社会足球场地建设的政策创新扩散研究——基于政策试点的定性比较分析

陈元欣，童天瑞

(1.华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 国家体育产业研究基地，湖北 武汉 430079)

近年来，国内外学者为探索我国政策运转和实践治理，多将政策试点作为主要突破口，并结合具体的政策试点案例，进而描绘我国公共政策过程的图景，提炼出典型的公共政策执行模式。既有研究已对其基本概念、产生与运作机制以及功能等方面展开了探讨，但尚未诠释政策试点与政策创新扩散之间的关系，且鲜有学者将其置于体育场地建设领域中开展研究。基于此，政策试点作为我国政策创新的一种特色机制，研究试点政策的创新扩散过程具有重要的理论意义和实践价值。

2019年，国家发展改革委等三部门印发的«全国社会足球场地设施建设专项行动实施方案(试行)»(以下简称«方案»)是中央政府在体育场地建设领域的试点实践与政策创新探索。该政策在“十三五”期间有效带动各地新建社会足球场地26 957块[1]，政策试点成效显著，为推进政策创新扩散研究提供了较为成功的鲜活案例。因此，基于«方案»的具体实践过程，本研究主要运用清晰集定性比较分析方法(csQCA)，以“政策创新扩散”为结果变量，识别出导致结果变量产生的条件变量及路径组合，进而分析社会足球场地建设场景下政策试点推动政策创新扩散的内在逻辑，以期为促进政策创新扩散提供实践启示。

1 文献回顾及分析框架

“政策试点”通常被认为是政策试验的一种类型，而基于政策试点的运作机制可知，政策试点的创新扩散过程可等同于“试点—推广”过程，社会足球场地建设试点工作的开展亦是如此。

1.1 政策试点的运作机制

随着我国政策试点研究逐渐成为显学，学者们多基于央地关系的视角，结合不同政策领域中的试点案例，对政策试点的运作机制展开了深入研究。李晓方等[2]、姚锐敏等[3]结合各自案例政策的试点微观运行机理及改革单元运作机制，提出了“嵌套”这一新概念，验证了试点政策制定过程是在多层级政府间不停摇摆的互动模式。刘鑫等[4]提出政策试点是一个包含了“上下”多次循环往复的互动过程。

1.2 政策创新扩散的影响因素

由于西方国家与我国在体制上存在较大差异，对于我国政策创新扩散的相关研究，学者更多地采取将中国特殊国情与西方研究成果相结合的研究模式。倘若从治理模式来观察治理过程，可能会得出结论认为我国的治理模式是“多中心治理模式”，但中央主要发挥的是宏观调控作用，事实上在我国政策落实方面地方政府才是“真正的主角”。质言之，中央的“垂直压力”是促进地方进行政策创新的充分但不必要条件，因为在无“垂直压力”状态下，地方也会自发地进行政策创新扩散[5]。黄术峰[6]、陈潭等[7]、定明捷等[8]、孙悦[9]等学者直接或间接分析了政策创新扩散的影响因素。学者们的研究均认为政策创新扩散的影响因素可分为内部因素如城市人口规模、经济发展水平和效用成本分析等，以及外部因素如府际关系和新闻媒体报道等。

1.3 政策试点推动政策创新扩散的过程

政策试点推动政策创新扩散的过程以政策试验为重要组成部分，当一个个试点城市在制定了完善的创新方案并开始实施时，这种行为的扩散实际上是一种府际之间多层次互动的立体式网格化扩散模式，在这样一个过程中严格遵循着“局部性试验—合法性认可—组织化扩散”的线性逻辑[10]。

首先是局部性试验阶段，政策试点的产生以中央政府释放改革信号为前提条件，同时以中央政府外部压力与地方政府内部决策力量为重要基础。其中，地方政府需根据“改革信号”即具体的政策方向和目标制定工作方案，并对整体效果进行科学评估。其次是政策合法性认可阶段，中央政府通过整理吸纳地方政府的创新行为，并对其予以认可并推行，是赋予“试点—推广”过程正当性与合法性的重要环节。其中政策主体的合法性、政策运行过程的正当性、政策价值标准的合理性是公共政策合法性的重要基础[11]。最后是组织化扩散阶段，即由中央政府以行政命令的形式，把可复制、可推广的试点经验“由点到面”“由局部到全面”地进行扩散。

1.4 分析框架

基于以上3 个方面，不论是深入挖掘试点的微观运作机理，抑或是多维度深入解析政策创新扩散的影响因素，企望还原完整的“试点—推广”过程，其根本意义是在试图找寻试点推动政策创新扩散的深层逻辑。因此，本研究为厘清社会足球场地建设场景内的政策创新扩散逻辑，总结出有针对性的实践启示，亟需结合社会足球场地建设试点的独特过程来描绘出具体的分析思路。一方面，纵观社会足球场地建设试点的政策创新扩散过程可知，该过程是中央和地方政府多次循环往复的互动过程，即政策创新与政策扩散互有交集且同时进行；另一方面，社会足球场地建设试点工作的开展也是采取自上而下与自下而上相结合的方式。«方案»中“竞争择优”的原则呈现出了中央的开放性态度，即鼓励地方政府根据工作目标因地制宜地进行政策创新，中央可从地方政策创新中吸纳经验，并向全国辐射。此外，试点城市及其试点方案是经过国家发展改革委等部门层层筛选的，在一定程度上获得了中央政府的背书。综上所述，社会足球场地建设试点的政策创新扩散过程框架如图1 所示。

图1 社会足球场地建设试点的政策创新扩散过程框架Figure 1 Framework of policy innovation diffusion process of social football field construction pilot project

2 研究设计及操作化

2.1 研究方法

QCA 是由美国社会学家Charles Ragin 所发明的一类分析技术的统称，其最大特征在于运用组态思维和布尔代数进行中小数量的跨案例比较研究，以此探索出单一条件变量及其路径组合与结果变量之间的逻辑关系[12]。首先，QCA 的组态思维可使本研究免于提出具体的研究假设，仅需从现有资料中提取出条件变量。其次，QCA 假定各影响因素是以组合方式作用或反作用于结果变量，而并非单个条件变量对结果变量的净效应[13]。此外，该方法还能够处理不对称的因果关系，即导致结果变量发生的不同组合路径之间的差异是被允许存在的。

2.2 案例样本库的构建

本研究选择2020年7月30日国家发展改革委等部门召开的社会足球场地设施建设推进工作视频会上整理汇总的«全国社会足球场地设施建设推进工作视频会书面交流材料»(以下简称«材料»)中的试点城市为样本。该视频会议作为试点评审验收的重要环节，相关材料更加全面，同时这41 个试点城市是国家发展改革委等三部委的最终评审结果，以之构建案例样本库更具有科学性。

2.3 变量操作化及赋值

2.3.1 结果变量设计

本研究将“政策创新扩散”作为结果变量，则必须充分考虑试点的意义，原因如下:1)从中央设立社会足球场地建设试点的政策意愿来看，中央在«方案»中秉持开放的态度，鼓励各试点能够因地制宜，自发探索，以期形成可复制、可推广的试点经验，进而促进政策创新扩散。2)从«方案»发布后地方申报试点的目的来看，各地市希冀以本次专项行动为支点，集聚更多足球场地建设资源，借此推动本地区社会足球场地建设，完善足球场地设施体系，争取中央关注，进而发展成为社会足球场地建设的全国标杆。

综合上述原因，本研究以“政策创新扩散”为结果变量，还基于以下考量:1)若想获得上级政府对地方创新的实质性认可，取决于上级政府认为该地方是否具有可复制性和可持续性，是否愿意将其经验向其他地区推广，这是衡量试点效果的重要参考标准[14]。鉴于上级政府极为有限的注意力，倘若社会足球场地建设试点在政府工作报告中被提及，这便展现了上级政府对试点工作的高度认可[9]。2)据我国以地方政府为视角的政策扩散相关研究可知，省级政府对政策创新扩散同样也发挥着重要的作用[15]。结合本研究分析，由于部分社会足球场地试点工作是在市辖区、县级市展开，故本研究将“上级政府”的范围界定为省级和部分市级政府。

综上所述，本研究将选择“上级政府(包含省级、部分地市级两级政府)在2020年、2021年政府工作报告中是否提及社会足球场地建设事项”来衡量结果变量。数据来源是试点城市所在省级和地市级的官方网站，查询是否明确提及社会足球场地试点工作内容。若有则赋值为1，反之则为0。

2.3.2 条件变量设计

本研究立足于政策过程视角，即从“试点城市－非试点城市－中央政府”视角构建条件变量。依照QCA 注重案例数与条件变量个数之间完美平衡的设计惯例[16]，最终根据政策创新扩散影响因素的相关研究，形成6 个条件变量。

2.3.2.1 人均GDP 据已有研究可知，充足的财政资源是政策创新扩散的先决条件[17]。故本研究选择人均GDP 这一经济发展状况衡量标准作为条件变量[18]。由于«方案»期限为2019—2020年，需获取41 个试点城市2019年、2020年共两年的人均GDP 数据，数据来源于第七次全国人口普查相关数据以及各地市政府官网或统计局官网。在获取全部数据后，计算得出各地两年人均GDP 的均值，并以41 个均值的中位数为标准，高于中位数则赋值为1，反之则为0。

2.3.2.2 试点效果 据已有研究可知，具有良好试点效果的政策创新经由上级政府吸纳整合后，会逐渐辐射至其他城市[19]。再者，府际之间的信息交流渠道可能会在一定程度上左右政府创新扩散的效果[20]。选择试点城市的试点效果作为条件变量，以上级政府或地方媒体是否对试点城市进行过相关的试点效果评价为标准，数据来源于各大网络搜索平台，以“地名＋社会足球场地建设”为关键词搜索相关评价及报道，截止时间为2021年6月30日，若有则赋值为1，反之则为0。

2.3.2.3 试点方案 据已有研究可知，方案内容的合理性、可执行性是其得以成功推动政策创新扩散的关键要素[21]。根据«方案»等其他足球场地政策可确定社会足球场地试点申报的重点聚焦方面，即“场地建设规划”、“补助资金筹措”和“组织领导管理”。数据来源于«材料»，以«材料»中试点城市的试点方案为主，凡涉及上述3 类内容，且表述清晰、具有可操作性的，则赋值为1，反之则为0。

2.3.2.4 邻近效应 据已有研究可知，在政策创新扩散过程中，同级政府之间会产生学习、模仿、竞争、强制等机制，以此推动政策创新在府际之间的扩散[22]。因此，学者将这种通常发生在同属一个上级政府管辖下的同级政府之间的趋同现象称之为“邻近效应”[23]。基于此，以试点和试点(或非试点)之间是否存在政策创新上的学习、模仿等相互作用为标准，数据来源于«材料»，分析«材料»中各试点城市的试点方案，如有则赋值为1，反之则为0。

2.4 单变量的必要性分析

遵循csQCA 的一般操作步骤，需要通过一致性以及覆盖率来计算并确定前述6 个条件变量是否存在必要性和充分性的关系，结果见表1。

表1 单一条件变量分析结果Table 1 Single condition variable analysis results

表1 数据表明，“邻近效应”的一致性大于0.9，可构成政策创新扩散的必要条件；“补助资金筹措”和“组织领导管理”的一致性大于0.8 小于0.9，可构成政策创新扩散的充分条件。上述3 个条件变量的覆盖率均大于0.69，说明三者作为单一因素对政策创新扩散均具有较强的解释力。相反，缺乏好的场地规划建设、缺乏完善的补助资金筹措是非政策创新扩散的必要条件。综上所述，正反结果所讨论的两个条件变量均属于试点方案中的主要内容，由此说明试点方案的相关内容在政策创新扩散过程中扮演着极为重要的角色。

2.5 条件组合分析

QCA 运算后所得出的方案常存在3 种类型，本文选择中间方案展开分析(表2)。

表2 定性比较分析结果Table 2 Results of qualitative comparative analysis

表2 数据表明，整体覆盖率为0.961 538，代表以上组合路径针对案例样本库中约96%的案例均具有极高的必要性解释力度。表2 中的净覆盖率数值代表该路径导致结果产生的容易程度，能反映组合的必要性[15]。本文选择净覆盖率作为分析依据。

首先，在所有路径中，“人均GDP”未出现并以其相反值“～人均GDP”出现，说明在导致政策创新扩散的案例中“人均GDP”对结果不具备较强的解释力。其次，通过计算可以发现，“邻近效应”与“补助资金筹措”的组合方式占到全部条件组合的0.846 154 1，说明在发生政策创新扩散的结果中，“邻近效应＋补助资金筹措”所在的条件组合均对结果变量的解释力度较强。此外，净覆盖率最高的路径1 能够解释约58%的案例，该路径是一条比较典型的组合路径，可还原为:当试点方案包含“场地建设规划”“补助资金筹措”“组织领导管理”等内容，同时与其地理位置相邻的试点城市发布了相应的创新政策，此时该试点有更多的选择去推动社会足球场地的建设进程，实现政策创新扩散。这说明“试点方案”和“邻近效应”两个条件变量所组成的组合路径对于“政策创新扩散”产生的原因及内在逻辑具备较强的解释力。最后，净覆盖率较高的路径3 也再次验证了人均GDP 对结果不具备较强的解释力度，以及“补助资金筹措”对结果变量具备较强的解释力度。

3 政策试点促进政策创新扩散的内在逻辑

3.1 场地建设与地方经济发展水平关联度较低

由分析结果可知，以人均GDP 为测度的地方经济发展水平并不能解释试点城市产生的政策创新扩散，与已有的政策研究形成了较大的差异。这种差异主要是源于以下两个方面的考究:1)两批试点选点按照城市等级均衡分布。通过案例库可知，国家发展改革委所选择的41 个试点城市从大到小包含直辖市、地级市、县和区，其中新一线及二三线城市共20 个，四五线城市以及县级市和区共21 个。2)按照足球发展潜力合理选择试点。案例库中既有着力建设“足球城市”的唐山市、每万人拥有1.91 块足球场地的定南县、自主创办“绿茵小将”全国性足球赛事的绵阳市涪城区等，也有足球场被用来赶集的都匀市。综上所述，按照城市等级和足球发展潜力实现试点的均衡分布，最大程度消弭地方经济水平对政策创新扩散的影响；由此也进一步印证了国家在社会政策领域更倾向于治理能力和治理水平的整体提升[9]。

3.2 评价试点建设效果可提升创新信息关注度

由分析结果可知，试点效果未构成导致政策创新扩散的充要条件，但试点效果与邻近效应的组合路径却对结果变量的产生具备一定的解释力。因此，在整个“曝光”过程中，政府媒体的直接评价可使得当地试点方案与试点效果获得极高的关注度。以云南省为例，«中国体育报»曾刊登云南省进一步推动社会足球场地设施建设的相关经验和做法，国家体育总局在其官方网站发布«云南省进一步推动社会足球场地设施建设»(来源«中国体育报»)的动态信息[24]。国家体育总局通过对«中国体育报»报道的再报道，体现出对云南省社会足球场地建设的充分肯定，以此激发试点的政策创新动力。同时，国家体育总局通过媒体报道宣传优秀试点成果，使得相关信息一旦被媒体报道，即可快速被非试点城市捕捉——部分地方政府在得知试点城市的政策创新信息后，通常会选择抢先落实，非试点城市的这种自发行为反而进一步加速了政策创新的扩散。基于此，政府媒体的报道有可能导致同一地级市下辖的试点和非试点之间的竞争态势，促进府际之间的相互学习；同时政府媒体报道也是政府借助媒体发出的“信号”，这也揭示了某些公共政策的执行力度为何突然得以在某个时段集中增强的原因[25]。

3.3 邻近效应有助于激发场地建设的竞争态势

由分析结果可知，邻近效应是导致政策创新扩散的必要条件，且据前文可知，同属一个上级政府管辖下的同级政府之间的竞争关系可能会导致邻近效应的产生。因此，具体到社会足球场地建设试点领域中，同级政府之间会形成一种“标杆竞争”，即上级政府通过评比表彰等激励手段，形成一种自上而下的竞争激励机制，以此促进同级政府之间竞争关系的形塑，达成上级政府的要求[26]。在该效应的驱使下，各地方希冀被国家发展改革委认定为试点城市，成为上级政府眼里的“标杆”，在完善足球场地建设体系的同时获得公众的认可，该意愿极大地提升了试点政府对于政策学习的积极性以及政策创新扩散的可能性。综上所述，上级政府在进行政策试点时，应当注意发挥邻近效应在政策创新扩散中的优势，促进同属一个上级政府管辖下的同级政府之间的信息交流，形成“标杆竞争”。

3.4 试点方案应紧跟中央政策要求并不断创新

由分析结果可知，试点方案中含有“补助资金筹措”和“组织领导管理”这两类内容的试点城市更容易推动政策创新扩散。事实上，国家发展改革委等部门在下发«方案»时，为响应此前发布的总体规划等3 个重要政策，提到了本次试点的一个重要特征，即充分发挥中央预算内投资示范带动和地方政府引导作用，«方案»中也明确提到了“竞争择优”的试点遴选原则，以上内容均为各试点城市清晰地指明了探索方向。既然中央政府以“命题作文”的形式实现了对我国社会足球场地建设的方向性引领，表明了相关工作重点，因此，申报试点的各个地方政府就必须制定反映上级意图、紧跟中央要求的试点方案。基于此，试点方案中的创新内容则为推动政策创新扩散奠定了坚实的基础。依据QCA 的分析结果，“补助资金筹措”与“组织领导管理”均为政策推动创新扩散的充分条件，因此下文以“补助资金筹措”为例来分析试点如何创新。

由已有研究可知，资金筹措问题一直都是阻碍社会力量参与体育场地建设的关键要素之一，且投资渠道来源并不多。虽然我国已经实施了体育场地投融资体制改革，但政府财政拨款仍然是体育场地建设资金的主要来源。于是«方案»中为激发试点积极性，明确指出中央会选择优质的项目主体予以投资补助，此外还推荐通过多种资金渠道谋划建设足球场地，这就意味着留给试点城市更多可探索、可创新的空间。比较典型的创新有:1)唐山市鼓励社会力量参与设立足球发展基金，对符合条件的社会组织予以资金援助；2)定南县与地产集团合作，以资源换投入，通过改造“残次林”及“低效林”，争取土地占补平衡指标上市交易来筹集资金；3)重庆市涪陵区出台了足球场地“建一补一”的补助政策等。以上创新均以解决资金问题为导向，通过多元化筹资渠道妥善解决足球场地建设资金问题；同时还有效扶持社会力量，提升其自我运营能力。

4 政策试点促进政策创新扩散的实践启示

4.1 均衡选点:形成可复制可推广的场地建设经验

由分析结果可知，地方经济发展水平并不能解释社会足球场地建设试点城市所产生的政策创新扩散，该结论充分体现出了国家发展改革委对于均衡选点的考虑。另外，这种趋向均衡的试点选点也源自地方建设社会足球场地的现实需求——我国东部地区无论是在场地规模还是功能类型上均优于中西部地区[27]，且不同地区的场地建设问题复杂多样，在政策扩散过程中，部分代表性或典型性较弱的政策试点可能导致试点经验难以向中西部地区推广。然而，将局部经验升级成全局性的正式制度才是政策试点的最终目的[28]，即总结出具有代表性或典型性的试点经验，整合形成具有普适价值的方案，以此为面临同样问题的其他城市“排忧解难”。

4.2 方案制定:把握总体要求并精准施策、理性创新

由分析结果可知，社会足球场地建设的试点方案在推动政策创新扩散的过程中扮演着重要的角色。因此，在制定试点方案时需重点审阅中央政府所发布的政策文件，把握社会足球场地建设的总体布局和细枝末节，精准施策才能保障试点工作的顺利推进。此外，试点方案在把握总体布局的同时还需要合理自我创新，以此更好地推动试点的政策创新扩散。对于社会足球场地建设来说，那些更好地实现了政策创新扩散的地区多是将精准施策和自我创新结合在一起，主要表现在“补助资金筹措”和“组织领导管理”这两类内容上。需要注意的是不论精准施策还是自我创新，试点方案理应坚持因地制宜原则，对当地建设问题提出具有针对性的解决措施，同时还要避免因盲目追求创新而导致的“内卷化”。

4.3 科学评估:激发试点创新活力实现高质量扩散

不论是对试点方案设计还是方案执行情况的评估，都是对试点效果甚至是对其推动政策创新扩散效果的检验。由于疫情影响，国家发展改革委等部门组织了社会足球场地建设推进工作视频会议，并对试点工作进行科学评估，以此来更好地激发试点城市的创新活力和持久力；相反，若不进行评估或评估不科学，则会影响试点效果，造成社会资源的极大浪费。此外，据已有研究可知[29]，试点评估工作使用频次较多的是差额选拔和每批复查。推荐社会足球场地建设评估选择每批复查的方式，即一年(或选择适当期限)一复查的方式，可确保试点城市相关能力和场地数量等其他指标的持续提升，实现更高质量的政策创新扩散。

4.4 推广学习:激励非试点学习试点场地建设经验

推广学习优秀试点经验是国家发展改革委等三部门设立社会足球场地建设试点政策的初衷。因此，要想更好地以试点推动创新扩散，还应注重纵向的交流沟通以及横向的地方互动。通过试点经验的总结以及“吸纳－辐射”的过程，使之上升为地方的政策举措，激励非试点学习和模仿。在试点探索阶段，对于普适性较强的创新举措常会以“(地名)经验”“(地名)模式”的形式被上级或中央政府直接“吸纳－辐射”，进而形成全省乃至全国性的政策制度或政策方案。同时还应重视中央媒体的影响力，可通过中央媒体报道，引导其他非试点开展相关的政策学习。试点城市也可通过«中国体育报»以及微信公众号等社交媒体平台主动报道试点的先进经验，促进同级政府之间的信息交流及沟通互动，形成“标杆竞争”，保障社会足球场地建设工作的持续跟进。此外，应充分利用政策创新扩散中的邻近效应，推动试点与非试点之间的横向学习与竞争，加速府际之间的政策创新扩散。

5 结语

在国家启动社会足球场地建设试点后，各试点城市之间便根据«方案»要求，积极展开了因地制宜的政策创新探索，通过邻近地区的学习模仿、政府媒体的报道宣传，进而促进了政策创新在全国范围内的扩散，最终取得了良好的试点成效，极大地提升了我国社会足球场地建设水平。基于此，得益于政策试点对政策创新扩散的稳步推进，不仅保障了政府工作的有序进行，同时也降低了政策实践过程中的试错成本。“十四五”期间，体育强国建设将迈入全新的发展阶段，建议国家体育总局等各部门围绕新时期我国体育发展的“痛点”“难点”问题，在体育领域中多开展政策试点工作，促进体育类政策的创新扩散，以期稳固体育强国建设的“四梁八柱”，为早日建成体育强国作出相应的贡献。