安全，服务区域覆盖成都市东部新区、高新区、天府新区、中心五城区、龙泉驿区、新都区、温江区、双流区、郫都区、简阳市、金堂县等区域。人民渠和东风渠属于人工河渠，污染物降解能力差，同时，人民渠、东风渠沿线与交通路网交织在一起，虽然该区域对重点风险源实施了严格管控，但人类生产活动、交通穿越等引起的事故不可忽视，一旦出现水质污染事故，不仅成都市，下游德阳市、资阳市等城市的饮用水水源水质都会受到不同程度的污染[2]。这客观上给水源地环境监管植入了巨大压力。

图1 蒲阳河-人民渠及走马河-府河-东风渠流域水系图Fig.1 The water system diagram of Puyang river-Renmin canal and Zouma river-Fu river-Dongfeng canal

1.2 监管时效滞后与环境问题多而隐蔽的矛盾

为深化饮用水水源保护，保障饮水安全，自2009年起，成都市每年开展集中式饮用水水源地环境状况调查评估工作，该工作一直以来采取“区(市)县自查、市级生态环境部门审核、逐级上报至生态环境部”的方式，工作量巨大，时效滞后，并且获取的水源信息不客观。

成都市饮用水源地周边环境复杂，安全隐患多，环境问题隐蔽。以人民渠为例，它穿越彭州市区，东风渠跨越郫都区、新都区、金牛区、成华区、龙泉驿区、天府新区、简阳市等，穿越城区的渠段较多，保护难度大。两个流域水网发达，兼具灌排两用功能，接纳了大量区间洪水和径流。沿岸农业种植、挖沙采石、农村生活垃圾、生活废水等产生的污染物直接汇入水系，对供水水质产生直接影响。

成都市每年耗费人力物力开展集中式饮用水水源地现场调研及踏勘工作，旨在发现水源保护区环境问题及水源上游风险隐患，推动消除饮用水水源地环境安全隐患取得了积极进展。但传统的现场调研工作有三大难点，一是发现问题目标难，二是确定问题点位难，三是分析空间信息难。仅依靠人工监管，无法有效及时地发现保护区环境问题及风险隐患。

1.3 供水水源单一与应急保障措施不足的矛盾

目前，成都市地级和县级水源地均存在供水水源单一的问题，市自来水六厂、七厂两个重要水厂均从徐堰河、柏条河取水，取水口相距仅12km，风险集中；部分区(市)县没有备用水源，尚不具备联网供水能力；部分区(市)县备用水源实际处于停止供水状态，无法供水；部分区(市)县备用水源水量无法满足城市发展需要和居民用水需求。

水源地应急保障措施不足。饮用水水源所在区(市)县虽然编制了应急预案，但缺乏应对紧急事件的有效举措[3]。一是应急物资储备地点选址不当、物资单一，部分区(市)县应急物资储备库设置在生态环境局内，距离保护区及水源上游较远，应急物资仅有粉末活性炭或仅有围油栏、棉被等，物资储备类型及数量均不足以应对突发环境事件；二是部分区(市)县应急监测能力不足，应急监测指标仅有生物毒性或仅有水温、pH、流量等物理指标，无法发挥应急监测作用。

1.4 预警监控分散与监管机制有机统一的矛盾

目前成都市地级水源地建成12个水质预警自动站、364套视频监控设施和4个饮用水水源保护数字化信息平台(图2)；县级水源地也已经建成17个水质预警自动站、38套视频监控设施。但建成的预警监控设施分别由水源地所在区(市)县生态环境部门管理，流域上下游之间水质预警监测联网、巡查保护联动机制、应急处置和应急资源调度等尚未形成统一有机体，信息整合不足，上下级部门之间数据传输滞后。监管部门属地管理带来监管责任离散化，同时导致同一流域预警预报监控设施重复建设、功能冗余。

图2 成都市县级及以上集中式饮用水水源地预警监控及应急物资点位分布示意图Fig.2 The distribution diagram of early warning monitoring and emergency supplies in centralized drinking water sources at and above the county level in Chengdu

1.5 水源保护权责难均与权责分明的矛盾

水资源的公共产品特性导致市场失灵，产权不清晰，资源配置不均衡，水源地环境保护与监管的权利与责任难均衡，目前成都市地级城市集中式饮用水水源保护区分布在金牛区、成华区、郫都区、都江堰市和彭州市，而用水区域则分布在下游中心城区、新都区、双流区、龙泉驿区等区域，随着饮用水水源保护工作力度的加大，保护区内面临产业发展阻断、地方财税流失严重、环境监管压力增大等问题，同时因实施饮用水安全防护工程、生态搬迁、应急物资、巡查人工等投入资金量却逐步增加，流域上游生态环境保护者不但损失了发展机会，还增加了机会成本。生态保护者的权益没有得到充分尊重与补偿，权利与责任的矛盾日益突出[4-5]。

如都江堰市是成都平原第一道生态屏障，境内岷江经紫坪铺水库流向下游磨儿潭水库(成都市应急水源)，走马河、柏条河、徐堰河、金马河等岷江干流支流，均是下游区域饮用水取水河道，都江堰市水环境保护直接影响成都平原乃至四川盆地数千万人口的饮水、用水安全。

2 对策建议

2.1 全流域统筹，“治控并举”，消除风险隐患

针对两个流域，开展“退水口”排查，建立“退水口”清单。在不影响都江堰灌区分水配水、泄洪等功能基础上，坚持“应改尽改”原则，采用涵洞、渡槽、截留等方式，以生产生活密集区域为重点，以区域内排洪退水导入周边流域外水体为目的，实施“退水口”改造，大幅度降低“退水口”数量，提升流域输水安全。

依据《集中式地表水饮用水水源地突发环境事件应急预案编制指南》《集中式地表水型饮用水水源地突发环境事件风险源名录编制指南》等，开展流域沿线风险隐患点调查评估，建立风险源名录，结合流域特点，实施分类、分区管控，加强渠道受纳水体的风险控制。

2.2 “卫星遥感+执法APP”推动水源保护智能化、精准化

“卫星遥感+执法APP”技术使水源地环境状况评估及环境管理告别了完全依赖人工的落后管理模式。利用卫星遥感技术，绘制饮用水水源保护区矢量图，从空中俯瞰保护区及上游的地形地貌、土地利用等环境要素，通过数据解译，将结果斑块(解译出的区域形状)与地面实际情况一一对应并描述标注，形成电子化、可视化的饮用水水源档案，能够有效解决地面调研的视野受限问题；通过执法APP，现场工作人员能够明确知道水源保护区边界范围，针对性地查看环境问题具体位置、问题性质等具体信息，快速了解水源地水体及周边区域内水生态安全及风险源信息。该技术的应用推动水源保护进入了精准化、智能化的时代。

2.3 优化供水格局，共享应急物资储备

贯彻落实《中华人民共和国水污染防治法》、《四川省饮用水水源保护管理条例》、《成都市饮用水水源保护条例》等相关规定，推进水源地保护划分与调整。尽快将水源保护纳入法治化、规范化轨道，使其保护工作有法可依。在满足供水量需求条件下优化调整水源地布局，关闭取缔环境风险较大、水质不稳定、已经停止使用的水源地。为解决中心城区供水水源单一问题，成都市应加快备用水源李家岩水库建设进度；为逐步改善区域性缺水现状，成都市要积极推进三坝水库建设，推动“引大济岷”工程实施，同时，为配合成都市“东进”战略，还需尽快启动久隆水库、羊毛沟、踏水等区域供水水源建设。

建立环境应急物资储备管理机制。结合保护区上游风险特征、水系结构，充分发挥各类分水闸门的调配功能，加强对污染团的应急拦截、阻滞和分流，降低污染团对饮用水源的影响。加强饮用水水源应急监测，设置针对性监测指标，强化有毒有害物质快速鉴定与监测能力。按照《集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南》，合理选址建设应急物资储备库，统一应急物资储备标准和应急监测指标[6]。建立社会化应急物资信息库，全面掌握全市环境应急物资储备现状。指导重点企业储备环境应急处置救援物资，建立以企业为辅助的应急处置物资储备库，形成“政府储备、委托代储、协议储备、备案储备、承诺储备”五位一体的社会化环境应急物资储备联动机制。

2.4 平台信息化，预警监控网格化

在各水源地预警预报和视频监控的基础上，查漏补缺和完善水质自动预警、视频监控建设，推进智慧环保建设。一是饮水水水源地数字化综合监管平台集成整合水质监测数据、污染源监测数据和执法数据，基于环境空间信息和底层数据支撑为饮用水水源保护工作建立动态管理、实时监控、直观展示、交互联动、应急处置的信息共享平台。二是在原有饮用水水源视频监控的基础上，以饮用水水源保护为核心，以饮用水水源规范化建设和三级网格化监管为基础，构建“数据大整合、预警大智慧、巡查全覆盖”的饮用水水源数字化综合监管平台。三是通过环境地理信息系统(GIS)制作“真实、直观”的可视化表达，将超标、报警、巡查轨迹、水质分析模型等信息在地图上叠加展示，提高水环境质量综合分析评价水平，强化环境风险防范能力，形成“有亮点”的展示系统。

通过网络平台，水源地所在区(市)县内部力争集成生态环境局、自来水厂、水务局、卫计委、公安局等部门的涉水数据，打造饮用水水源全域监管“一张图”；同一流域水源地所在区(市)县之间建立上下游联动机制，建成综合决策支撑平台，为水源地水质安全、污染源判断、快速应急响应、生态补偿考核评估等工作提供决策参考；成都市生态环境局与区(市)县生态环境局之间建成上下级环境大数据信息中心，实现水质监控等信息实时调度，逐步打造生态环境预警预报及视频监控网络体系。一旦发现异常情况，立即报警，实现部门联动、上下游联动、上下级联动的全方位保护网。

2.5 权责分明、健全激励考核机制

成都市就生态补偿相关工作进行了探索和尝试，2012年成都市成立四川省首个饮用水水源保护专项资金，以财政转移支付方式每年安排专项资金6000万元，用于支持郫都区饮用水水源保护工作，该专项资金为推动生态补偿政策制定奠定了良好基础，但资金总规模仍然偏小，且覆盖范围不全面，金牛区、都江堰市、彭州市未得到相应的资金补偿。

为进一步建立健全水源保护专项补偿机制，2016年，成都市制定实施了《成都市饮用水源保护工作考核激励试行办法》，市政府和受益区(市)县政府用考核工作、以奖代补的方式对水源保护区属地政府给予资金激励，激励标准按照保护区级别和面积进行计算，同时，该办法设立动态调整机制，根据经济发展状况，每三年调升一次资金规模，调整幅度为2%～5%。

3 结 语

饮用水水源地的环境保护和监管，并非一劳永逸。环境监管过程中的问题也会层出不穷，监管的措施与手段在不断地解决新问题中可以得到完善和提升。新形势下对饮用水水源地的监管，应及时去除冗余，优化监管结构，摒弃监管时效差的管理手段，加快由人工调研分散监管的传统模式向智能化信息化并施的全流域统筹化的现代监管模式转变。