我国近期新政策对城市轨道交通规划、设计和报批的影响

张文正 张志亚 袁 江 周鹏飞

(广州地铁设计研究院股份有限公司， 510010， 广州∥第一作者， 高级工程师)

2018年3月，我国国务院组织机构进行较大调整。随后，国家出台了一系列城市轨道交通新政策，并对城市轨道交通相关的法律法规及规定作出相应完善和调整。为此，本文结合近期新政策和相关法律法规的变化，分析这些变化对城市轨道交通规划、设计和报批的影响。

1 城市轨道交通项目的建设总流程

根据GB 50722—2011《城市轨道交通建设项目管理规范》，结合国家近期发布的新政策，城市轨道交通项目的建设总流程如图1所示[1-3]。

2 规划及设计相关内容的变化

我国近期发布的一系列新政策，使得城市轨道交通在规划及设计阶段的主要内容发生了变化。

2.1 国土空间总体规划

2019年5月，国家相关部门发布了《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和自然资发[2019]87号《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》。两份文件均规定：今后所有城市不再编制总体规划，而以国土空间总体规划代替总体规划，作为编制城市轨道交通线网规划的上位依据。

城市轨道交通线网规划作为国土空间总体规划的专项规划，其规划线路应在城镇开发边界范围内布设，且线网规划成果应纳入国土空间总体规划。对于线站位方案，以及主变电站和车辆基地选址，应纳入控制性详细规划进行用地控制，预留城市轨道交通线路后期实施条件。

2.2 线网规划

城市轨道交通线网规划是国土空间总体规划的专项规划，是落实城市国土空间总体规划的重要举措，是城市国土空间总体规划在城市轨道交通领域的细化和延伸。根据国办发[2018]52号文件[4]和建城[2014]169号文件[5]，城市轨道交通线网规划的编制内容有如下变化：

1) 在城市新一轮轨道交通线网规划编制或修编前，应由组织编制部门开展既有线网规划的实施评估[4]。

图1 城市轨道交通项目建设总流程图

2) 首次提出将土地利用总体规划(按照新政策纳入城市国土空间总体规划)作为城市轨道交通线网规划编制的上位依据[5]。

2.3 建设规划

建设规划方面政策的主要变化如下：

1) 提高了申报地铁和轻轨的条件。相比国办发[2003]81号文件，国办发[2018]52号文件提高了申报建设地铁和轻轨制式项目的门槛，主要提高了城市的一般公共财政预算收入和地区GDP这两项指标[5-6]。如表1所示。

表1 申报建设地铁、轻轨条件的比较

2) 项目的资本金比例进行了调整，如：国办发[2003]81号文件规定≥40%，发改基础[2015]49号文件规定≥40%，国发[2015]51号文件规定≥20%，国发办[2018]52号文件规定≥40%。国家一系列文件最终要求，轨道交通建设项目的总投资中财政性资金投资比例不得低于40%[5-8]。

3) 规定了新一期建设规划报批工作的时间。国办发[2018]52号文件明确规定：本期建设规划实施的最后1年或者规划项目的总投资完成比例达到70%以上的城市，才能开展新一期建设规划的报批工作[5]；上报新一期建设规划前，需要完成前期建设规划中期评估。

4) 严控地方政府债务风险。国办发[2018]52号文件重点强调了要严控地方的债务风险，包括城市的债务率、负债率和建设单位的负债率[5]。建设规划主报告需明确写出城市的债务率和负债率。这关系到城市能否成功申报新一期城市轨道交通建设规划，体现了政府财政出资的能力，也是专家审查的重点。

5) 增加地震安全性评价、地质灾害危险性评估和节能评价等3个配套专题。2018年5月14日，国务院办公厅下发了国办发[2018]33号《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，力推由政府统一组织对上述3项配套专题实行区域评估，加强了区域评估的重要性[9]。该规定出来之前，建设规划主报告不包括上述3项配套专题。而按照该文件要求，建设规划阶段将增加上述3项配套专题，并作为后续项目配套专题的编制依据。

2.4 工程可行性研究

工程可行性研究(以下简称“工可”)的主要内容有如下变化：

1) 增加运营服务专篇和公共安全专篇。国办发[2018]13号《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》明确规定，在工可报告中需设置《运营服务专篇》和《公共安全专篇》[2]。此外，交通运输部令2018年第8号《城市轨道交通运营管理规定》也规定，城市轨道交通工可报告和初步设计应当设置《运营服务专篇》[3]。

2) 在规划项目的实施过程中，建设项目与建设规划的变化比例上限由15%调整至20%。调整的内容要求和文件如表2所示。根据文献[5,7]的规定，在规划项目实施过程中，当实施方案与建设规划方案的变化比例超过表2规定的上限时，应履行建设规划调整报批程序。

表2 项目实施方案与建设规划相比的变化比例上限

3) 项目环评、节能评价、地震安全性评价和防洪评价等配套专题不再作为工可审批的前置条件。根据国办发[2018]33号文件，对于文件所列配套专题，将推行由政府统一组织的区域评估，且建设项目的环境影响评价、节能评价和地震安全性评价等配套专题不再作为工可审批或核准的前置条件。但工可报告审批或核准前，上述所列专题需完成其主管部门组织的专家审查。其中，地震安全性评价在初步设计前完成审批，作为初步设计抗震设计的编制依据。其他所列配套专题在申办施工许可证前完成审批[9-10]。《防洪法》于2016年修订前，防洪影响评价需在工可报告审查前完成所在城市水行政主管部门的审批，并作为工可报告审查和审批的前置性条件。修订后的《防洪法》只要求防洪影响评价在开工建设前完成审批，不再将防洪评价作为工可报告审批的前置条件，但需其主管部门在工可报告审批或核准前完成专家审查。此外，根据2017年修订后的《文物保护法》，城市轨道交通建设项目如果位于文物保护单位的建设控制地带范围内，应编制文物保护专题。

4) 选址意见书和用地预审意见合并办理，不再单独办理。国家行政机构调整后，国土资源行政主管部门和城乡规划行政主管部门合并为自然资源行政主管部门。所在城市的建设规划报告批复后，建设单位可依据其批复文件和工可报告等相关文件，向省级自然资源行政主管部门申请办理选址意见书和用地预审意见批复。选址意见书和用地预审意见批复是工可报告审批或核准的前置性条件。

2.5 初步设计

1) 增加运营服务专篇和公共安全专篇。根据国办发[2018]13号文件和交通运输部令2018年第8号文件，城市轨道交通项目初步设计需增设《运营服务专篇》和《公共安全专篇》[2-3]。

2) 增加环境保护篇章。根据国务院第682号《关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》，轨道交通建设项目初步设计应增设《环境保护篇章》，落实防治环境污染和生态破坏的措施，并在概算中增加环境保护设施的投资[11]。新政策发布后，城市轨道交通建设项目初步设计增设了《运营服务》《公共安全》和《环境保护》3个专篇。

2.6 施工图设计

根据国办发[2018]33号文件，将城市轨道交通建设项目的消防设计审核、人防设计审查等并入施工图设计文件审查，不再由相关部门进行技术审查[9]。但部分地区仍要求有备案手续。具体应按当地政策要求执行。

3 报批层面的变化

3.1 线网规划报批

编制城市轨道交通线网规划是建设城市轨道交通的第一步。线网规划是指导城市轨道交通近期建设和长远发展的重要依据，是城市综合交通体系规划的重要组成部分。线网规划在报批层面的主要变化如下：

1) 交通运输部令2018年第8号文件规定，编制城市轨道交通线网规划时，组织编制部门需征求城市交通运输主管部门的意见[3]。

2) 自然资源部或省、自治区自然资源厅需对城市轨道交通线网规划组织技术审查。直辖市的线网规划由自然资源部组织专家审查；其他城市的线网规划，由省、自治区自然资源厅组织技术审查。经审查后的相关成果应纳入城市国土空间总体规划，并与城市国土空间总体规划一并审批[4]。线网规划编审流程如图2所示。

图2 城市轨道交通线网规划编制审批新流程Fig.2 New process of urban rail transit line network planningpreperation and approval

编制线网规划的同时，组织编制部门还应委托相应资质等级的单位编制相应关配套专题。线网规划配套专题报告包括上位规划报告和基础专题报告。其中，上位规划报告主要为《城市国土空间总体规划》及《城市综合交通体系规划》；基础专题报告包括《交通年度报告》(或《交通统计年鉴》)及《线网规划客流预测》。在线网规划审批前，配套专题报告须完成相应流程。

3.2 建设规划报批

城市轨道交通建设规划由建设单位组织编制。在已批复《线网规划》基础上，根据相关规划和城市发展需要、财力等情况制定分期建设规划，规划期限一般为5～6年。已批复建设规划是城市轨道交通项目立项的依据，也是落实线网规划的重要举措。建设规划在报批层面的主要变化如下：

1) 建设规划编制阶段，组织编制部门需征求城市交通运输主管部门的意见[3]。

2) 建设规划的审批部门调整。根据国办发2003[81]号文件，城市轨道交通项目的审批要依据国务院批准的建设规划进行，可知建设规划由国务院审批。而发改基础[2015]2506号文件和国办发[2018]52号文件对城市轨道交通建设规划的审批部门重新进行了规定，分以下两种情况进行审批：① 对已实施第一期城市轨道交通建设规划的城市，后续的建设规划由国家发展和改革委会同住房和城乡建设部审批，并报国务院备案；②初次申报城市的第一期城市轨道交通建设规划由国家发展和改革委会同住房和城乡建设部审核后报国务院审批[5,12]。城市轨道交通建设规划编审流程如图3所示。在编制建设规划的同时，组织编制部门应委托相应资质的单位编制相关配套专题报告。在建设规划审批前，配套专题报告须完成相应流程。在建设规划配套专题报告中，上位规划专题报告为《城市轨道交通线网规划》，基础性专题报告包括《建设规划客流预测》《工程风险分析报告》《沿线用地控制规划》及《交通一体化规划》，前置性专题报告包括《规划环境影响评价报告》《社会稳定风险分析报告》《居民出行调查》《客流效果分析报告》及《中期执行情况报告》。

注：发改委指发展和改革委员会;住建部指住房和城乡建设部。图3 城市轨道交通项目建设规划编制审批新流程Fig.3 New process of urban rail transit project constructionand planning preperation and approval

3.3 工可报批

建设规划获得国家批复后，建设单位即可开展具体项目的工可研究，编制工可报告(见图4)。工可阶段在报批层面的主要变化如下：

1) 交通运输部令2018年第8号文件规定，在工可阶段，组织编制部门需征求城市交通运输主管部门的意见。城市轨道交通运营主管部门应当按照要求提出意见[3]。

2) 工可报告的审批部门由国家发展和改革委员会调整为省级发展和改革委员会。2013年5月15日，国务院下发的国发[2013]19号《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》提出，城市轨道交通项目的审批或核准部门由国家发展和改革委员会调整至省级投资主管部门[13]。此外，国办发[2018]52号文件也明确要求，城市轨道交通项目(不含有轨电车)由省级发展和改革委员会按照相关程序审批或核准[5]。工可报告的编审流程如图4所示。编制工可的同时，组织编制部门应委托相应资质的单位编制配套专题报告。工可报告审批前，前置性专题报告须完成批复，其余专题报告须完成技术审查。其中，前置性专题报告包括《用地预审与选址意见书》《社会稳定风险分析报告》《地质灾害危险性评估》《压履矿产资源评估》及《节能评估》，基础性专题报告包括《客流预测》《水土保持方案评价》《防洪影响评价》《场地地震安全性评价》《交通一体化规划》《文物保护专题》《防内涝评价》《安全预评价》《工程风险分析报告》《环境影响评价报告》《职业病危害预评价》《公共卫生学预评价》及《工可阶段岩土勘察报告》。

图4 城市轨道交通项目工可报告编制审批新流程Fig.4 New process of urban rail transit project feasibilityresearch report preparation and approval

3.4 初步设计阶段的报批

工可报告获得省级发展和改革委员会批复后，建设单位即可开展具体项目的初步设计。初步设计阶段，在报批层面的主要变化为：组织编制部门需征求城市交通运输主管部门的意见[3]，征求意见的内容同工可报告阶段一致。初步设计编审流程如图5所示。初步设计编制所需的上位依据是《工程可行性研究报告》的批复文件，基础性专题报告包括《道路红线、地形、管线等资料》《初步设计岩土勘察报告》《初步设计客流预测报告》及《初步设计建(构)筑物基础探查报告》。

图5 城市轨道交通项目初步设计编制审批流程

3.5 “三证”办理的报批

城市轨道交通建设项目的“三证”主要指建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。我国建设用地使用权的设立方式有划拨和出让两种。对于城市轨道交通等基础设施类工程项目，其建设用地使用权采用政府划拨的方式。根据《中华人民共和国城乡规划法》，划拨类项目“三证”办理流程为：选址意见书和用地预审意见→建设用地规划许可证→用地批准手续→建设工程规划许可证→施工许可证[14]。

国办发[2018]33号文件提出，试点地区可针对上述“三证”办理流程精减和合并审批事项。该文件对“三证”办理规定的主要变化为：① 取消施工合同备案、建筑节能设计审查备案等事项，简化了施工许可证办理的前置条件。② 由同一政府部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项，应整合为1个审批事项。建设用地规划许可证和建设工程规划许可证均由市级自然资源局办理。按照该文件，可适当整合审批内容，一并办理，简化审批流程。③ 可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证。在该文件下发前，建设工程规划许可证办理的前置条件为建设用地规划许可证和用地批准手续等相关文件。该文件的规定简化了建设工程规划许可证办理的前置性条件。④ 用地批准手续在施工许可证办理前完成即可，既精简了施工许可证办理的前置性条件，又优化了用地批准手续的办理流程。

根据国办发[2018]33号文件，各地相关主管部门针对本地实际情况，制定了关于市政基础设施工程建设项目审批等事项改革的通知。城市轨道交通工程项目的审批流程可参照当地政策执行。

3.6 工程验收

根据《城市轨道交通建设项目管理规范》，工程验收主要分为工程质量验收、工程专项验收、工程竣工验收三个阶段。

3.6.1 工程质量验收阶段

城市轨道交通建设工程实施完成后就要开展工程质量验收。工程质量验收类别按验收对象由大到小依次分为：单位(子单位)工程验收、分部(子分部)工程验收、分项工程验收和检验批验收。验收对象的工程体量大小、类型不同，相应的质量验收组织部门、参加部门和监督单位都不尽相同。具体情况如表3所示。

表3 工程质量验收情况

3.6.2 工程专项验收

工程质量验收完成后，建设单位应及时提出规划、环境保护、消防、安全、卫生防疫、节能、防雷接地、人防及特种设备等专项验收申请，政府各主管部门应及时组织专项验收，建设单位、系统联调单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位和设计咨询单位参加。各专项验收的组织部门如表4所示。

表4 工程专项验收情况

根据国办发[2018]33号文件，试点城市正在推行规划、国土、人防、消防、市政公用及档案等部门或单位实行限时联合验收，统一出具验收意见。届时，工程专项验收的手续、时间将大幅减少。

3.6.3 项目竣工验收

根据交通运输部2018年第8号文件，城市轨道交通项目初期运营满1年以上，并且完成项目竣工结算及各项专项验收后，再由政府主管部门组织开展项目竣工验收。未经竣工验收合格不得开展初期运营前安全评估。

3.7 运营阶段

根据《城市轨道交通运营管理规定》，试运营阶段现称为初期运营，相应的城市轨道交通项目运营阶段的新流程如图6所示。

4 结语

本文基于国家近期发布的一系列城市轨道交通项目相关文件，从宏观层面的规划、设计和报批方面着眼解读，梳理了新政策对城市轨道交通项目规划、设计和报批流程的影响及其变化，为城市轨道交通项目从业者提供参考。

图6 城市轨道交通项目运营阶段新流程