数据主体主导的数据流通逻辑与实现路径研究

陆志鹏

(中国电子信息产业集团有限公司，广东 深圳 518000)

0 引言

随着数字时代的到来，数据已经成为未来社会经济发展的核心战略资源。全球各国积极制定国家数据战略，激活数据要素动能，抢占全球数据发展制高点。推动数据要素安全流通和高效配置是加快数据要素价值释放的重要基础，高效安全的数据流通规则与实现路径成为全球各国探索与实践的焦点。欧盟数据立法走在全球前列，出台了《通用数据保护条例》《非个人数据自由流通条例》等相关法规制度，引领着全球数据立法的风向标。美、英、

日等国的探索起步较早，形成了以“蓝绿按钮”“Midata”“信息银行”等为代表的个人数据管理的新型服务模式。随着数据可携带权的设立，以数据主体为主导的个人数据流通路径建设取得了实质性突破，典型的如韩国的MyData模式。近来，欧盟《数据法》对数据可携带权进一步延伸和细化，为数据主导的数据流通新路径的探索留下了更大的实践空间，引发了更广泛的关注。

1 数据流通是释放数据价值的关键环节

1.1 数据流通的内涵及基本路径

数据流通是指从数据供应方到数据需求方的传递过程[1]，是数据价值实现的基本方式，通过在不同流通主体间不断的交换、聚合、匹配中产生和释放价值[2]，进而推动数据要素高效配置。经过社会各方不断探索与实践，形成了数据共享、数据开放和数据交易三类基本流通路径。一是数据共享，即政府以及企业内部各部门为开展业需要而进行的数据资源共享[3]。政府与企业数据共享均不直接产生商业价值，但两者动力机制不同，前者主要源于政策硬性压力，后者更多源于业务优化需求。二是数据开放，即由政府部门将政府数据面向不特定公众，主动地、平等地履行开放义务[4]。数据开放行动源于欧美，当前主要分为中美采用的免费开放模式和欧洲采用的补偿模式。三是数据交易，即流通主体间以货币为主要媒介进行的数据交换，包括政-企、企-企之间的数据交易，是数据要素市场建设的核心。

1.2 数据流通面临诸多困境

近年来，以数据共享、开放以及交易为基本路径的数据流通探索与实践取得了阶段性成效，对社会经济发展起到重要促进作用。随着数字经济从数据资源化利用的1.0阶段迈向兼顾数据要素市场化配置的2.0时代，数据生产要素价值加快释放，对数据流通提出了更高要求。但在当前数据流通体系下，数据流通壁垒林立、数据垄断以及数据黑产等困境丛生，数据要素价值难以充分释放。一是整合共享不足。政府开展数据整合共享工作多年，但各部门由于“不愿、不敢、不能”等问题，导致政府内部共享不足。据相关统计，当前政府可共享数据量占总数据量比例低于5%，而实际共享占比甚至低于1%。二是开放成效不高。当前全国各地公共数据开放平台建设加速推进，但由于缺乏动力、权责利不匹配等问题，公共数据开放面临着开放数据质量与价值不高、标准不统一、平台运营实力不足等困境，导致公共数据开放的成效不足[5]。三是交易流通不畅。现阶段我国数据交易处于探索发展期，数据安全与数据流通的矛盾日益突出，大部分数据交易所(中心)正处于发展瓶颈期，面临“要么停摆、要么转型”的困境[6]，导致企业间数据垄断与匮乏并存。

1.3 数据流通路径亟待创新

长期以来，政府、企业等各方数据控制主体通过开展业务获取大量数据。在数据相关法规制度建设不完善情况下，数据控制主体对自身所掌控的数据拥有实质支配权利，是数据流通路径规则制定与模式创新的主导者。基于发展惯性，数据共享、开放与交易等流通路径的建设无论在制度、技术以及市场等方面，都是在以数据控制主体的需求与权益为先的前提下摸索前行，难以突破自身固有的局限性，导致数据流通遭遇发展瓶颈。一方面，数据控制主体间存在组织与利益的双重割裂，难以实现有效的平衡。例如政府内部组织结构条块分割，易滋生“本位思想”，导致政府数据内部共享困难；处于竞争中的企业间对数据资源的“独占”倾向大于“共享”，高价值数据难以通过数据交易实现流通。另一方面，数据控制主体挤压其他流通主体的数据权益空间，数据流通发展难以保持可持续性。数据主体在数据产生过程中具有重要贡献，但由于数据控制主体具有技术优势以及数据支配权，数据主体的对数据的贡献与获得的权益不对等，导致其“不愿意”“不放心”与自己相关的数据通过数据控制主体进行流通并释放价值。因此，推动数据控制主体主导权向数据主体转移，探索数据主体主导的数据流通新路径是从根本上破解当前数据开放、共享与交易发展瓶颈的金钥匙。

2 全球对数据流通新路径的探索与实践

从全球看来，领先国家积极推动数据流通新路径的探索与实践。经过三个阶段的发展，新路径的流通逻辑与实现路径逐渐清晰。在此过程中，围绕数据主体主导的数据流通新路径，形成了一批理论、制度以及技术创新成果，同时在商业实践方面也取得了阶段性实质成效，对破解当前数据流通困境具有重要意义。

2.1 第一阶段：基于规则约定的小范围尝试

早期，法律上并未赋予数据主体可获取并转移与自己相关数据的权利，主要依靠政府、企业通过规则约定进行小范围尝试，为后续探索实践提供了重要的借鉴意义。如起源于欧美的Smart Disclosure——政府数据开放数据领域衍生出的一种新型数据服务方式，最具有代表性是美国的“蓝绿按钮”以及英国发起的“Midata项目”[7]。

美国“蓝绿按钮”应用[7]。2009年，美国颁布《开放政府指令》。2010年，由政府和产业界分别主导，推出“蓝色按钮”和“绿色按钮”应用程序。“蓝色按钮”是美国退伍军人管理局在其个人平台上推出的应用，可帮助军人查看和下载他们的个人健康数据。“绿色按钮”是美国能源部和环境保护属发起，超过50家公共事业和电力供应商参与，保证了超过6 000万个家庭和企业可以以标准形式安全地获取自己相关的能源数据。

英国“Midata”项目[7]。2011年，英国在银行、手机和能源三个领域发起“Midata”项目,其初期是一个自发性的政府组织的志愿项目，通过“透明—获取—控制—转移”四个阶段，帮助将企业掌握的消费者数据转移到自己手中,并以此培育个人数据管理服务的新市场，总共有26家企业、消费者团体和监管机构加入。后期，政府持续加码，发布《企业和监管改革法案(2013年)》，明确了开放机构、开放数据以及开放对象，加快推动“Midata”项目的实施。

2.2 第二阶段：基于数据可携带权的大规模探索

随着全球与个人数据相关的法规制度相继出台，尤其是自数据可携带权设立以来，数据主体主导的数据流通新路径成为全球探索焦点并取得实质性突破。在探索过程中，主要形成了由企业主导和政府主导的两种发展路径，其中，美国平台主导模式(DTP)和韩国政府主导模式(MyData)具有较强的代表意义。

美国平台主导模式。由美国巨头企业联合发起的数据迁移项目(DTP项目)是典型的由企业主导的数据流通新路径的探索实践[8]。2018年6月，美国颁布《加州消费者隐私法》，对数据可携带权作出规定。Google、Facebook、Microsoft、Twitter四家美国巨头企业快速响应，并联合发起了DTP项目，即打造一个服务对服务的开源数据迁移平台。DTP参与企业通过API技术共同建立了一套数据传输标准，便于数据主体的个人数据在所有参与企业间高效流转。DTP项目也可以看作是一种“数据联盟”，目前参与者包括了美国互联网巨头和数十家图片、音乐网站及云存储服务商，覆盖了美国用户存储图片、视频和音乐的主要渠道。尽管美国DTP项目在覆盖范围、安全追责等方面仍有一定的局限，但是也充分证明，基于数据可携带权，以数据主体主导的数据流通新路径具有落地可行性。

韩国政府主导模式。韩国MyData模式是一种由政府主导的以人为中心的个人数据管理模式，虽然起步较晚，但是推进力度大、发展速度快[9]。 近年来，韩国个人数据相关法规制度逐步完善，“数据三法”修订完成，并相继出台了《金融领域MyData产业导入方案》《MyData运营指南》以及其他相关标准。韩国MyData在金融领域先行先试，后续也将继续面向交通、医疗等其他领域全进行面推广。在此模式下，基于数据可携带权，数据主体可要求数据控制主体将其个人数据传输至MyData运营商，并由MyData运营商提供数据服务。截至2021年6月，韩国34家机构获得MyData运营商许可，其中，BANKSALAD推出的定制化金融服务用户数达到670 000人。

2.3 第三阶段：探索边界的拓展与延伸

欧盟《数据法》草案通过对数据可携带权的进一步拓展和细化，为数据主体主导的数据流通新路径勾勒了更广阔、更具体的框架图，是对基于数据可携带权的探索边界的拓展与延伸。一是对数据可携带权范畴的拓展。欧盟颁布的《通用数据保护条例》(GDPR)中规定，数据主体有权以结构化、通用和机器可读的格式接受其提供给数据控制者的与其有关的个人数据，并有权将这些数据传输给另一个数据控制者。《数据法》草案对可携带数据的范畴进行了延伸，除了个人数据之外，还规定了数据主体有权获取产品、服务过程中产生的所有数据。二是对数据可携带权的细化。《数据法》草案对携带客体与方式、数据持有者以及数据接受者义务作出了具体规定。例如，《数据法》草案规定数据接收方获取的数据质量应与数据持有者可获得的质量相同；除非用户要求，数据持有者不得将数据独家提供给数据接受方等；数据接收方不得将接收到的数据共享给提供核心平台服务的企业，该企业的一个或多个服务已经指定为“守门人”等[10]。

《数据法》草案通过强化数据主体权利，扭转数据流通的底层逻辑，对欧盟乃至全球数据流通新路径探索以及数据要素发展具有重大意义。一是强化数据主体“话语权”。数据主体作为流通枢纽，其可携带数据范畴的扩大对于促进全社会数据流通具有重要意义，这或将成为推动数据主体主导的数据流通新路径成为主流路径。二是促进市场公平性竞争。《数据法》草案中多处提到对“守门人”数据共享权利的限制，从根本上解决平台型企业的数据垄断问题，破除中小微企业发展劣势，从而激活整个数据服务市场。三是维护国家数据主权。通过赋予数据主体在数据流通中更大的权利，保障本土企业的数据安全以及市场竞争力，有效捍卫了国家数据主权。

3 数据流通新路径的设计

3.1 设计思路

数据主体主导的数据流通新路径的设计思路是基于数据可携带权等权益，强化数据主体对个人数据的主导权，以数据主体作为流通枢纽，推动与个人相关的数据(包括个人数据以及个人使用的产品及服务数据)安全流通与高效配置，是破解数据流通壁垒、数据确权定价以及数据垄断等数据流通困境的全新路径。在数据主体主导的大框架下，数据流通主要由数据生成、整合归集、交易流通以及开发利用等环节构成。

数据生成。个人数据生成主要包括三种路径，一是在公共机构开展工作中对个人进行采集而形成的数据资源，包括政务、信用、医疗、教育以及交通等数十项个人数据。二是企业开展业务伴生生成的个人数据资源，包括个人基础数据、交易数据以及其他行为数据。三是数据主体自动生产的数据，如自拍、日记等。

整合归集。个人数据分散存储导致其价值难以释放，因此，整合归集是数据要素高效配置的基础前提。基于数据可携带权，数据主体可以通过第三方建立的个人数据资源库，整合归集分散在公共机构、企业以及自身拥有的个人数据资源。同时，数据控制主体通过数据主体专属账户对整合归集的数据资源进行调控管理。

交易流通。专属账户作为数据主体与数据创新服务企业的交互界面，实现数据主体对个人数据的主导控制，包括数据定价、授权以及其他支配权利。在此过程中，数据主体可以将个人数据出售给指定的数据创新服务企业进行开发利用，并享受需要的数据服务或者获取相应的收益。因此，数据主体在推动数据要素交易流通中实质上处于主导地位。

开发利用。面向公共机构、企业以及个人的数据服务需求，数据创新服务企业对个人数据进行开发利用并提供数据服务，同时向用户获取相应收益。数据创新服务企业不再局限于传统的数据控制主体，既增强了数据企业生态竞争态势，也有效破解超级数据控制主体对数据的垄断，对数据要素市场可持续发展具有重要意义。数据主体主导的数据流通路径设计思路如图1所示。

图1 数据主体主导的数据流通路径设计思路

3.2 基础与支撑

数据主体权益保障不断强化成为实现数据主体主导的数据流通新路径的重要实现基础。

与个人相关的数据是数据资源的重要源泉。依赖数据主体生成的与个人相关数据的价值是“皇冠上的明珠”，是数据控制主体掌控的数据资源的重要源泉，安全高效的流通需求最为旺盛。一方面，作为个人数据的重要贡献者，数据主体有权利和义务在数据流通体系中承担更重要的角色与分工，从单一的数据被动供给主体，向数据产权主体、数据安全以及数据利益诉求主体等多种角色转变，构建数据主体主导的新型要素流通体系是数据要素发展的必然趋势。另一方面，在传统以数据控制主体主导的流通体系框架内，数据主体处于“话语权”弱势地位，导致数据流通面临数据确权定价、利益分配、隐私安全等诸多争议与困境难以破题，亟待加快主导权的转移与平衡。

数据可携带权的设立为主导权回归数据主体奠定基础。数据可携带权是指数据主体有权获取数据控制主体的相关个人数据并传输至第三方。从欧盟立法走向全球实践，数据可携带权是强化数据主体对个人数据的控制权、促进数据要素自由流动的重要基础。数据可携带权起源于欧盟的《通用数据保护条例》，美国、韩国以及中国相继出台相关法律，对数据可携带权做出规定。此外，欧盟近期推出的《数据法案》[10]进一步细化了对数据可携带权的规定。数据可携带权的设立，有助于将数据主导权归还数据主体，赋予数据主体对其个人数据的存储加工、交易流通以及开发利用等控制权利，彻底打破数据控制主体对数据拥有绝对主导权的流通格局。此外，以数据主体为数据流通的核心枢纽也将全面重塑数据确权定价以及利益分配机制，也是构建数据主体主导的数据要素全新流通体系的关键。

3.3 实施路径

基于流通逻辑的梳理，以“数据主体专属账户”打造为核心，以“第三方运营机制”建设和“专业化要素市场”培育为支撑，是数据主体主导的数据流通新路径的关键环节。

打造数据主体专属账户。作为个人数据资产平台，数据主体专属账户成为数据主体主导的数据流通体系建设的关键抓手。一是通过专属账户实现数据主体相关数据的汇集整合以及指定转移等功能；二是通过专属账户实现集中授权；三是通过专属账户实现与数据主体、数据控制主体的广泛连接，最终实现“我的数据我做主，我的数据我知情，我的数据我受益，我的数据我放心”。

建立第三方数据运营机制。基于数据安全流通与高效配置考虑，以“政府主导、企业运营、市场运作、多元投入”为原则，建立第三方数据运营机制，打造数据运营服务中心作为数据主体专属账户的运营服务机构。数据运营服务中心采取政府管理与企业运营相结合的模式进行运作，并以此作为枢纽构建以用户、运营、中介以及监督为核心的个人数据流通体系。

培育专业化数据要素市场。按照系统思维，以个人数据流通交易为核心，培育专业分工的数据要素市场。将分散、低效、难监管的市场，整合、划分为专业化程度高、规模化供给强的多层级数据要素市场，加快数据“资源化、资本化、资产化”进程，进而催生出新的价值和财富空间。

4 效应分析

4.1 数据生成动力变革

数据主体主导机制能有效激发更广泛的数据主体更深层次地参与数据要素发展的积极性，推动数据主体从被动提供数据到主动生成数据转变，重塑数据生成模式，全面释放数据生成动力。当前，数据主要是政府、企业等数据控制主体开展业务而伴生产生的，数据主体属于数据采集的对象。数据主体通过专属账户有效控制自身相关数据，将有助于数据确权定价难题的破解，从而推动更大的数据权益向数据主体倾斜。因此，在利益驱动下，数据主体将会主动促进数据生成，推动数据生成动力变革。例如，同意数据控制主体更大范围、更具创新的数据采集需求，主动记录自身高价值行为信息等。根据抖音数据报告披露，2021年，围绕出生、长大、毕业、结婚和退休全生命过程，形成抖音用户记录超过3亿次，数据生成动力得到极大提升[11]。

4.2 数据利用模式变革

在数据主体主导的体系框架中，数据权利交还给数据主体是数据开发利用模式发生根本性变革的基础，倒逼数据控制主体对数据的开发利用迈向合法化、规范化。一方面，除了访问权、纠正权、知情权以及被遗忘权等，以“告知—同意”为核心的个人数据处理规则[12]，也极大地规范数据控制主体对数据开发利用的范围、方式以及目的等，避免数据滥采滥用。另一方面，可携带权使得数据主体可将个人数据传输给不同数据控制主体进行开发利用，不仅加大了数据主体在数据利益博弈中的筹码，同时平衡了数据控制主体生态，从本质上打破数据垄断。

4.3 数据服务模式变革

以数据主体为流通枢纽可实现政府、企业、个人等各方主体的广泛连接，能有效破除政府与企业间、企业与企业间的数据流通壁垒，推动分散的数据深度融合，全面创新服务模式。一方面，数据主体角色融合加快服务模式创新。在数据主体主导的框架体系内，数据主体同时扮演数据提供者、数据开发利用参与者以及数据应用的终端用户，几类角色的融合打通将有效推动形成全新的服务模式。另一方面，数据资源融合推动数据服务模式创新。数据主体主导将有效推动政府内部、政府与企业间、以及企业之间的数据资源融合碰撞，同时将带动数据控制主体间的数字理念、数字技术以及应用需求的融合，进而推动数据服务创新。

4.4 数据监管模式变革

数据主体主导机制有利于加强数据主体与数据控制主体间的“自治”效应，降低政府监管难度。一方面，在数据权益博弈中，数据主体“话语权”的增强，将进一步强化数据主体与数据控制主体间“相互牵制”作用，倒逼数据控制主体合规经营。另一方面，数据主体主导机制的“去中心化”效应显著，数据资源很难被少数超级公司“独占”，进而从根本上解决数据垄断、数据寡头困境，消除国家数据主权潜在隐患。

4.5 数据产业模式变革

更多主体参与、更大程度授权将进一步加快个人数据的开发利用，推动以个人数据为核心的新业态形成。在传统的数据流通体系框架内，数据控制主体对个人数据的开发利用更多局限于优化企业自身业务，并“不能”“不敢”随意将采集的个人数据进行开发利于和交易流通，这也导致个人数据价值并没有得到全面释放。在数据主体主导的数据流通体系内，更多个人数据运营主体将会被激活，加快推动个人数据的开发利用，同时也将围绕着个人数据形成资产评估、登记结算、交易撮合、争议解决等个人数据市场运营体系，全面重塑数据产业发展格局。如在GDP仅1.63万亿美元的韩国，其MyData产业估值达到176.5亿美元。因此，从全球来看，以个人相关数据为核心的数据产业市场空间巨大，前景可期。

5 结论

本文通过分析数据流通面临的困境及内在原因，充分借鉴世界各国对数据流通的有益探索与实践经验，提出了由数据控制主体主导向数据主体主导的数据流通新路径，为数据流通机制探索与模式创新提供参考。随着数据领域法律法规的不断健全和数据主体权益制度的逐步完善，数据主体主导的数据流通新路径将不断破除数据流通壁垒，解决数据垄断问题，在数据确权定价、收益分配等机制建设方面发挥重要作用，或将成为未来数据流通的主流路径。与此同时，数据主体主导的数据流通新路径建设无疑是一个庞大复杂的体系工程，需要政府、企业、高校和科研院所加强协同、合力推进，为发展数据要素市场、激活数据要素潜能打开更为广阔的前景。