青藏高原公路建设草原生态赔偿费核算方法研究

葛丽燕，吴世红，姚海博，冯志强, 杨 莹，曾晓明

(交通运输部天津水运工程科学研究所，水路交通环境保护技术交通行业重点实验室，天津 300456)

前 言

自党的十八大把生态文明建设提高到“五位一体”总布局的战略高度以来，党中央、国务院出台了一系列重大决策部署，2015年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，并陆续在吉林、江苏、山东、湖南、江苏等地展开试点。在此基础上，2017年12月，《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)正式出台，生态环境损害赔偿制度在全国全面试行推广[1]。在总结地方实践经验的基础上，为贯彻落实《改革方案》，加强对改革工作业务指导，推动解决地方在试行工作中发现的问题，2020年8月，生态环境部、司法部、自然资源部等11部委联合印发了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》的通知。为构建生态环境损害赔偿制度，拉萨市结合实际，制定了《拉萨市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，该方案立足拉萨市生态环境多样化和生态环境系统脆弱性特征，聚焦生态环境损害问题，要求逐步建立符合地方特点的生态环境损害修复和赔偿制度。

草原是我国陆域面积最大的绿色生态屏障，全国拥有各类天然草原面积近60亿亩，占国土面积的41.7%，是农田面积的3.3倍，是森林面积的1.5倍，是全国面积最大的陆地生态系统。从地理分布上来看，青藏高原草原占38%，以集中连片的天然草原为主，其中西藏地区位于青藏高原，在长期的演化进程中逐渐发育成独特的地形地貌，是目前我国天然草原面积最大的地区，也是我国重要的生态安全屏障[2]，生态系统脆弱且独特，资源环境承载能力极为有限，一旦破坏很难恢复。而青藏高原属于高寒高海拔的典型区域，其自然环境恶劣，人口稀少，公路是其最主要的交通运输方式，现仍存在总量不足、技术等级低、公路网密度较低，抗灾能力弱等问题，未来很长一段时间青藏高原公路建设仍处于大建设大发展阶段，在公路建设过程中，往往取土、弃土量大，临时工程的设置将不可避免占用草原，使原地貌和地表植被遭到破坏，对草原生态环境造成一定的损害。那么在当前生态环境损害赔偿制度推行的前提下，当草原生态环境遭受损害后，本着“谁破坏谁赔偿”的原则，公路建设单位理应对因公路建设对草原造成的损害承担一定的赔偿，以用于约束公路建设单位及时修复被损害的草原生态环境，而赔偿费的估算作为赔偿的关键，其估算方法研究对草原生态环境损害赔偿制度的实施有着至关重要的作用。

1 生态赔偿制度研究及发展现状

国外对于生态损害赔偿的研究主要集中在对相关法律法规、生态损害赔偿数额确定、赔偿范围及赔偿制度的相关研究，其中关于确定生态损害赔偿数额的相关研究中，对于受损生态损失数额的计算还没有统一的方法，比较常见的主要有市场价值计算法、意愿调查评定法和使用价值评估法，基于生态资源的价值构成相对复杂，难以得到准确的计算，故这些方法均各自存在着或多或少的缺陷[3]。而我国对生态损害赔偿制度的相关研究相对较晚，国内专家学者们主要是在对国外生态损害制度进行充分研究的基础上，开始对构建我国生态损害赔偿制度进行研究，2013年以前，我国的生态损害赔偿制度的研究与实践在主要集中在海洋油污损害方面，2013年后，随着水体损害、林地破坏等类型的案件数量有所增加，其他类型的相关研究也逐渐增加[4-5]，但通过文献检索，关于草原生态环境损害赔偿的相关研究鲜少见到。

目前，我国发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日开始，生态环境损害制度已在全国试行推广。但全国生态环境损害赔偿制度还处于起步阶段，改革方案只是确定了生态环境损害赔偿制度的总体要求和主要内容等[6]，对于赔偿费的测算方法没有明确的说法可以参考，主要通过赔偿磋商，对于公路建设对草原生态环境损害赔偿费的计算更是无据可依。而目前在西藏，公路等建设项目的实施若损害草原需向林草主管部门办理相关手续，并针对草原生态环境损害进行一定的赔偿。本文结合青藏高原草原环境的特征，探索研究草原生态环境损害赔偿费的计算方法，旨在为公路建设对草原生态环境造成的损害进行赔偿提供支撑。

2 草原生态赔偿费核算方法研究

2.1 草原类型识别方法

草原类型的确定主要用于植被恢复费的计算与赔付，其识别越准确，则生态赔偿费的估算结果越合理。本文以西藏某公路项目为研究对象，对公路建设过程中设置取土场、施工驻地、拌合站等临时工程临时征用草原的基本情况进行了现场调查，并分别咨询项目所在地普兰县、札达县林业和草原局，收集了草原类型、主要植物种类等数据，在此基础上，采用ENVI和ARCGIS技术对公路临时占用草原类型和面积进行解译识别和确认(见下表)，为赔偿费的核算奠定基础。经调查识别，公路临时占地主要占用高寒草原和温性荒漠草原两类，草种以沙生针茅、紫花针茅和藏北嵩草为主，其生态服务功能主要为涵养水源、防风固土等，一旦遭到破坏则将使之丧失或降低原来所具有的保持水土作用，在不利的气候条件下，可能会产生比较严重的风蚀和水蚀，从而加速周边草地土壤的退化和沙化。根据《阿里地区志》及现场调研结果，温性荒漠草原年均可供鲜草产量为43.5 kg /亩；高寒草原年均可供养鲜草产量为39.1kg/亩。

表 西藏某公路临时占用草原类型基本情况Tab. Basic information on types of grassland temporarily occupied by a highway in Tibet

2.2 草原生态赔偿费用构成及核算

通过文献查询，关于草原生态赔偿的相关研究甚少，但对于草原生态补偿标准的研究相对较多，而生态补偿与生态赔偿都是基于外部性理论而产生的概念，只是反映了不同方面[7]。生态补偿体现的主要是“谁受益谁补偿”，是一种激励约束机制，而生态赔偿体现的主要是“谁破坏(污染)谁赔偿”，是一种惩罚机制[8-9]，两者均是建立在草原自身价值的基础上提出的。

2.2.1 草原价值构成

草原的价值涵盖了草原的生态服务功能价值和经济价值(生产能力)两个方面，其中草原生态服务价值远远高于草原本身的生产价值[10]。草原生态服务功能总体可以概括为产品提供、调节功能、生态旅游文化功能和支持功能四大类，但不同学者对草原生态服务功能价值的研究结果却存在着巨大差异，这就说明草原生态服务功能价值因草原生态系统本身的复杂性和交叉性而很难被合理统一的量化，这也是资源环境领域的学者公认的一个难题[11]。而相对于生态服务功能价值而言，草原的经济价值，即草原的生产能力价值的量化则相对容易，公路建设占用草原必然会使牧民失去一定的畜牧养殖发展机会，使牧民承担一定的机会成本。相比生态效益价值评估法，机会成本法被众多学者普遍认为是具有较高可行性的补偿标准确定方法[12]，所以基于可操作性视角考虑，在相关研究中，尤其是对于应用型的研究项目，通常采用草原载畜量来核算草原经济价值(即牧民因草原被占用而失去的机会成本)。

2.2.2 草原生态赔偿费核算方法

通过上述草原价值构成分析，草原生态赔偿费可以依据提供的生态效益或者是提供的成本亦或是综合分析两者空间上存在的差异为基础进行计算[13]。但从实际操作和核算的难易度上来考虑，可以选择基于成本核算机会成本法来计算，根据当地每单位草地的载畜量表征牧民的发展机会，即牧民草地被征用后失去的载畜量便为其失去的发展机会成本。另外，除了通过生态效益和机会成本的评估测算赔偿费外，受偿者的需求和受偿意愿、赔偿者的支付能力等在赔偿费确定的过程中都起着至关重要的作用，需要双方博弈最终确定出双方均认可的标准[11]，所以，在基于草原生态服务功能价值和生产能力价值核算生态赔偿费的基础上，结合基于受偿客体意愿的条件价值评估法，对受偿客体意愿进行调查，增加赔偿费的实用性和可操作性，当赔偿标准与受偿客体的合意赔偿标准越接近，则赔偿工作开展越顺利。公路建设临时占用草原生态赔偿费核算框架见下图所示。

图 西藏公路建设临时占用草原生态赔偿费核算框架Fig. Calculation framework of ecological compensation for temporary occupation of grassland by Highway construction in Tibet

在西藏公路建设占用草原的赔偿工作中，公路建设项目临时占用草原需赔偿的费用通常由草地补偿费和植被恢复费构成。其中草地补偿费的被补偿对象为牧民，植被恢复费的被补偿对象为政府林草主管部门，从被补偿对象角度分析，草原赔偿费可以由征用草原补偿费和草原植被恢复费两部分构成，即：草原赔偿费=草地补偿费+草原植被恢复费，其中对于草原植被恢复费标准主要考虑单位面积草原植被恢复成本，其结合地方实际情况，由地方省级价格主管部门会同财政部门负责核定，补偿者按照统一标准对政府进行赔偿；而对于草地补偿费重点应考虑牧民因公路建设占用草地而失去的畜牧养殖发展机会成本(经济价值)，通常各地县级政府部门有各自草地补偿费的标准，但通过实际调查，不同区域标准差异较大，部分地区牧民认为已有补偿标准已不能适于当前生活经济发展水平，不同意采用现有标准进行补偿，故研究提出草地补偿费的核算应在考虑现有补偿标准的基础上，采用基于受偿客体意愿的条件价值评估法，对受偿客体意愿进行调查，进而对现有赔偿标准进行适当调整，协商出双方都可接受的调整系数。草原赔偿费具体核算公式如下：

C=Ca+Ci

(1)

Ci=Sa×Ai×Ki

(2)

式中，C为草原赔偿费，元；Ca为草原植被恢复费，元；Ci为第i户草地补偿费，元；Sa为地方赔偿标准，元/亩；Ai为第i个牧民被占用的草原面积，亩；Ki为调整系数。

3 草原生态赔偿费核算结果分析

根据上述草原生态赔偿费核算方法研究结果，西藏公路建设临时占地占用草原的生态赔偿费的核算主要由植被恢复费和草地补偿费两部分构成。其中，对于草原植被恢复费，目前西藏自治区有统一的标准，根据西藏自治区草原植被恢复费标准，西藏温性荒漠草原为3 750元/亩，高寒草原为3 100元/亩，而根据上表可知，西藏某公路施工过程中设置的取土场、施工驻地、拌合站等临时工程共占用草原面积为432.19亩，其中包括温性荒漠草原135.59亩和高寒草原296.6亩。依据西藏自治区草原植被恢复费标准，该公路临时工程占用草原需支付的草原植被恢复费为3 750元/亩×135.59亩+3 100元/亩×296.6亩=1 427 923元。但对于草地补偿费，西藏各区域却是差异较大，这主要是由各地区自然环境、草原类型、产地产草量等不同，导致各地牧业发展生产力水平也不同，如公路占用的札达县草原主要为温性荒漠草原，其年均可供鲜草产量为43.5kg/亩，平均每52.7亩可饲养1个绵羊单位；而占用的普兰县草原主要为高寒草原，其年均可供养鲜草产量为39.1kg/亩，平均每93.1亩可饲养1个绵羊单位。通过调查，普兰县和札达县公路临时工程占用草地补偿标准分别为：普兰县6 000元/亩、札达县2 160元/亩，故依据该标准计算，则公路临时工程占用草原需支付的临时占用草地补偿费为：2 160元/亩×135.59亩+6 000元/亩×296.6亩=2 072 474元。

综上所述，依据当地补偿标准来计算，该公路临时工程占用草原生态赔偿费为草原植被恢复费与临时占用草地补偿费之和，共计约350万元。从上述补偿标准的调查结果来看，对于植被恢复费，西藏自治区采用统一标准来计算，这部分费用主要是由公路建设单位预交给草原行政主管部门，用于对公路建设单位及时恢复草原的约束，公路建设完工后，当建设单位恢复临时占用的草地，并经当地草原行政主管部门对临时占用的草原植被恢复验收合格后，草原行政主管部门将对建设单位缴纳的临时占用草原植被恢复费进行退还。对于植被恢复费，由于受偿客体主要为政府主管部门，且标准统一，所以各地存在争议较小；而对于公路临时工程占用草地补偿费，从两地补偿标准不难看出，两地补偿标准差异较大，但两地作为临近区域，经济发展水平、草原特征等差异基本相近，所以，较大差异的补偿标准有失公平，且由于受偿客体主要为牧民，所以实施也较为困难。故根据上述研究提出的调整系数对草地补偿费进行调整，从札达县和普兰县草地产草量和牧业生产力水平来看，普兰县的草原单位面积牧业生产力水平要低于札达县的草原单位面积牧业生产力水平，那么，对于以牧为主的行政区域，公路建设占用草原对普兰县牧民的生活影响更大。为保证牧民的生活水平不降低，根据札达县和普兰县饲养1个绵羊单位所需的草原面积，结合受偿客体意愿调查，本文提出标准较高的普兰县草地补偿费的计算采用原标准6 000元/亩，标准较低的札达县草地补偿费的计算在采用原标准的基础上增加调整系数1.58，故根据本文草地补偿费核算方法，实际公路临时工程占用草原需支付的临时占用草地补偿费为：6 000元/亩×296.6亩+2 160元/亩×135.59亩×1.58=2 242 342元。所以，根据本文草原生态赔偿费核算方法，该公路临时工程占用草原生态赔偿费约为367万元。

4 结 论

本文在对草原价值构成分析的基础上提出，由于草原生态服务功能价值很难被合理统一的量化，从研究的角度，草原赔偿费可通过相对较为容易量化的草原经济价值(牧民因草原被占用而失去的机会成本)来核算，可用载畜量的损失来表征。在实际工作中，各地政府主管部门通常有各地的草地补偿标准，但通过实际调查，不同地方的赔偿标准差异较大，受偿牧民，尤其是临近且赔偿标准较低地区的牧民认为按照现有的标准进行赔偿有失公平。基于调查结果，本文认为当草地补偿标准已不能完全适于当地经济发展水平时，对于草原生态赔偿费的核算便不能再仅仅依据当地草地的补偿标准，还应考虑赔偿主体和受偿客体双方的支付和受偿意愿，在原有标准的基础上增加双方博弈后都可接受的调整系数，以提高赔偿费的合理性和赔偿工作的可行性。