国外铁路运输企业公司治理及其对我国的启示*

关 辉，李红昌，温泽未

（1中车株洲电机有限公司 工程师，湖南 株洲 412000；2北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，北京 100044；3中国铁路文工团有限公司党群工作部 政工师，北京 100045）

1 问题的提出

截至2021年底，我国铁路营业里程已突破15万km，其中高铁超过4万km。然而，我国铁路事业蓬勃发展的背后，仍有一系列问题不容忽视、亟待解决。大规模的铁路建设步履不停，在现行投融资模式下，铁路企业负债严重。同时，铁路企业仍没能真正成为市场主体，市场化的契约关系尚未在铁路运输企业之间构成，国家铁路集团亦有一定程度的行业行政垄断[1]。完善我国铁路运输企业公司治理，是我国铁路事业高质量发展的内在要求。滞后的企业组织形态、乏力的行业竞争等这类铁路发展中的阶段性问题，很多国家都曾对其进行过政策调控与组织改革，可以给我国铁路运输企业公司治理提供很好的借鉴。

2 文献回顾

2.1 公司治理文献回顾

公司治理概念的最先提出，是1979年威廉姆森出版的《现代公司的治理》一书。其中明确了公司治理的主要任务是建立并明确股东、董事会和经理层之间的责权利关系，形成有效的制衡机制。几十年来，学者们经过不断的深入研究，进一步丰富了公司治理理论框架的内涵。赵宇等[2]指出公司治理的核心问题是如何有效地监督、约束经营者的行为。因为现代企业的产生与发展使所有权的含义发生了变化，导致了所有权与控制权的分离，在两权分离的条件下，经营者与所有者的行为目标发生了偏离。

而随着时代的发展以及公司治理的逐步实践与推进，公司治理的内涵也得到了进一步的明晰。李维安[3]指出，公司治理的本质是维护股东利益。在所有权和经营权分离的背景下，公司治理是股东对经营者的一种监督与制衡机制，其目标是减轻委托代理问题，防止经营者对所有者利益的背离，从而保证股东利益，实现企业科学决策。而有学者则将公司治理的理论内涵进一步扩大。薛有志等[4]指出目前的公司治理框架之中已经融入了企业社会责任（CSR）的相关理念。而王谨[5]更是指出公司治理在当下已经是一个涉及法学、经济学和管理学等跨学科的综合性理论，并进一步指出我国目前实行的是“股东会中心主义”。

此外，如何评价公司治理的水平也是学者们所关注的问题。南开管理研究所李维安等[3]，在对国外现有评估系统的调研基础上，针对中国的现有公司，根据实际状况建立出统一的“中国上市公司治理评价指标体系”（CCGINK），重点从股东权益、控股股东活动与公司的股东大会、董事和主要股东、监事和监事会、管理层、信息披露、利益相关者责任这六大层面,来对企业的公司管理有效性做出评估。白重恩等[6]实证探究了我国上市公司的市场价值与其治理结构之间的联系。而近年来我国实行了双重股权结构，这也为我国公司治理带来了全新的命题。张梦晓[7]则以我国的小米集团作为案例研究了双重股权结构下公司内部治理的效应以及评估方式。

2.2 铁路运输企业公司治理文献回顾

近年来有关铁路运输公司治理的研究相对较少。乜堪雄等[8]、周凯建等[9]学者基于比较视野对我国铁路运输企业的公司治理进行了研究分析。孟倩[10]则以超产权理论和公司治理理论为基础，建立市场竞争状态下合资铁路公司治理机制模型，实证分析合资铁路如何在与国铁竞争中改善治理机制。

而靳源源[11]、罗益华[12]则基于内部审计的视角对铁路企业公司治理进行了研究。并指出内部审计是铁路企业监督治理体系的重要构成，对企业完善公司治理、防范经营风险起着重要作用。还有学者基于我国政治经济体制的视角对铁路公司治理中党委会的作用进行了研究[13]。这些研究也为丰富我国铁路运输企业公司治理理论提供了全新的视角。

整体而言，目前有关我国铁路运输企业公司治理的研究还相对匮乏，在公司治理理论日趋完善的当下，进一步探究公司治理理论在国内外铁路企业的发展状况以及实践经验，将对我国的铁路企业公司治理具有重要的意义。

3 国外铁路运输企业公司治理经验借鉴

3.1 美国铁路运输企业公司治理经验借鉴

美国铁路起源于19世纪30年代，因为铁路的轨道、机车、车站等都需要长期的保养和修理，并且铁路列车是在极为广阔的范围内进行活动，因此需要合适的组织执行人员对铁路各单位进行协调、监督，需要不断地改善企业治理以满足公司的需要。

美国铁路西部线1841年进行企业治理改革，明确了公司各阶层的责任，规定了铁路管理、保养与运营三个部门之间的责任范围与联系。具体的组织机构为设立一个总部和三个相邻的区段，总部负责监督下属三个区段的工作，每个区段是一个相对独立的单位，有一组专门人员负责区段内列车的调度、保养和维护。后来，美国对组织机构进行改善，一是将财务部门分离出来，设立专门的会计处，并扩大了中央办事处；二是明确中央管理机构和区段管理机构中职能部门的联系，把列车交通调度的权力集中到区段主管上，区段主管直接听命于董事长。

到19世纪80年代，美国宾夕法尼亚铁路公司再次进行治理机构改革，设立四级管理阶层，董事阶层负责协调评估，总经理直接控制运输部门、采购部门和分支机构，其中分支机构下设区段，总主管负责监督管理非独立的事项并对总经理负责，最后区段主管负责具体执行日常工作。这种分支子系统负责作业，高级管理人员负责规划、协调、监督的内部组织系统，对其他国家建立铁路现代企业组织起到了示范作用[14]。在公司治理逐渐完善的同时，美国铁路得以快速扩张，到1916年，美国铁路已经达到40.8万km。

从1917年到1980年，出于解决铁路行业私人投资过于集中、无序竞争的问题，美国政府通过政府统一定价的方法进行管制，导致许多公司破产、倒闭。从1980年至今，美国重新放宽铁路行业管制，以法规的形式肯定合同运价方式，铁路运输企业开始大规模兼并、重组，铁路行业重新焕发生机[15]。

美国铁路最早建立起大规模的企业内部组织机构，非常适用于我国铁路行业现行状况。中国国家铁路集团有限公司管理许多单位企业，需要建立一个把许多单位企业的经营管理内化在一个企业中的内部组织机构体系。以客户为中心，以需要为前提，是美国各公司确立组织机构的基本原则。20世纪80年代，美国铁路受到来自航空、公路运输的冲击，也迫使其管理层进行管理组织改革，减少层次、压缩人员，尽量降低成本。成立于1980年的美国UP公司采用了两级管理模式，分为公司总部和所属单位，并且根据实际工作需要建立管理岗位，以降低成本[16]。参见图1。

图1 美国UP铁路公司营销组织的框架结构[17]

进入21世纪，美国铁路最大的创新在于哈里森提出铁路货运精确调度系统（PSR)，掀起了一场运作模式的变革。简而言之就是化繁为简，简化铁路网，强调列车只有流动起来才能增值，减少列车在车站停靠时间，缩减路段服务人员，培训员工多项技能，推动组织文化变革，所有管理人员都要深入基层掌握具体情况，以确保高层决策的正确性[18]。

美国建立了一套完整的铁路公司运输评价指标体系，美国铁路协会（AAR）将其分解为运力资源、运营效益、运营效率、服务质量、安全管理以及综合能耗六大指标体系。运力资源反映了线路数量、线路里程、员工数量等铁路供给能力，运营效益反映了运营收入、净利润等经济效益情况，运营效率反映了吨公里、收入吨公里等公司的生产能力，服务质量反映了列车速度、停靠时间等满意度指标，安全管理反映了人身伤害指数和列车事故等安全能力，综合能耗反映了资源消耗效率和碳排放等环境保护能力[19]。美国铁路公司现代化的企业制度对我国的启示主要是要注重成本收益、强调客户服务质量、重视节能环保可持续发展，这样才能真正地加强铁路运输企业的市场竞争力。

3.2 欧盟铁路运输企业公司治理经验借鉴

二战以后，欧洲各国国有铁路运输市场急剧萎缩，需要大量政府补助才能正常运营，同时各种运输方式的快速发展，对铁路运输企业产生了很大冲击。为了解决这些问题，恢复各种交通方式之间的平衡，先后出台了一系列政策，其核心思想为运网分离、开放路权。1991年欧共体通过了“关于共同体铁路的发展”的91/140指令，主要内容包括：1）开放路权，逐步开放各国铁路基础设施；2）各国的铁路运营与基础设施至少在财政上分离；3）铁路企业的运作独立于政府之外。1996年欧盟发布了“复兴共同体铁路的战略”白皮书，进一步促进铁路改革，建议开放一些跨国通道，提供跨境铁路运输服务，高效满足客户的要求。

2001年欧盟部长理事会通过了“铁路改革第一个一揽子方案（1st Railway Package）”，增强跨境铁路运输服务，主要内容包括：1）欧盟各国铁路的基础设施管理和运营服务应成立不同的组织实体，分别建立独立的“资产负债表和损益表”；2）成员国向所有国际货运服务开放境内泛欧铁路货运网（TERFN）基础设施通路权；3）规定了按边际成本定价的铁路网使用费，以及欧盟铁路网的运能分配。

2002年欧委会提出“铁路改革第二个一揽子方案（2nd Railway Package）”，加速欧洲铁路一体化进程，主要内容包括：1）建立欧洲铁路管理署（European Railway Agency），提供技术支持，保证铁路安全和互联互通；2）开放国际和国内货运市场，提前到2006年实现对整个泛欧铁路网的开放；3）制定和修改技术规范，尽可能采用OTIF作为国际运输的基本规则[20]。

关于欧盟各成员国铁路价格形成机制，英国采用“政府指导+自主定价”方式，英国运输部规定，客运公司的单一票价年内涨幅不得超过零售物价指数的6%，加权平均票价年内涨幅不得超过零售物价指数的1%，同时票价由每条线路上实力最强的客运公司制定，基于客运特许经营的性质面向市场；德国的客运以自主定价为主，长途和短途客运票价由运输联合会或各运输公司制定，货运定价完全自主决定，无政府指导价，德国铁路集团组织架构如图2所示；法国铁路运价实行审批制，国营铁路公司根据国家标准，自行确定客、货物运价，同时SNCF路网公司是法国铁路网络的所有者和管理者[21]。

图2 德铁集团组织结构图[22]

近些年，欧盟开通“一站直通”的跨境快速货运通道，同时出现一些跨国铁路公司合并，例如：德国铁路公司（DB Cargo）与荷兰铁路公司（NS Cargo）合并成为Railion公司。欧盟铁路已经开始朝着为统一欧洲市场、高效率提供有竞争力服务的方向迈步。

3.3 日本铁路运输企业公司治理经验借鉴

日本的铁路运输发展已有150年的悠久历史，在上世纪80年代经历一系列改革之后，目前已经实现了自负盈亏的民营化经营管理模式[23]。日本国铁民营化之后形成了JR集团，其中东日本铁路公司（JR East）不仅是日本最大的铁路客运企业，同时也是世界最大的铁路客运企业之一。参见图3。

图3 JR东日本组织结构图[24]

因此本文以东日本铁路公司为例，研究日本铁路运输企业的治理经验。

3.3.1 经营管理与营销战略

东日本铁路公司注重通过有效经营管理，以铁路客运运输为核心，提供高质量的铁路运输服务。依此经营理念，东日本铁路公司对员工提出要求：注重旅客出行体验，为旅客提供安全便捷运输服务。

在营销部门设置方面，东日本铁路公司专门在铁路运营总社下设置市场营销部，其中市场营销部门下包括客户服务部以及东京、九州市场营销部，共同根据公司的整体经营策略，制定统一高效的市场经营计划。

除了铁路客运服务外，东日本铁路公司还下设子公司，积极探索商业开发、旅游餐饮、房地产管理等业务，通过发展多元业务，提升其经济效益，为东日本铁路公司带来新的盈利点[24]。

3.3.2 客运产品与服务

日本的铁路客运产品主要反映为日本铁路集团统一制定的列车运行图。根据不同日期时段的不同客运需求，列车运行图可分为平日图与周末图。日本的列车运行图稳定，但会根据新产品推出、新线开通、新车投入运营等原因，对列车运行图每年修订一次。

在客运组织方面，东日本铁路公司主要提供东京都市圈客运服务、新干线城际、既有线城际和区域客运服务。由于东日本铁路公司通过持续投入运行新型车辆等方式保证运输服务质量，因此运输能力是其他铁路竞争公司的三倍。并且由于经营里程大多属于中长距离，东日本铁路公司不仅在铁路运输方面具有领先优势外，还与民航具有强竞争关系。

在客票服务方面，东日本铁路公司针对不同旅客，尤其是儿童、婴儿实施不同力度的优惠政策，并且根据不同季节以及旅游活动推出旅游观光优惠铁路车票。公司还持续推出不同时效不同区域的通票，为出行者提供优惠便利的服务。除此之外，东日本铁路公司积极拓展IC支付业务的适用范围，使用Suica卡可以直接用于乘车以及消费。

在信息服务方面，东日本铁路公司在车辆及车站设置显示屏，为旅客提供实时动态出行信息，并且在其官网旅客可以查询车辆线路信息以及票务优惠信息等，满足不同出行者的信息需求。另外东日本铁路公司注重发展铁路技术以促进企业发展。通过推广无接触通勤车票以及新型燃料电池车辆等方式，在降低事故发生率的同时，满足乘客日益提升的出行需求[25]。

3.3.3 可持续发展路径

在日本，铁路等轨道交通成为主要出行工具，是实现其可持续发展的基础。由于东日本铁路公司能够实现自负盈亏，主要依托铁路运输主业，还大力开展关联业务，这是当前支持东日本铁路企业及其他交通企业实现可持续发展的关键因素。

首先，东日本铁路公司为了弥补铁路运输前期投入的运营资金并吸引客流，开展房地产开发等业务。因为铁路交通尤其是城市轨道交通的发展与城市的土地城市化息息相关。在城区可以利用商业设施与城市轨道交通的双重效应，发展车站周边的商业办公土地开发；在郊区主要利用沿线客流量的优势，通过销售住宅的方式获得收益。

其次，利用车站汇聚客流的强大能力，提供车站及周边的零售消费以及休闲娱乐服务，一方面通过车站客流获得商业利润，另一方面逐渐繁荣形成商圈能够吸引周边居民选择轨道交通出行。

最后，随着关联业务发展壮大，东日本铁路公司选择开拓新的发展模式，例如幼儿园、养老服务等，逐渐摆脱原有的铁路运输业务实现关联业务的多元独立发展。

3.4 印度铁路运输企业公司治理经验借鉴

印度是亚洲最早开通火车的国家，20世纪90年代前，印度在亚洲国家中拥有最长的铁路总里程。1853年4月16日，印度铁路公司成立，并由政府通过铁道部持有和运营，是印度的国营铁路公司。建立之初，在印度铁路经营模式方面也产生过较大争议。一种是以法国为代表的国有制，国家工程师进行铁路线设计以及相关技术管理标准的制定，当融资困难时，由政府提供公共利息担保；另一种是以英国为代表的私营公司制，政府不提供公共资助。初期大部分的铁路支持者普遍认同由私营公司公开募资，直到19世纪70年代，印度政府才开始建设并运营国有铁路。

1947年，随着印度宣布独立，政府陆续将全国铁路包括相关企业收归国有，在发展的过程中逐渐形成了由国家统一经营管理的单一体制结构[26]。目前，只有部分货运列车和货运铁路由私营铁路运营，城市轨道交通系统独立于印度铁路公司以外运作。

在印度的交通运输中，铁路占据了重要地位。为了减小管理跨度、更好地满足发展区域市场的需求，2000年，印度把地区局的数量由9个增加至16个，具体组织构架如图4所示[27]。铁道委员会（Railway Board）是印度铁路的实际最高管理机构，负责管理印度铁路的正常事务并制定具体的铁路政策。印度铁路由中央政府所拥有，政府通过铁道部实行管理与监督。在改革过程中，印度铁路强调禁止私有化，明确铁路是国有的；禁止裁员，以通过提高员工的忠诚度来保证工作效率。

图4 印度铁路组织构架示意图[27]

2006年之前，集装箱运输属于国家垄断经营性质，由印度铁路的下属公司——印度铁路集装箱运输公司（CONCOR）垄断经营。后经多次协商审议，印度铁道部于2006年宣布允许所有符合条件的私人和公有企业参与印度铁路网上的集装箱运输，可以看出印度铁路不允许私人或外国资本进入交通运输领域的态度已经开始缓和。后续印度铁道部对外发布公告，报告称允许民营资本、地方政府和外资参与铁路联通和扩容项目，旨在进一步吸引民间资本和外国资本，促进印度铁路基础设施建设。

总体来看，印度铁路公司实行的管理体制高度集中。在财务方面，每个财政年度收支预算的编制和执行需要严格逐级执行，由董事会上报国会，经审批后再依次下达，地区局、分区局和站段无权进行变更；在人事管理方面，董事会拥有一定的话语权，对高层管理人员均有明确的选拔机制，无论是管理人员、地区局总裁副总裁、分区局总裁以及部门责任人的任免，都需要依据流程与规定进行[28]；在产学研合作方面，印度铁路公司与印度理工学院合作成立了铁路研究中心，重点研究基础设施、铁道车辆、人力资源和运营管理，以提供更高质量的铁路服务。

2013年，中国铁路系统一分为二，组建起中国铁路总公司和国家铁路局，在体制上实现政企分开。目前，印度是世界上唯一保留铁道部的国家，与我国之前的体制具有一定的相似性，印度在2004—2008年间进行的铁路改革使其扭亏为盈，这一改革的成功对我国有一定的借鉴意义，有必要进一步梳理印度铁路公司的治理经验，以优化我国铁路运输企业公司治理。

4 国外铁路运输企业公司治理对我国的若干启示

国外典型国家在铁路运输企业公司治理方面的经验对我国铁路运输企业公司治理具有以下三个方面的启示。

4.1 建立有效的内部治理机制

我国铁路运输公司在成立之后，应当明确各部门和子公司等利益相关者之间的责任、权利、义务关系，包括公司内部的组织架构和公司成员的行为基本准则、公司日常经营管理以及各类规章制度。铁路运输企业内部的组织部门众多以及日常事务十分繁琐，如果仅采用单一的管理模式，把所有控制权都归总公司所有，实行高度统一的管理体制，将会限制公司生产经营。因此，必须建立有效的企业内部治理机制，科学有效地制定公司章程，以规章制度管理企业。其中包括减少道德风险，为企业创造价值的公司员工激励制度，用以引导被雇佣方积极主动采取行动来实现雇佣者的利益目标；企业内部相互监督和制衡的机制，例如公司内部设立专门的监督机构；代理竞争机制，防止公司内部股东争夺公司经营权[29]。

4.2 开展多元化经营以寻求可持续发展路径

伴随着快递物流等运输业的快速发展，铁路运输公司的主要业务量也有所提升。但目前我国部分铁路运输企业出现了财务亏损，仅仅依靠运输业务的单一模式已经很难实现运输企业的自负盈亏。日本铁路运输公司在注重铁路客运服务的基础上，还设立了子公司，积极探索商业开发、旅游、房地产等业务。我国铁路运输公司应当准确识别自身的经营优势，利用现有的运输资源开展多元化经营业务，拓展市场业务范围，稳定现有的客户资源。同时铁路运输企业还应当积极需求与第三方合作，延伸经营活动链条。

4.3 政府应建立公益性运输补贴机制并给予企业一定的定价权

目前我国铁路运输企业在政企分开的过程中，因企业社会责任的需要而承担了部分公益性运输，从而出现了经营利润较低，甚至出现亏损。如果公益性运输的全部成本由运输企业独自承担，将会影响企业在市场中的竞争力。借鉴国外典型国家在铁路运输企业公益性运输上的做法，我国政府部门应当加快建立科学有效的公益性运输补贴机制[30]，避免企业因承担公益性运输出现的运营亏损甚至面临倒闭。

首先应当理清公益性运输与普通运输的界限和范围，然后通过税收、财政补贴等政策手段增强运输企业承担公益性运输的积极性；或者通过建立专门的公益性运输企业提供公益性运输。其次在运输服务的定价上，我国运输企业同样受到一定的限制。欧盟成员国在该方面就有过“政府主导+自主定价”的方式。只有政府对运输企业放松了定价管制，铁路运输企业部门才能通过细分消费者群体，在充分了解顾客消费能力的基础上，灵活地制定价格。因此，政府可以在一定的价格范围内给予企业一定的自主定价权利，使得运输企业能够灵活应对市场需求变化，制定出相应的价格策略，以提高维持企业正常收益。

5 结语

针对我国铁路运输企业当前存在的问题，放眼各国实践，虚心学习与反思是必要一环。通过回顾美国、欧盟、日本、印度等国家在铁路运输企业公司治理方面好的做法，对于我国铁路运输企业公司治理，本文明晰了有效内部治理机制的重要性，同时认为应采取多元化经营，不断扩展公司业务范围，增强公司盈利能力，铁路运输企业公司特有的公益性运输模块问题也应得到更多关注。当前，正处于国有企业改革三年行动期间，相信我国铁路运输企业公司治理的进一步优化，可以助推我国铁路行业进一步深化改革。