医疗废物环境污染行政监管的现状检视及其制度构建——基于193份判决书的实证分析

谢可涵 李棠洁

广州医科大学卫生管理学院 广东广州 511495

1 问题的提出

医疗废物是指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物[1]。医疗废物处置须经产生、收集、暂存、交接、运输、后续处理等多个环节，任何一个环节处置不当都有可能给公共环境造成广泛且难以弥补的损失。但因违法成本低、利润高，近年来涉医疗废物环境污染案件在全国各地涌现。这暴露出医疗卫生机构在医疗垃圾管理、处置方面的漏洞以及环保行政部门在医疗废物处置的多个环节监督管理缺位。据统计，近5年来，我国涉医疗废物污染环境案件中刑事案件约占50.7%,民事案件约占30.2%,行政案件仅占19.1%[2]。相较于个人和社会组织而言，行政机关负有保护环境、维持生态安全的监管职能且有国家强制力支撑。加强行政监管是解决医疗废物污染环境问题的重中之重。

然而从司法实践来看行政诉讼占比少，可知治理非法处置医疗废物环境污染的问题，往往重视的是个人责任的追究，却忽视行政监管对于遏制此类污染的关键性作用。本文将研究视角聚焦于行政司法领域，通过裁判文书的研究分析，发现医疗废物行政监管中存在的问题并探寻解决之策。

2 医疗废物环境污染行政诉讼二元路径的实证考察

本文资料主要来源于北大法宝，以“医疗废物”“医疗垃圾”为关键字，以“案由：行政”“专题：环境保护”为基本限定条件，进行全文检索，检索出212份裁判文书，经筛选，剔除重复的文书，共获得涉医疗废物环境污染行政诉的193份讼裁判文书。其中165份涉普通行政诉讼,28份属于行政公益诉讼。

2.1 医疗废物环境污染普通行政诉讼的实证分析

2.1.1 医疗废物环境污染行政案件遍布全国 经统计，涉医疗废物环境污染行政案件遍布全国26个省份。位居第一、二位的山东省和湖北省的涉案数也仅17～18件，其余省份的案件数在3～7件之间，案件的地区分布较平均(图1)。可见，医疗废物环境行政纠纷与经济发展水平并无明显相关性。原因可能是医疗废物处置规范上存在缺陷，且医疗机构对于规范医疗废物处置普遍不够重视，导致各地医疗废物环境污染事件频发，相应的环境行政诉讼随之产生。

图1 2008 年—2021年医疗废物环境污染行政案件地区分布

2.1.2 医疗废物行政纠纷案件数量猛增 截止至统计时，2017年的环境行政诉讼案件数量较2016年翻了一番，近三年呈稳步增长的趋势(图2)。在党的十九大将美丽中国写入了社会主义现代化强国目标，加大环境维权与治理的司法强度的背景下，2016年湖南省高院率先对全国首例非法处置医疗废物案进行裁判，使人们认识到医疗废物的非法加工利用、倾倒填埋等不当处置方式对大气、水资源、土壤等生态环境要素产生不利影响，从而加强了行政主体在批准医疗机构设立、监管医疗废物处置公司运转等与医疗废物相关的处置行为的合法性审查。

图2 2008年—2021年案件审理年份

2.1.3 行政监管主体不统一 行政诉讼中被告称谓五花八门，有卫生局、卫生与计划生育局、卫生和计划生育委员会、卫生健康局以及卫生与健康委员会、生态环境局、环保局、环保厅。上述名称是不同时期的行政主体职能变更的结果，也暴露我国医疗废物监管实践中存在的行政管理主体不统一，各主体间的职权重叠的弊病。以涉案最多的卫生健康部门和环保部门为例，两者均有对于非法处置医疗废物的行为的行政处罚权，但同一违法行为由多个部门负责处罚，不免产生过度执法、重复处罚的忧虑(表1)。

表1 主要行政部门涉诉行政行为 n(%)

2.1.4 涉诉医疗废物处置主体多元 我国推行医疗废物分类收集、集中处置制度。处置医疗废物需具备相应的专业资质。数据显示，违法处置医疗废物行为的行政相对人共有13种，占比较大的主要有基层卫生机构(包括卫生院、卫生所、卫生室，合计占比21.0%)、医疗废物处置公司(占比23.2%)、公立综合医院(占比19.1%)、私营医院(占比12.7%)。

2.2 医疗废物环境污染行政公益诉讼的实证分析

在193份环境行政诉讼案件中，只有28件是由检察机关提起的行政公益诉讼，占比仅为15%。行政公益诉讼是维护公共生态利益的重要武器，但其较低的适用率说明在医疗废物处置领域，行政机关的监管治理行为受到司法监督的不足与隐忧。

2.2.1 检察机关是唯一的起诉主体 行政公益诉讼的显著特征是起诉主体单一，即全部的行政公益诉讼案件均由检察院起诉。检察机关作为行政公益诉讼唯一起诉主体体现了社会公共利益保护的国家内在化趋势[3]。但长远来看，将公民排除在行政公益诉讼之外，抑制了公民监督行政权保护环境公益的意愿，也减少了公益诉讼案件的来源，难以实现行政公益诉讼制度的社会效益。

2.2.2 行政机关全面败诉且无一上诉 医疗废物环境污染行政公益诉讼中，行政机关“是否全面履职”成为争讼焦点。据统计，案件全都以行政机关的败诉告终。且一审败诉后行政机关无一上诉。这显然打破了诉讼理论中两造“各有胜负”的经验法则。

败诉理由主要是行政机关未能按照检察建议履职，具体表现为：未在履职期限内完成整改、未按照检察建议要求整改、整改不彻底等。但在不少案例中，行政机关反映未能按照检察建议履职属于“客观不能”。通过总结归纳，行政机关的答辩理由有：①检察机关限定的整改时间过短，行政机关已积极履职但无法在检察建议期限内完成工作。有些地方医疗机构购置医疗废物处理设备属于政府采购内容，且涉及设施的后续维护与管理，需组织进行招投标、合同商务谈判等工作，所需时间周期较长[4]。还有些地方各卫生院没有专门的废水处理设施，是历史遗留问题，涉及场地、资金等一系列问题需要论证处理，绝非一朝一夕就能解决的[5]。②医疗废物处置问题复杂，被告行政机关的履职需其他部门的履职加以配合。其他部门的拖延导致本机关无法完成整改任务。③被诉行政机关的人员配备、执法资源少，而辖区内医疗机构总数多，工作量大，因此未能在检察建议期限内全面履职[6]。④被告行政单位没有监管医疗废物处置的职责，不是该行政公益诉讼的合理被告。如双辽市人民检察院诉双辽市住房和城乡建设局行政公益诉讼案中，双辽市住房和城乡建设局便没有监管医疗废物处置的法定职责，也没有政府授权，因此不构成行政不作为[7]。⑤行政机关完全履职受到自然条件限制。如赫章县可乐彝族苗族乡人民政府认为，“将生活垃圾和医疗垃圾倾倒在新民村多宣组河滩上”是无奈之举，因为可乐乡属于国家文物保护区，受地理水文的限制，在辖区内无法选择一个符合标准的垃圾处理点[8]。

行政机关的“未完全履职”原因是多方面的，由于客观原因未能在指定期限内完成的情况不在少数。实践中法院忽视其中的微观因素，将败诉的不利后果完全由行政机关承担不免有裁判“一边倒”之嫌。

2.2.3 诉前程序具体操作规范不统一 统计发现，只有2份案例中检察院发出2次检察建议，行政机关履职仍不达标后才向法院提起环境公益诉讼，其余26份案例中检察院在提起公益诉讼前均只发出1次检察建议。发出检察建议后提起公益诉讼的期限至少为3个月，最长达3年，其中以半年和一年居多。在履行标准上，检察建议的详略也不尽相同。以医疗废水处置的行政公益诉讼为例，有的检察院的检察建议较为笼统，仅要求行政机关在一定期限内“对卫生院直接排放医疗污水的违法行为依法全面履行监管职责”[9]，而有的检察建议则明确了诸如制定过渡性处置方案、监督医疗污水净化处理设施的建设、对逾期不整改、排放未达标的医疗卫生机构进行行政处罚等履职要求[10]。行政诉讼法的修改与《检察建议工作规定》中均提及诉前程序，但都只做了原则性的规定，缺乏法定的操作流程，导致诉前程序与诉讼程序的衔接不畅，不利于及时恢复生态。

3 对医疗废物环境污染行政监管实践的反思

3.1 医疗废物处置监管的法律制度尚需修改和完善

3.1.1 行政监管与市场自行调控分界存在立法空白 不同性质的医疗废物处置主体面临的困难各有其特殊性。对于基层医疗卫生机构而言，其面临的问题主要是，由于等级较低，缺乏专门的政府财政资金补助医疗废物处置费用，没有资金保障医疗废物处理设施的投入与建设[11]。为了节省开支，将医疗污水直接排入城市生活污水管道，将针管、输液包装等医疗固体废弃物未经消毒直接填埋的情况在偏僻的乡村卫生室并不鲜见。

而医疗废物处置公司的违法行为，则多源于市场经济的逐利性。许多涉诉的医疗废物处置公司为节省医疗废物处置成本，即使设备陈旧不符合医疗废物处置条件，仍继续运营，成吨的医疗废渣、医疗废水达不到排放标准便对外排放；再者，在医疗废物处置过程中，不仅要关注技术手段的专业性，同时也应当重视处置机构专业资质的具备[12]。大多数地方政府都采用招标投标方式引入医疗废物处置企业，而有些医疗废物处置公司为获得经营许可伪造处置资质参加竞标，中标后又未能合规处置医疗废物，必然会造成严重的环境污染。

而公立综合医院相较于基层医疗卫生机构的处置经费问题，其内部缺乏医疗废物处置监管机制的问题更加突出。从本次案例统计看来，公立综合医院在医疗废物环境行政诉讼中的涉诉率占比19%，其中不乏中山大学肿瘤防治中心高级别的医疗单位，后者因医疗废水处置不达标被处以70万的天价罚款[13]。这些事实都暴露出我国医疗机构内部医疗废物处置行为监管机制的缺失。而医疗机构作为医疗废物产生的源头，其处置医疗废物的任意性不仅会以隐秘的方式污染环境，更可能使医疗废物经过倒卖、加工各种塑料制品，流入市场，渗透进千家万户，成为传播病毒和细菌的重要污染源和医疗废物黑色产业链的罪魁祸首。

针对以上不同主体不当处置医疗废物的行为，在《医疗废物管理条例》中行政部门具体应当负责哪部分、市场需要自行调配哪部分，并没有详细的规定，因此极易出现因监管空白而出现处置乱象的情况发生。

3.1.2 疾病和污染防治的行政管理权分离的制度设计不科学 我国将医疗废物管理过程中的疾病防治和污染防治分而治之。依据《医疗废物管理条例》第三十四条至三十六条的规定，医疗废物处置中的疾病防治工作和卫生防护等情况是由卫生行政主管部门负责，而医疗废物处置中的环境污染防治工作则是由环境保护行政主管部门负责。但对于如何监管、监管方式、监管手段、监管冲突却没有进一步具体规定。事实上，对医疗废物的监管应贯穿在收集、贮存、运输、处置每个阶段。这种制度设计使得各部门对医疗废物管理的各个阶段似乎都有权监管，但又难以完全监管，环境处于极大污染风险之中。

3.1.3 医疗废物处置监管的相关法律法规之间协调性不足 不同的行政规章对同一医疗废物处置违法行为进行重复性规定，极易造成执法混乱。比如，对于违法排放医院污水的行为，《医疗废物管理条例》第四十八条将处罚权交给城市管理行政部门，而《医疗废物管理行政处罚办法》第七条则规定该违法行为由卫生健康行政部门负责处理。这不仅会因重复监管造成行政资源浪费，因重复性规定造成司法判决依据不统一，也更可能因职权冲突导致“三个和尚没水喝”的懒政怠政现象。

3.2 行政公益诉讼制度具体制度设计尚需商榷

3.2.1 起诉主体资格过于单一 将检察院设为环境公益行政诉讼的唯一适格主体值得商榷。首先，公益诉讼突破传统理论对原告资格的限制目的在于最大程度地保护国家和社会公共利益。然而，现行的行政公益诉讼制度只确认了检察院的起诉地位，这无疑打击了社会力量参与环境监督的积极性。

其次，将其他适合的起诉主体排除在外不利于将环境权真正落实为实体权利。依照我国《环境保护法》的规定:“任何人享有在良好的环境下生存的权利”；而对于检察院不履行起诉职能时公民的环境权该如何救济，立法上却没有相应的规定。从法理上讲,权利只有被赋予法律上的救济手段,才能得到切实的保障[14]。申言之，当检察机关怠于履行起诉职能时，公民没有相应的司法救济途径，则环境权就只是立法上的概念。因此，要使环境权由公民的应有权利真正落实为实体权利，它还应具有可诉性。

最后，一元诉讼主体的制度设计亦阻碍了行政公益诉讼本身的发展。我国宪法赋予了检察机关法律监督权，有权监督行政行为的实施。检察机关作为“最高法律秩序的代表者”和诉讼原告的“双重身份”无疑会打破诉讼双方的平等对抗。检察机关在环境公益诉讼中常常过于强势，混淆了行政监督职能和诉讼职能，这一点从本次实证研究发现的第二个特点“行政机关全面败诉”得到了印证。如果过度强调检察机关的特殊身份，不认同其诉讼原告资格，就意味着对现行诉讼制度体系的根本改变[15]。在公众的眼里,行政公益诉讼更像是两个国家权力机构“权力的对抗”，而“公益”性质则相对淡化了。而频繁的败诉也易打击行政机关履职的积极性，使得环境公益诉讼制度落空。

3.2.2 诉前程序过于粗疏 检察建议本质上是一种程序性行为，作为行政公益诉讼的前置程序，最根本的目的是督促行政机关采取一定的行为制止侵害国家利益或社会公共利益的行为继续发生[16]。但无论是2018年12月25日最高检发布的《人民检察院检察建议工作规定》还是《两高关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》检察院发出检察建议以几次为限、发出检察建议后行政机关多久没有回复可以提起公益诉讼、环保执法机构是否履职到位的具体认定程序等问题均没有具体规定。导致实践中检察建议的使用较为混乱，监督功能大为削弱。

3.2.3 对医疗废物环境污染行政诉讼二元路径的思辩

现阶段我国将行政公益诉讼定位是代表国家意志的“特别诉讼”。行政公益诉讼与传统行政诉讼的差异促使笔者在本次研究中采用分类研究的方法。但研究中发现行政公益诉讼在实践中并未很好地发挥监督行政权运行的功能。笔者认为医疗废物环境污染行政公益诉讼实践中的混乱源于理论认识上的迷雾。

学术界对于环境公益诉讼是否是完全独立于行政诉讼和民事诉讼的新的诉讼类型存在激烈争议。笔者认为在理论和立法上都为行政公益诉讼“另起炉灶”的做法，使得行政公益诉讼和行政诉讼之间诉讼流程、原告资格、主体地位等方面衔接困难重重，反而让司法面临尴尬。环境行政诉讼以“民告官”的方式实现私权监督公权。而行政公益诉讼中检察机关行使的公权力源于公民的让渡，行政公益诉讼的基本功能也是对公权力运行的监督。公权力的来源与其基本功能决定了行政公益诉讼主体间的关系性质仍符合行政诉讼的基本属性——私权对公权的监督，而非公权对公权的监督。因此，将行政公益诉讼视为行政诉讼法下的子制度不存在理论障碍。如此，行政公益诉讼参照传统行政诉讼确定诉讼主体资格、检察机关在公益诉讼中的地位等司法实践问题也可迎刃而解。

4 我国医疗废物环境污染行政诉讼及配套制度的构建与完善

4.1 完善行政公益诉讼制度

为发挥司法权对行政环境治理权的监督功能，环境公益诉讼制度本身应加以完善。

4.1.1 扩大起诉主体资格 我国将检察院确立为行政公益诉讼的唯一适格主体，有利于确保环境公益诉讼的专业化，但不利于公民环境权由应有权利向实体权利转换。在实践中给检察院造成过重的工作负担，若检察院没有及时发现污染线索，则公共环境就处于持续被侵害的状态。鉴此，我国可以借鉴西方的利害关系学说，将行政公益诉讼的主体扩大到环保公益组织和符合特定要求的个人。公益组织作为行政公益诉讼的原告的合理性在于它能在一定范围内整合公民的利益诉求和意愿；拥有一定的人力和财力资源，具备基本的调查取证能力，能够承担行政公益诉讼的成本；同时，公益组织作为原告，能够避免当事人过多和公民滥诉的现象。国家可以通过行政许可的方式授予专业知识过硬、有良好职业道德和和强烈公益心的律师以“公益律师”身份，赋予他们行政公益诉讼原告资格。

4.1.2 延长履职期限 实证研究反映出，两个月的履职期限对部分医疗废物污染案件而言过短，忽略了诸多制约行政机关及时履行职责的客观因素，如气候、水文、地形等自然条件，多部门协调工作所需的必要时间，环保部门的人力、资金、设备条件，以及医疗废物污染问题的专业性、复杂性等。鉴此，建议在医疗废物环境污染领域引入专家辅助人制度，采取履职期限阶梯制。一般情况2个月，根据环境整改难度可适当延长。专家辅助人可对具体履职时间提出专业建议。

4.1.3 明确履职标准 研究发现诉前检察建议的主要问题是，诉前检察建议细致程度不同、执行的可行性过小。原因是国内的行政公益诉讼制度缺乏具体的立法条例，造成法律法规不健全，诉前检察建议的运行缺少了实际的指导[17]。对此，一是，要完善落实检察机关与行政机关人员的交流与沟通机制。人员交流机制可尽快解决检察机关专业知识水平不高的问题，加强检察机关专业能力建设。二是，建议在检察机关内部设置医疗废物污染环境评估委员会。由专家辅助人对遭遇的环境风险及其问题进行专业的评估并提出建议，以细化检察建议内容，提高检查建议的针对性和可行性。

4.2 完善医疗废物处置行政监管制度

4.2.1 整合医疗废物污染防治的行政管理权 鉴于医疗废物处置的专业性，建议设立专门的医疗废物处置监管部门。通过相关立法，将医疗废物的执法监管职责从卫生健康行政主管部门分离出来；设置专门的执法人员编制，招收具有环境法学、公共卫生知识背景的复合型人才，确保医疗废物处置监管行之有效；设立用于处置医疗费的专门财政款项，保证地方医疗卫生机构处置医疗废物的资金支持。将医疗废物的监管职权从其他污染类型的监管职权中独立出来，明晰了部门的权限和职责，提高监管效率；明确了医疗废物污染监管的行政主体，避免检察机关发现医疗废物污染现象发出检察建议后，行政机关以“无法定监管职责”为由怠于规制污染行为，而使公共环境处于持续受侵害状态。

4.2.2 修订完善行政监管法律依据 现行医疗废物管理法律制度主要问题是：①《医疗废物管理条例》将疾病和污染防治的行政管理权分离，不符合医疗废物污染风险管控要求。其次，不同行政规对同一医疗废物处置违法行为进行重复性规定，导致行政监管主体不清，出现互相推诿的情形。②行政监管和市场调节的界限并无详细的规定，行政监管职权的边界模糊。对此，建议在立法上赋予专门的医疗废物处置监管部门以行政管理权，并明晰其职权范围。在法律条文中还应明确各级部门间的各自职责范围，以实现部门实质性的协调合作。同时，进一步完善内部监督机制，使其他部门可及时监督和制衡。

4.2.3 医疗机构内部监管体制制度化 俗话说治标先治本，医疗卫生机构是医疗废物产生的源头。不少医疗机构上线了医疗废物信息系统以实现医疗废物从产生到消毒毁形全过程追溯闭环管理[18]。技术上的监管加以重视，行政上的监管也不容忽视。建立医疗卫生机构的内部监督机制也尤为重要。笔者认为各级医疗机构可以成立独立的部门，由专门人员对医疗废物的收集、暂时性存储等流程进行指导和监管，同时，确定医疗废物集中处置工作监管的首要负责人，由其统筹医疗废物处置工作，确保医疗机构内部的有序性。在资金允许的情况下，还可以设立相应的奖惩机制，最大程度地调动医务人员规范处置医疗废物的积极性。

4.3 建立医疗废物风险基金制度

医疗废物病毒性和高传染性的物理特征使得其具有极强的环境破坏力，在储存、运输、处置任一环节处理不当便极易对环境造成难以修复的污染事故。这就要求建立科学高效的医疗废物应急处置管理机制，及时治理医疗垃圾造成的环境污染，防止污染范围扩大和污染物质复杂化，实现危害最小化。但在实践中因监管制度尚不完善，相关主体权责不清，部分行政相对人对行政监管及行政处罚的合法性、合理性存在质疑，双方争讼期间污染行为得不到有效制止，医疗废物搁置，公共环境利益处于持续受侵害状态。对于此种情况，我国可效仿美国建立风险基金制度，当发生医疗废物污染事故而责任主体不明或责任主体无力承担污染治理费用时，由政府划拨风险基金来组织清理环境污染。针对责任主体不明的情况，政府可以在责任主体明确后要求其支付清理费用。如果责任主体明确但其无力承担相关费用，则在其获得财产后政府有权优先划拨。该项制度的建立可以妥善解决医疗废物处理不能的问题，将环境损害和治理成本降到最低。

5 结语

医疗废物致环境污染案件频发，归根到底在于监管制度尚有缺陷。内部归因，医疗废物处置监管制度设计不合理，相关法律法规之间存在重复性规定，行政监管与市场自行调控分界存在立法空白等问题使得医疗废物处置的监管主体、监管职责不明确。这一方面导致医疗废物处置行为的行政规制不足，另一方面则使检察院难以确定行政公益诉讼的适格被告，行政公益维护公益的效能未能充分实现。而外部归因，我国的行政公益诉讼制度尚处于摸索阶段，部分制度设计争议四起，许多细节诚待完善。只有内外制度齐头并进，相辅相成，才能真正实现医疗废物处置的有效监管。最后，监管不是目的，生态修复才是根本。以医疗废物风险基金制度兜底，在责任主体不明确、无力或不愿承担管理污染的费用时，及时修复生态环境，将环境损害后果降到最小，还给人们一个洁净的生存空间。