清秸蓝天保驾护航龙江秸秆创新利用——探索新型秸秆补贴模式

周羿妃 付荣辉

(1.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150001；2.哈尔滨金融学院，哈尔滨 150001)

1 研究背景

黑龙江地区秸秆焚烧凸出，严重影响区域空气质量。2017-2020年连续4 a，春季大量秸秆露天焚烧，多个城市出现重污染。中央环保督察对此开展调查暗访，问责多人。最新调查结果显示，黑龙江省秸秆综合利用率仍处于较低水平，改革效果差强人意。

尽管政府对秸秆还田或再加工进行了一定程度的补贴，然而财政补贴未能有效触及秸秆产业发展痛点。一方面，省市县政府对秸秆处理的财政补贴投入有限，且缺乏长效机制，落实到各地区的相关秸秆处理配套机制不健全，微弱间断的补贴显然不能带动整个秸秆产业的持续运转；另一方面，补贴形式单一。现补贴政策往往采用直接下放农户或秸秆加工企业的方式，给付补助后政策几乎再无下文，直补‘输血’模式未能有效激发市场在资源配置中的决定作用，反而催生出在对创新秸秆利用中农户和企业的‘等靠要’思想，东北秸秆创新利用任重而道远。

2 研究综述

关于秸秆如何创造性转化的实践路径探索，已有学者进行过研究。其中，丛宏斌等[1]通过文献调研，研究了以美国等为主的直接还田肥料化利用方式；以韩国等为主的种养结合饲料化利用方式；以丹麦等为主的发电供热能源化利用方式并形成借鉴经验，从技术装备研发、法规政策创设、市场主体培育、公共服务与市场监管等方面对东北秸秆利用途径提出完善建议。谢杰等[2]基于文献分析和专家咨询的方法，从秸秆还田、秸秆饲料化、能源化、秸秆收储运体系等四个维度，系统地总结了日本秸秆综合利用的技术模式、政策法规等方面的经验，并为我国模式提出政策建议；郝小雨[3]等通过调研和文献分析，基于秸秆直接还田和间接还田方式，解析了目前黑龙江省秸秆肥料化利用现状和不足，为有序推进黑龙江省秸秆肥料化利用和实现农业碳中和提供了理论支撑。

以上学者往往通过调研国外先进经验，为我国秸秆利用提出宏观性政策建议；或将重点指向秸秆利用的各个模式，对秸秆利用方法本身进行评估分析，而忽视了政府补贴的作用机理，以及如何将财政杠杆效应最大化的问题。

3 研究方法

3.1 条件价值法—对黑龙江省农户秸秆财政补贴受偿意愿分析

3.1.1 研究目的

以黑龙江省一典型实施处置秸秆采取补贴政策的农村为例，对黑龙江省农户秸秆财政补贴受偿意愿进行分析，研究当前补贴政策是否与当地农户的预期利益一致，是否调动了农民创新秸秆利用方式的积极性。

注：1亩≈666.7 m2

3.1.2 方法介绍

条件价值法(ContingentValuationMethod，CVM) 是一种典型的陈述偏好的价值评估方法，以希克斯(Hicks) 的效用函数为基础，通过构造环境资源与服务虚拟市场，直接询问人们对于实施资源保护或环境效益改善的支付意愿(WillingnessToPay，WTP)，或者对于资源、环境质量受损的受偿意愿(WillingnessToAccept，WTA) ，并以此来估计环境效益改善或环境质量损失的经济价值。该研究借用 CVM 相关方法，来询问农户需要多少补偿才愿意积极开展秸秆还田，即农户的受偿意愿[4]。该研究利用多界二分选择法来获取农户的受偿意愿。即确定一个初始的补偿水平 WTA1，询问农户是否愿意接受。如果农户不愿意接受，则调高至 WTAu1继续询问，如果愿意接受则结束询问，这样可确定农户的受偿意愿水平位于( WTA1，WTAu1)上; 如果农户对 WTAu1仍不接受，则进一步调高至 WTAu2继续询问，如果愿意接受则结束询问，说明农户的受偿意愿水平位于(WTAu1，WTAu2)上，以此类推。反之，如果农户愿意接受 WTA1，则调低至 WTAd1继续询问，如果不愿意接受则结束询问，说明农户的受偿意愿水平位于(WTAd1，WTA1)上; 如果农户对 WTAd1仍然接受，则进一步调低至 WTAd2继续询问，如果不愿意接受则结束询问，说明农户的受偿意愿水平位于(WTAd2，WTAd1)上，以此类推。如此追踪询问多次，就可以得到农户心目中比较真实的受偿意愿值。如果出现受偿意愿为零时，需向农户了解具体原因。

3.1.3 数据来源与样本特征

该文中以黑龙江省主要秸秆生产地哈尔滨市五常市背荫河镇蓝旗村为调研区域。具体调查方法为到样本村随机入户面对面调查，该次调查共发放 750 份问卷，621 份有效，问卷有效回收率为 82. 80% 。

3.1.4 调查过程与结论

受制于蓝旗村地势地形限制，秸秆还田在该地行不通。为减少秸秆焚烧现象，该村对秸秆的主要处理办法为秸秆打包后拉至工厂进行发电或再加工。对农户受偿意愿进行调查时，采用双向式询价法。在前期预调研时发现，秸秆主要的成本来源于对秸秆进行打包产生的机械费用，约 40～50 元/ 667 m2。而对于人工离田用于农户自行制成饲料饲养家畜或用于自给供暖，经过预调研，农户自行离田，当地政府为该村制定的秸秆补贴标准为10元/亩。因此正式调查时，将起始补偿标准分别设置为45元/667 m2和10元/667 m2。如果农户愿意接受补偿，就按 10 元/ 667 m2依次降低补偿标准，直到农户不愿意为止;反之，如果农户不接受初始标准 45 元/667 m2或10元/667 m2，则 按 10 元/667 m2依次提高补偿标准，直到农户愿意为止。最高值设为 100 元/667m2，若农户在 100 元/667 m2时仍不接受，则结束询问。该文只研究农户对机械离田补贴的受偿意愿分析，具体见表1。

表1 蓝旗村农户基于秸秆打包补贴的受偿意愿情况

前期调研可知，哈尔滨市五常市背荫河镇蓝旗村预计下放秸秆机械离田补贴为40～50元/667 m2，而经询问，农户的受偿意愿主要集中于40～80元的区间，50～80元这一区间占比人群较高，可见，农户对政府的机械离田补贴政策并未完全满意。

调查中有10个农户明确表示受偿意愿为0，进一步询问原因，主要是他们认为地方政府不作为现象比较严重，农户很难拿到足额补偿金，受偿意愿为0可理解为农户的抗议性表现。

调研得知，尽管有12%的农户认可政府对处置秸秆的补贴力度，大部分农户对该项补贴政策和当地秸秆产业发展前景持相对消极态度，对实践政府号召的秸秆处置新模式积极性不高。这一农户群体认为一方面该地正规秸秆加工厂较少，且打包方均为南方机械户，打包加工来源不稳定；另一方面，当地政府财政紧张，补贴无法持续，微弱的补贴更难以与农户利用传统处置秸秆方式(直接焚烧)下的成本相提并论，是“赔本赚吆喝”的买卖。黑龙江省主要粮食作物生产周期相对南方较短，冬季气温低，对秸秆加工处理(堆放存储、运输等)的难度较大。受制于传统农业对秸秆处理的旧的思维模式，在新的秸秆回收加工方法和盈利机制不成熟的条件下，农户对秸秆补贴期望相对较高无可厚非。

由哈尔滨市五常市背荫河镇蓝旗村为样本村，不难看出尽管黑龙江省地方政府对秸秆创新利用采取了一定的财政手段促进其发展，但受制于地方政府财力有限且仅靠政府对农户单向输血不去造血是行不通的。

3.2 文献调研—黑龙江秸秆利用企业补贴模式和发展现状分析

3.2.1 研究目的

揭示当前黑龙江省对秸秆企业主体补贴形式单一，秸秆企业发展缓慢的现状，为创新补贴方式提供参考依据。

3.2.2 补贴介绍

当前黑龙江省市县对秸秆加工企业的补贴多以直接补贴为主，以奖代补为辅。经查阅资料，2020年黑龙江秸秆补贴政策如下。

(1)秸秆固化成型燃料站建站补贴。根据企业投资规模不同，分别按照实际完成投资额度的70%、50%和30%给予补贴。

(2)秸秆工业原料化项目建设补贴。对哈尔滨市、绥化市、肇州县和肇源县新建并已经投产运营的秸秆工业原料化项目，按项目设计能力一次性给予每吨秸秆100元的补贴。

(3)生物质锅炉企业补贴。每蒸吨给予5万元定额补贴，单个项目锅炉最高补贴额度不超过50万元。

3.2.3 行业分析

如表2所示，在秸秆各种利用方式中，秸秆饲料收益最高，净效益达到717元/t；其次是秸秆发电的173元/t；秸秆沼气净收益也超过100元/t，达到125元/t；秸秆还田效益最差，因此推广这一模式需要政府给予企业一定补贴。

表2 黑龙江省秸秆垃圾处理行业经济效益分析

图1 2018-2021年黑龙江省秸秆垃圾处理行业收益规模

市场规模来看，黑龙江省秸秆企业往往成立年限不长，规模较小，或由环保类企业延伸出秸秆垃圾处理业务，竞争力均不强，在政府补贴政策的助力下，近年来有一定程度的发展，见图1。然而对比各年增量情况，秸秆垃圾处理行业的市场规模增速疲软，增长动力或不足。未来市场规模有望保持缓慢上升态势，调整既往的单一补贴模式，或许能刺激秸秆产业新的经济增长点。

3.3 宏观经济学乘数效应模型

3.3.1 研究目的

从马克思主义的生产力决定生产关系基本原理看，人是生产力中最革命、最活跃的因素，人决定上层建筑领域中的制度及体制机制[5]。相对输血式直接补贴到秸秆转化过程中的各方主体，创新险种，采用秸秆保费补贴形式更能激发各参与主体的积极性。农业保险作为一种具有正外部性的准公共产品[6]，离不开政府财政的倾斜支持。在支农政策体系中，财政补贴作用于农业保险会产生积极的杠杆效应，它能撬动数倍的保险资本金进入农业保险领域及数倍于保险金额的保障，而这种杠杆效应是其他财政支农补贴政策无法比拟的。

3.3.2 模型介绍

财政的乘数效应是指政府投资支出的增加△I明显小于总产出水平的增加△Y ，一个较小的总支出增加带来了总产出的一个较大的增加，详见图2。 乘数效应的大小取决于经济中漏出的大小，如果经济中的漏出越大，则每一轮的总支出就会减少得更快，相应的乘数效应就越小，反之，如果漏出越小，则乘数效应就越大。

通过发挥保险‘四两拨千斤’的作用，支出用于以秸秆为保险标的的险种中，将能创造出相比直接补贴作用于农户和企业更大的价值收入，这些新增的总收入并没有就此“沉淀”下来，其中的一部分将形成保险赔款支出，成为新一轮总支出的增加，进而带来总产出的进一步增长。最终，总产出增加的总量将数倍于总支出的原始增量[7]。

图2 扩张性财政政策乘数效应

3.4 库兹涅茨经济增长理论

随着社会的发展和进步，人类社会迅速增加技术知识和社会知识的存量，当这种存量被利用的时候，就成为现代经济高比率的总量增长和迅速的结构变化的源泉。在农业生产技术的推动下，如大数据、网络信息技术等，农业生产将变得更具效率[8]。

4 解决途径

与财政补贴直接作用于农户或企业相比，作用于商业保险可充分发挥财政资金对保险的放大效应。该文拟将秸秆划入地方特色农险范畴内，将秸秆补贴政策效应传导研究视角由“ 政府—农户+秸秆企业 ”修正为“ 政府——保险公司—农户+秸秆企业 ”，从单纯的输血补贴转化为保险的保费补贴，而这成为影响秸秆补贴效果的关键变量。

以政府作兜底，以险资为创新主体，以科学技术、大数据为依托，以创新性保险产品为转嫁秸秆利用所产生的经济风险为保障，打造“政府+企业+村+工厂”多方利益共振可持续模式[9]。

4.1 多主体联动助力秸秆产业可持续发展

政府：协调险企、工厂、农户三方主体利益，完善各地秸秆利用政策保障体系。

对险企：提供必要的资金、政策支持，将险企推出险种划入地方特色政策性农险体系中，并与保企共担一定比例保额损失；支持拓宽险企项目融资渠道，并承诺最低投资回报率。

对工厂：保费补贴，对工厂二次处理利用秸秆提供必要的技术支持，拓宽工厂融资渠道。

对农户：保费补贴，政策引导农户参与秸秆创新利用，用财政、税收手段激发农户参与积极性。

而险企一方面作为秸秆创新性转化技术主要提供方，推出‘秆化’app—东北秸秆处理智能管家，因地制宜对不同农田提供个性化秸秆创新利用方案，使秸秆转化具有可操作性和可应用性。而另一方面作为保险提供方，为秸秆再利用创新保险产品，推出特色化还田险和秆化险，为农户、各类秸秆处理工厂提供保险保障，转嫁各方秸秆转化主体的试错成本。

工厂作为秸秆再处理的主要生产方，与险企、村集体、打包方开展秸秆项目合作，作为秆化险投保主体，转嫁自身生产经营的较大不确定性经济风险，详见图3。

图3 模式行为主体作用流程图

4.2 创新险种为秸秆转化“保”驾护航

4.2.1 还田险

4.2.1.1 险种目的

在东北满足推广秸秆还田自然条件的地区实行“还田险”，用于保障农户在秸秆还田中面临的潜在的减种、减产风险损失。创新农业绿色生产模式，推进秸秆还田配套技术的推广。

4.2.1.2 投保主体

该项险种的投保主体主要为与险企开展秸秆创新利用合作的农户。当地农户可投保“还田险”，除了还田的基本补贴外，保费由政府、农户双方分摊。保险公司根据农户的田地性质计算农户购买粉碎还田的机械用具需要收回成本的年限，以及每年需要多产出(多盈利)的边际数量(金额)。基于农业生产周期的长期性特点，保险公司根据每年农户的收成(收入)，对未达到理想均衡收入的年份进行赔付，保障农户年收入不受因采用秸秆还田模式而大幅波动[10]。

4.2.1.3 保障项目

(1)农业生产资料

①秸秆创新还田所需农机具，以户为单位集体购置，政府承担一定比例；保费则由政府、农户双方按比例承担。对于运输成本采用直接折旧法计算出农户每一轮生产年周期所需分摊的固定资产成本，用“秆”化app依据以往成本经验数据确定出一个投入成本所需的均衡补偿收益。当实际收益低于均衡收益，则按比例赔付农户因采用app提供的秸秆还田方案导致的农业损失[11]。

②秸秆创新还田所需的其他生产成本，如化肥、人工等成本，则按农户田地亩数、实际投入的劳动力多少、实际投放的肥料的多少等依据当地市场价格协商确定。一经确定秆化app将自动录入，并全程监控处置全过程，详见表3。

表3 农业机械成本及保额参考

(2)作物间接损失

理赔点：

①腐解菌剂预期效益未达到

目前，对于秸秆腐解菌剂的使用，受制于北方地区低温期较长，中高温微生物在低温(低于15 ℃)时生长受到抑制，因而常温和高温微生物菌剂不能充分发挥其功效，而应用于北方高寒地区春玉米秋收后的低温(4～10 ℃)高效腐解复合菌系及应用效果较为不稳定。因此，创新秸秆还田模式中腐解菌剂的应用所带来的稳产不确定性较高。

②秸秆粉碎还田带来病菌

“草地螟”被深埋在土壤内，开春后苏醒会以刚出芽的农作物为食，导致减产。

③运输成本

东北地区很快进入霜冻期，缩短收运周期，此时运输、装卸费用较高，成本提高。有一部分机器不能满足在地里就地打包的需要，就需要农民耗费人力物力将整颗的玉米秸秆收集并运送至田外进行打包，在此过程中会产生一定的费用。

④减产威胁

秸秆在田里腐烂需要的时间过长(达到一定温度才可)，若不能控制好时间，影响来年春耕致使与幼苗争抢养分导致减产。且发酵时间过慢，秸秆还成块状颗粒，播种时可能造成种子未埋入土中，从而使农作物生长的参差不齐，导致减产，详见表4。

表4 苗势不齐举例及保额参考 (以一垧地为例)

表5 病虫害损失举例及保额参考

4.2.2 秆化险

4.2.2.1 险种定义

秆化险，顾名思义，就是保障农户和各方秸秆加工厂主体在对秸秆综合利用转化中面临的潜在的经济亏损的损失风险。

4.2.2.2 投保对象

热电厂、发电厂、饲料加工厂、制沼厂、农户、打包方。

4.2.2.3 保障范围

①东北地区种植户在将秸秆粉碎打包卖给热电厂做燃料后未能在短期内收回成本，以及热电厂因回收利用秸秆在前期未能收回成本。

②东北地区种植户把秸秆出售给各类型加工厂需要投入的人力、物力成本在前期未能收回以及加工厂处理转化秸秆的前期生产投入无法收回。

③秸秆制沼过程中工厂需承担的相关设备在投入前期无法回收成本的风险；在严格的厌氧温度、水分、酸碱度等条件限制下，微生物的厌氧发酵不稳定致使制沼效果不理想的风险。

4.2.2.4 保障项目

对秸秆再加工，运输装卸成本和仓储等成本费用，在政府基本的离田补贴基础上，采用直接折旧法计算出工厂每一轮生产周期所需分摊的固定资产成本，用秆化app依据以往成本经验数据确定出一个投入成本所需的均衡补偿收益。当实际收益低于均衡收益，则按比例赔付加工厂的利益损失。

秆化app自动录入，并全程、实时监控秸秆回收车的行动路线，并有自动录制功能，秸秆利用全过程直接上传至软件后台。当面临东北地区玉米秸秆田地块分散零碎，有些地块离公路距离太远，运输车进地困难，收储运输难度大；或玉米收获后，东北地区很快进入霜冻期，缩短收运周期，此时运输、装卸费用较高，成本提高，此时出现成本增加的情况，秆化app会启动理赔预警系统，有效防止工厂主体和各方损失扩大。

4.3 大数据助力秸秆转化透明高效

依托东北农业农村部数据智库的支持和财政支持，险企对接合作村集体，动员村民以户为单位免费下载秆化app—东北秸秆处理智能管家。该程序依据卫星定位、大数据运算等科技功能，智能录入农户田地自然生产状况，并具有智能决策功能，为农户制定个性化、经济效益最大化的秸秆创新利用方案，见图4。

图4 小程序图示展示

4.3.1 农民的秸秆利用科普神器

农户的秸秆处理全过程均受其提供的技术支撑，保障各方参与主体利益共享、风险共担。app上介绍了不同地区秸秆利用的各种资料方法，回收秸秆的各种工具及工具的价格，使用方法，不同商户的租赁及购买渠道。保证农民信息渠道通畅，减少中间人赚差价的现象，降低农民秸秆处置不当的风险损失的同时加速秸秆利用的市场化进程。

4.3.2 云监测为秸秆利用提质增效

app通过卫星遥感技术，实时监控秸秆回收车的行动路线，并有自动录制功能，秸秆利用全过程直接上传至软件后台，国家按照的一定比率给予优质农户、优质工厂企业物质奖励；农户或加工企业因创新处理秸秆而产生的损失则由政府、保险公司根据均衡收益与实际收益的差值按比例赔付。各家各户的秸秆利用进度数据均记录展示在小程序中，保证利用过程透明化、市场化。

4.3.3 理赔功能亮点多多

依托于险企的卫星定位和遥感传输数据技术，当农户在秸秆还田处理过程产生了偏离预期的农业损失，其智能预警系统会及时向农户方和险企监测反馈田地信息；当农田损失不可避免发生，平台会迅速调出农户注册信息数据和使用模式数据，及时完成理赔。

在农户完成秸秆还田后的次年产生正向经济效益，平台系统的云监测功能会将农户还田流程智能上传至政府内网后台，作为东北地区秸秆创新还田的研究依据和典型案例；同时对实践成功的农户给予物质奖励，奖励基金直接下放到农户自己的app中，防止由于村领导和村民之间信息不对称的情况出现相关环节苛扣奖金的情况发生。

此外，秆化app还专门设有一秸秆创新利用PK云平台，获奖农户数据会上传至界面，农户均可作为学习典范，改善自身秸秆处置方式；各家各户的秸秆处置进度也会实时自动更新，有效调动了农户的积极性和创造性，保障了农户在创新农业生产活动的经济利益，详见图5。

图5 app功能一览图

5 总结与展望

在黑龙江省秸秆产业发展现状及直接补贴不足以高效介入秸秆产业的背景之下，政府应当创新补贴方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，险企作为商业主体，面向黑龙江省农村农户(打包方)及各类秸秆处理工厂两方主体，以秆化app为服务媒介，因地制宜、智能测算，为农户提供个性化秸秆处理方案，并提供相应配套的技术服务和险种保障；独特的卫星遥感定位技术和互联网大数据的应用使秸秆利用进程更加可视化、透明化，使资源利用更加经济高效。

随着黑龙江地区秸秆创新转化产业日渐成熟，政府应制定长期的发展规划：积极引导招商引资，发挥险资等商业主体能动性；同时，建立和完善龙头与基地、生产与销售、农户与服务组织协调互利的运行机制，优化生产要素配置。

实施进入成熟阶段后，建立黑龙江省秸秆特色转化科技园区，发展第三产业让财政与市场配置资源相结合，最优配置资源利用，使东北地区秸秆产业链条更长、更优。