农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配问题探析

2022-08-25 11:55:32刘家骊
山西农经 2022年15期
关键词:收益分配入市经营性

□刘家骊

(大同市云州区自然资源局,山西 大同 037300)

农村集体经营性建设用地具有很高的潜在价值,随着城镇化的持续推进,农村农民对其需求呈现减少趋势,而城镇建设对土地需求与日俱增,需要更多的土地资源承载丰裕繁多的产业。为了平衡城乡土地需求的关系,亟须盘活农村土地,尤其是农村集体经营性建设用地。市场决定要素资源配置的形式和内容,土地市场化改革如火如荼地进行,集体经营性建设用地入市也从试点探索逐步走向全国范围的改革。入市意味着原来土地价值会产生外溢的增值。增值收益是一种财产性利益,是在建设用地入市过程中采取各种有利措施,与未入市时的土地价值相较下的价值上涨。增值收益如何分配,取决于入市过程中的参与方,一般而言是地方政府、农村集体组织和农民,三大利益主体之间的利益竞争和利益分配必然存在。增值收益的分配应以实现各利益主体所获收益最大化且保持均衡状态为目标。

1 文献综述

已有研究集中于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配的理论、分配主体、分配规则、分配监管和分配创新对策等方面,具体综述如下。

1.1 关于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配的理论研究

学者关于农村集体建设用地入市的方式选择不尽相同,大体分为两种主流观点,分别为直接入市和间接入市。集体建设用地入市会给征地工作产生负面影响,就农民主体而言,如果不能分配到符合预期较高的土地增值收益,他们是不支持征地的,征地工作开展难度较大,因此有学者建议集体经营性建设用地在规定条件下应选择性入市。还有学者建议从“三块地”改革的视角出发,经过经营性建设用地入市,拓展至宅基地,进而推动全部集体建设用地入市。而关于入市后产生的增值收益,于定明和Mill 均考虑地方政府作为其参与分配方之一,可以通过征收税费的方式进行。Henry George 将土地增值收益分配主体指定为地方政府,增值收益应该归属于“公家”。学者对农村集体经营性建设用地入市的重要性问题也进行了探索,集中于提高土地要素配置效率、促进城乡一体化建设等方面。

1.2 关于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配主体和监管问题的研究

关于农村集体经营性建设用地入市增值收益的分配主体,一般涉及地方政府、农村集体组织和农民3 个主体。在具体分配实践中,有学者建议提高农民个体分配比例,以激发农民参与集体经营性建设用地入市工作,保障农民的合法权益;有学者建议要最大化农村集体组织的分配比例;有学者提出应重点关注土地使用者的利益分配,增值收益应倾向于土地使用者;有学者细化了收益分配关系,包括地方政府与农村集体组织之间的关系、各级政府之间的关系、农村集体组织和农民个体之间的关系。

关于农村集体经营性建设用地入市阻碍及增值收益的分配困境,周应恒表示,集体建设用地入市的探索试点工作取得初步成效,但是具体的交易形式和增值收益分配形式模糊,入市改革仍存在很多阻碍因素。有学者关注农地发展权的权能问题,因为相关法律规章的欠缺以及权能模糊不明确,农民本应参与分配的增值收益大打折扣,不利于提高农村集体经营性建设用地的配置效率。陈美球指出,集体经营性建设用地入市工作不顺利,相关法律法规的缺位是其阻碍原因之一。王小映强调了市场在入市增值收益分配中的重要性。

关于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配的监管问题,戈统归纳了农村集体经营性建设用地入市交易时存在的诸多问题,自发交易、无序流转、不公平不合理的收益分配等问题较为多见,建议构建监督与管理体制机制。牛海鹏更多关注农民个体在集体经营性建设用地入市中的作用,强调对农民的培训和指导,同时提出应该完善监督机构。何格从法律制度的角度探索农村集体经营性建设用地入市增值收益的分配及其监管问题。

1.3 关于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配对策的研究

鉴于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配存在的问题,学者提出了针对性的对策建议。谢保鹏等建议形成全新的农村集体经营性建设用地入市增值收益分配方式和格局。杨丽霞等基于宅基地入市的分配问题,从共享视角出发,建议从参与式、矫正式和补偿式3 种方式建设增值收益分配体系,从而达到分配均衡的状态。伏绍宏等将分配主体拓宽至包括地方政府、农村集体组织、农民个体和社会资本的四大利益相关主体,根据各个主体间的利益博弈,创新性地构建农村集体经营性建设用地入市增值收益的分配对策。

1.4 研究述评

上述研究通过对农村集体经营性建设用地入市增值收益分配的理论、分配主体、分配规则、分配监管和分配创新对策等方面进行梳理分析,为相关研究提供了具体的理论参考,具有指导意义。农村集体经营性建设用地入市和不入市的纠结几乎不存在,学术界均重点关注入市研究,有一定的共识。面临的分歧问题主要表现在两个方面,一是农村集体经营性建设用地如何入市,二是农村集体经营性建设用地入市后的增值收益如何分配。

2 农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配面临的困境

2.1 增值收益衡量过程较困难

关于农村集体经营性建设用地入市带来的价值外溢收入,其增加价值难以确立。谈到收益就离不开成本和投入的问题,不管是有形投入还是无形投入,显性成本或隐性成本都在考虑范围之内。农村集体经营性建设用地在入市准备和入市进行过程中,均会带有前期投入或隐性成本。因为时间差关系或其他原因,这些投入不那么容易被计算和衡量,再加上入市过程繁杂,程序烦琐,掌握的信息和资料的可靠性不足,工作任务重,对工作人员的专业性和技术性要求较高。较长时间的人力、物力、财力投入,要想获得准确的计算数值有一定的难度。同时,入市之后会增加一些间接性的补偿类报酬,这部分增值收益缺乏清晰统一的标准和规范,也会加大增值收益的衡量工作量。

2.2 不同地区分配增值收益的方式和标准不统一

历史因素和当前阶段的政治经济社会发展情况使得农村集体经营性建设用地的入市工作有较大难度。因所处地区不同,在分配入市带来的增值收益时也会有较大的差异,即标准不统一。就土地产权而言,农村集体经营性建设用地的所有权归农村集体组织,使用权归农民个体,地方政府则是国家的地方行政机关,在入市过程中起到监督与管理的作用。这三大利益相关主体均有权利、有资格分配农村集体经营性建设用地入市后的增值收益,但具体实践过程中未必如此,充满了复杂性。不同地方的不同主体的增值收益分配比例不同,各地均具有自身的倾斜性,偏向于某一参与主体,关键在于出发点是以农民个体利益为主,还是重点关注农村集体组织的利益,或者维护地方政府的权益。因此,在全国范围内的入市增值收益分配方式和分配标准不统一。

2.3 增值收益分配管理机制建设不完善

关于农村集体经营性建设用地入市的文件虽然制订了相对全面的内容,并作了详细说明,但是在某些细节问题上还是不全面,比如农村集体组织内部的分配规则没有进一步细化,没有明确具体法规,难以保护农民个体的权益保障。流转交易不规范、管理不到位,自发私下交易问题时有发生,容易产生纠纷甚至冲突。土地交易市场无序杂乱,分配管理机制建设不完善,增值收益分配过程较混乱,无法保证分配有序进行。惩罚处罚机制不健全,对私下交易没有明确的管理制度,为“钻空子”行为提供了可能性,最终损害相关利益主体的权益。

2.4 管理监督机制缺失

官方对于监督管理机制的规定不明确甚至缺位,导致农村集体经营性建设用地入市完成后的增值收益分配的监督管理工作难以进行,私下交易等乱象丛生。在具体的交易实施过程中,当地政策在监督管理制度方面的模糊甚至缺位,影响入市增值收益分配的公平、公开、公正。一些农村集体组织打着集体的旗号,将增值收益私纳自身腰包,忽视农民个体的知情权。财务工作缺乏公开性和透明度,难以发挥农民的监督权利,也很大程度威胁到农民的相关利益。

3 关于农村集体经营性建设用地入市增值收益分配的对策

3.1 完善农村集体建设用地的土地产权

农村集体建设用地的产权主体存在纠纷,需要厘清权、责、利之间的关系,明确农村集体建设用地的产权,明晰土地归谁所有。在土地交易流转过程中,要遵守相关的规章制度。

在进行前期的土地调查工作时要注重真实性,做到实地踏勘,详细掌握农村集体建设用地的数量和质量、地理位置和用途等,厘清农村集体组织和地方政府、农村集体组织之间、农民个体之间的产权关系,厘清所有权和使用权的关系。同时,健全土地登记制度,确保土地交易流转的程序和方式规范化、合法化,从法律上确保土地产权的归属,为土地交易提供参考和依据。

3.2 建立城乡统一的建设用地地价体系

统一不代表等同或者相同,而是保持一致性,是在尊重事物发展规律的同时,根据城市和乡村各自的发展情况,依据土地质量理性确定土地价值,尊重差异,保持统一。

评价土地的质量和估计土地价值时,做到科学合理,体现专业性、标准化和规范化。在入市前的准备过程中,划分好农村集体经营性建设用地的等级,按照土地用途和基准地价标准测算相应建设用地的地价,建立城乡一致的建设用地地价体系。同时,要健全城乡统一地价体系的配套体制,统一政策标准,为构建城乡统一的建设用地地价体系保驾护航。

3.3 构建科学合理的增值收益分配体制

增值收益分配是在农村集体经营性建设用地入市后的接续工作,最重要的环节是设置合理科学的分配比例并按照比例进行不同主体间的分配工作。因各地发展差异性较大,应由地方制订具体方案,尤其是农民个体的增值收益分配需要公开透明、科学合理,不得牺牲农民的利益。另外,入市带来的增值收益并不一定要全部分给利益相关主体,可以灵活使用,例如先分配一部分增值收益,剩余部分增值收益或用作保障农民的基本生活或者用于农村集体的基础设施建设,增加农民获得感和幸福感,增加农民收入,逐步实现城乡发展的均衡和平等。

3.4 做好土地流转及增值收益分配过程的监督与管理工作

地方政府要做好土地流转及增值收益分配过程的监督与管理工作,严格审查土地入市的交易程序。设立专门的监管部门,规范并细化增值收益分配的内容,严格监管增值收益的分配和使用,保证收益的公开透明,促使增值收益的利用率提升。

4 结束语

通过识别增值收益分配面临的困境发现,运用科学合理的增值收益分配举措,不仅有利于处理好地方政府、农村集体组织和农民三大利益相关主体之间的利益平衡关系,切实维护农民权益,而且对于推进乡村振兴战略的实施和新型城镇化的发展作用明显,应有效实施。

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