党的十九大以来社会主义民主、法治和人权有序推进的政策特征及发展趋势

莫纪宏

（中国社会科学院 法学研究所，北京 100009）

党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想，同时在新时代中国社会主要矛盾发生重大变化的背景下，对中国特色社会主义民主、法治和人权事业的发展提出了新要求、部署了新任务，为全面建设社会主义现代化国家奠定了坚实的理论基础、提供了明确的政策指引。

五年来，我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，中国特色社会主义民主、法治和人权事业迎来了蓬勃发展的新高潮。一方面，有关社会主义民主、法治与人权事业的理论得到了丰富和完善，提出了全过程人民民主重大理念，形成了习近平法治思想，明确了中国人权发展道路的主要特征；另一方面，在改革开放和社会主义现代化建设的实践中，社会主义民主、法治与人权三者在国家治理体系和治理能力现代化中同向发力，形成治理合力，取得了显著的发展成就，为第二个百年奋斗目标的如期实现奠定了坚实的理论基础，构建了牢固的实践平台。

一、“全过程人民民主”是党的十九大以来党在坚持和发展中国特色社会主义民主政治方面取得的重大理论成就

党的十九大在把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想的同时，对坚持和发展中国特色社会主义民主政治作了统一的制度安排，为中国特色社会主义民主政治的发展指明了前进的方向。

党的十九大报告指出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”与此同时，党的十九大报告还强调：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”党的十九大报告上述关于社会主义民主政治基本要求和根本政治制度特征的阐述，为新时代中国特色社会主义民主政治的不断完善和发展提供了方向性的指引。

党的十九大之后，以习近平同志为核心的党中央对中国特色社会主义民主政治的特征和内涵又有了新的认识。在突出以人民为中心、强调社会主义民主的“人民性”基础上，又提出“全过程人民民主”的重大理念，从国家治理和社会治理“全过程”治理特性的角度，对社会主义民主如何更好地体现“以人民为中心”原则，保证人民当家作主的权利，确保社会主义民主的“人民性”得到充分和有效的实现等民主价值内涵作出了全新的理论阐述。

“全过程人民民主”概念最早来源于“全过程民主”这一政治理念。2019 年，习近平总书记在上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出“全过程的民主”概念，他强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”其中的政治主张主要是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求，保证人民当家作主的民主权利。2021年10 月13 日至14 日，习近平总书记在中央人大工作会议上发表的重要讲话中首次全面系统地阐述了“全过程人民民主”这一概念的价值特征、制度要求、实施方式和具体工作措施。他指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。他提出要从“三个维度”来具体落实“全过程人民民主”的要求，即“要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。此外，对于人民代表大会制度与全过程人民民主之间的关系，习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”依托人民代表大会制度贯彻全过程人民民主的价值要求，关键在于“四个要”，即“要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。要加强对中国特色社会主义民主、对人民代表大会制度的研究宣传工作，讲清楚我国政治制度的特点和优势，讲好中国民主故事”。很显然，习近平总书记上述关于人民代表大会制度与全过程人民民主关系的论述在党的十九大报告的基础上又深化了一步，对人民代表大会制度作为“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”的具体实践形式，结合全过程人民民主的特征进行了充分论述，丰富和发展了中国特色社会主义民主政治理论。

二、“习近平法治思想”的确立，为全面推进依法治国事业提供了与时俱进的行动纲领

作为习近平法治思想的核心要义，与习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上提出的“十个坚持”相比，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”至少可以归纳出三个方面的特点：首先，将“十个坚持”中的“坚持人民主体地位”改为“坚持以人民为中心”，全面和系统地围绕着“以人民为中心”这个原则来进行各项制度设计和部署各项具体工作与任务，进一步突出了“人民性”的价值特征和制度要求，这一点与党的十八大之前关于“人民性”的提法和释义相比具有法理上的严谨性和实践中的指向性，是“十一个坚持”对马克思主义法治理论中国化成果的最大理论贡献。其次，“十一个坚持”与“十个坚持”相比，增加了“两个坚持”，即“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”和“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，上述“两个坚持”表明习近平法治思想在不断成熟和完善的过程中及时地总结全面依法治国各项工作的经验，分析现阶段法治建设所面临的最紧迫问题和重点问题，充分体现了习近平法治思想与时俱进的思想品格以及习近平法治思想所具有的战略性、政策性和前瞻性，是习近平法治思想区别于古今中外各种法治思想和法治学说的最重要的理论特征，具有原创性的理论意义。最后，“十个坚持”中强调了“坚持处理好全面依法治国的辩证关系”，而“十一个坚持”没有保留上述“坚持”事项，而是把上面的“坚持要求”融会贯通到“十一个坚持”各个事项中，充分体现了习近平法治思想的马克思主义唯物辩证法的重要理论立场。

党的十九大以来，在丰富和发展中国特色社会主义法治理论的过程中产生和形成的习近平法治思想，进一步为全面推进依法治国各项工作夯实了法理基础。与此同时，在中国特色社会主义法治实践中，以“一规划两纲要”的制定颁布和实施为契机，开启了“十四五”期间全面推进依法治国的新征程。2020 年底，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》，为构建全民守法的法治社会确定了目标和措施。2021 年初，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，这是党中央总结党的十八大以来法治建设实践和成就，站在全面建设社会主义现代化的新起点，对新时代法治中国建设作出的全局性、战略性、基础性、保障性安排的纲领性文件，是覆盖依法治国、依法执政、依法行政法治工作和法治国家、法治政府、法治社会、法治目标的综合规划。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，以《法治中国建设规划（2020—2025年）》为依据，是其在依法行政、建设法治政府领域具体落实的表现形式。由此形成了“十四五”时期具有中国特色的社会主义法治建设的“一规划两纲要”的系统架构。“一规划两纲要”的出台和实施，为全面系统地贯彻习近平法治思想提供了具体的实践纲领与行动方案，保证了全面推进依法治国各项工作都能够有条不紊地前行。

三、坚定不移地走中国特色人权发展道路，推动了中国特色社会主义人权事业不断健康有序地向前发展

党的十九大报告明确指出：“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家尊重和保障人权这一重要原则，在理论和实践两个方面都取得了重大进展。

在人权理论方面，习近平总书记围绕着国家尊重和保障人权作出了一系列重要阐述。2021 年底，中央文献出版社出版了中共中央党史和文献研究院编辑的《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》一书，书籍围绕着中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权、走适合中国国情的人权发展道路、加强人权法治保障、保证人民依法享有广泛权利和自由等九个专题，全面系统地阐述了中国特色社会主义人权观，彰显了坚定不移走中国特色社会主义人权发展道路的信心和决心。

2022 年2 月25 日，习近平总书记就中国人权发展道路这一主题，在十九届中央政治局第三十七次集体学习时强调：“在推进我国人权事业发展的实践中，我们把马克思主义人权观同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，总结我们党团结带领人民尊重和保障人权的成功经验，借鉴人类优秀文明成果，走出了一条顺应时代潮流、适合本国国情的人权发展道路。”习近平总书记将中国的人权发展道路的主要特征归结为六个方面，包括：坚持中国共产党领导，坚持尊重人民主体地位，坚持从我国实际出发，坚持以生存权、发展权为首要的基本人权，坚持依法保障人权，坚持积极参与全球人权治理。习近平总书记明确地指出，这六条“既是中国人权发展的主要特征，又是我们在推进我国人权事业实践中取得的宝贵经验，要结合新的实践不断坚持好、发展好。”

在发展中国特色社会主义人权事业的实践方面，党的十九大以来，我国实施了《国家人权行动计划（2016—2020 年）》并制定实施了《国家人权行动计划（2021—2025年）》。2016年9月，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2016—2020 年）》（以下简称《行动计划》），这是国务院制定的第三期以人权为主题的国家计划，确定了2016—2020 年国家尊重、保护和促进人权的目标和任务。受国家人权行动计划联席会议机制委托，中国人权研究会、西南政法大学人权研究院对《行动计划》的实施情况开展评估，并发表了《〈国家人权行动计划（2016—2020年）〉实施情况评估报告》（以下简称《评估报告》）。《评估报告》显示：“2016—2020年，中国政府坚持以人民为中心的发展思想，认真落实‘尊重和保障人权’的宪法原则，采取切实措施，积极推动《行动计划》各项目标和任务的落实。中国政府着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的权利和利益问题，着力保障和改善民生，重视保障贫困人口、困难群众和弱者权益，努力实现公平正义。中国人民的经济、社会和文化权利保障水平上了一个新台阶；公民权利和政治权利得到了更加有效的保障；少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人权利保障措施充分落实；人权知识普及和人权教育深入人心；国际人权领域的交流与合作成绩斐然。特别是中国完成消除绝对贫困的任务，全面建成小康社会，中国的人权保障水平显著提高，中国人民的获得感、幸福感、安全感显著增强。《行动计划》得到全面实施，168 项目标和任务全部完成，其中很多指标和任务提前或超额完成。”

在总结前三期《国家人权行动计划》执行情况和实施经验的基础上，依据国家尊重和保障人权的宪法原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约精神，结合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，立足促进人权事业全面发展，2021 年9 月，国务院发布了《国家人权行动计划（2021—2025 年）》，确定了2021—2025 年尊重、保护和促进人权的阶段性目标和任务。2022年已经是《国家人权行动计划（2021—2025 年）》实施第二个年头，中国政府坚定不移地走中国人权发展道路，坚持以人民为中心的治理理念，采取各种有效措施，保障公民基本权利，取得了巨大成效。特别是自2020 年新冠肺炎疫情暴发以后，党和政府一直把人民的生命权和健康权放在防疫工作的首位。

关于人民群众生命安全和身体健康问题，习近平总书记在多种场合反复提及和强调，并把这个问题上升到党执政兴国的重要任务高度来考虑，他指出：“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务”。2020年初以来，习近平总书记亲自指挥和部署疫情防控工作，并对在疫情防控过程中把人民群众生命安全和身体健康放在第一位的防疫要求进行了充分阐述，敦促全党全国上下认真加以落实和实施。习近平总书记强调指出：“生命重于泰山。疫情就是命令，防控就是责任。”“各级党委和政府必须按照党中央决策部署，全面动员，全面部署，全面加强工作，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓。”2021年5月21日，习近平总书记在《携手共建人类卫生健康共同体》一文中明确指出：“要彻底战胜疫情，必须把人民生命安全和身体健康放在突出位置，以极大的政治担当和勇气，以非常之举应对非常之事，尽最大努力做到不遗漏一个感染者、不放弃一个病患者，切实尊重每个人的生命价值和尊严。”由此可见，确保每个人的生命尊严和价值成为习近平总书记关于国家尊重和保障人权论述中最重要的人权立场，也成为党的十九大以来以习近平同志为核心的党中央坚定不移地走中国人权发展道路的首要原则。

四、“在社会主义民主、法治与人权轨道上有序推进国家治理体系和治理能力现代化”，成为党的十九大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要理念

社会主义民主、法治和人权三者在国家治理体系和治理能力现代化中是相辅相成的治理价值和手段，都是用来理顺在国家治理体系和治理能力现代化过程中不同主体之间的治理与被治理关系，目的是建立和谐有序的治理秩序。其中，“社会主义民主”强调的是治理行为的正当性和合法性，解决的是政体内涵问题，即一个主权国家的政治上的统治者以何种方式来组织国家政权，并进行科学有效决策；“法治”突出的是治理的有序化和稳定性、连续性程度；“人权”关注的是治理的基本目标和任务。社会主义民主、法治和人权三种治理方式是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的三个治理要素，是具体落实以谁是统治者为基本内涵的“国体”价值要求的制度表征，三者之间价值互补，共同构成了科学有效的治理机制。

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央在治国理政过程中，高度重视社会主义民主、法治与人权三种治理价值和手段之间的辩证关系，通过统筹中国特色社会主义民主、法治与人权事业的发展规划、制定具体的政策方案，最大限度地发挥了社会主义民主、法治与人权三者之间的治理合力，在社会主义民主、法治与人权轨道上有序推进国家治理体系和治理能力现代化。

习近平总书记在党的十九大报告中全面系统地阐述了社会主义民主、法治和人权三者之间的辩证关系，并把三者之间的有机统一视为中国特色社会主义的政治制度安排。在党的十九大报告中，他指出，“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。

习近平总书记在主持十九届中央政治局就中国人权发展道路进行的第三十七次集体学习时对中国人权发展道路六项主要特征的阐述，第一次从政策上把党的领导、人民当家作主、国家尊重和保障人权与依法治国四者有机地统一起来。不仅如此，习近平总书记还强调：“要弘扬全人类共同价值，坚持平等互信、包容互鉴、合作共赢、共同发展的理念，推动全球人权治理朝着更加公平、公正、合理、包容的方向发展”。由此可见，在“治理”意义上，党的领导、人民当家作主、国家尊重和保障人权与依法治国四者是相互统一、不可分割的整体。

总之，社会主义民主、法治、人权作为国家治理体系和治理能力现代化的重要治理要素，在习近平关于国家尊重和保障人权的系列论述中是辩证统一的，相互之间既有制度上的紧密联系，同时各自又发挥着在国家治理体系和治理能力现代化中的独特作用，充分体现了社会主义民主、法治与人权三者之间在国家治理体系和治理能力现代化进程中密不可分的逻辑关系与价值联系。

因此，从理论上全面整合社会主义民主、法治和人权三者之间的逻辑关系，并在三者有机统一的基础上，将其作为国家治理体系和治理能力现代化的重要理论依据，是不断丰富和完善习近平新时代中国特色社会主义思想理论内涵的重要理论抓手，是当前学术界必须认真对待的重大实践课题。

在具体实行社会主义民主、法治与人权三者有机结合和运用社会主义民主、法治与人权方式来共同推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，必须牢牢把握依宪治国这个基本治理原则和紧紧依托人民代表大会制度这个制度载体。依宪治国突出的是作为根本法的宪法在治国理政中的基础性保障作用。作为国家的根本法，宪法规定了国家的根本制度和根本任务，是一切国家机关、社会组织和公民个人的根本行为准则。宪法也是社会主义民主、法治与人权的制度化来源。我国现行宪法通过规定中华人民共和国一切权力属于人民的原则来保障社会主义民主具有最广泛的人民性；现行宪法1999 年第三次修正时将党的十五大报告提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略写入宪法文本，并作为维护国家法制统一性的宪法基础；现行宪法2004 年第四次修正时又把“国家尊重和保障人权”写入宪法，使得人权成为宪法实施所要实现的最重要的制度目标，所以，坚持依宪治国，就能把社会主义民主、法治与人权三者有机结合起来，共同构成作为根本法宪法所确立的“合宪性”依据。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，社会主义民主、法治与人权只有通过人民代表大会制度这一制度载体才能将社会主义民主、法治与人权的价值要求真正有效地贯彻落实到每一项具体的制度建设中，才能通过人民代表大会制度运行的体制机制来实行社会主义民主、法治与人权对国家治理的具体的指导作用。因此，只有坚持依宪治国原则和不断健全完善人民代表大会制度，才能充分发挥社会主义民主、法治与人权价值在推进国家治理体系和治理能力现代化中的治理合力，才能在社会主义民主、法治与人权三者有机结合的轨道上全面和有序地解决治国理政中所遇到的各种治理难题，才能最大限度提升治理能力和水平。